区域性基础设施评价对象、视角和指标体系

2015-04-16尹宏玲崔东旭王林申张惠茹

地域研究与开发 2015年6期

尹宏玲，崔东旭，王林申，张惠茹

(1.山东建筑大学建筑城规学院，济南250101;2.同济大学建筑与城市规划学院，上海200092;3.济南大学土木建筑学院，济南250022)

0 引言

基础设施是实现区域经济一体化的物质支撑和动力保障。便捷的交通体系、畅达的信息网络、充足的能源供应能够增强区域和城市的集聚与辐射效应，促进区域协调发展。中国“十二五”规划中提出了“优化格局促进区域协调发展和城镇化健康发展”的战略，而基础设施一体化建设和网络化发展是这一战略的重要内容［1］。但是，由于基础设施的正外部性、行政条块分割、涉及建设部门较广和技术手段缺乏等诸多原因，区域性基础设施目前普遍存在区际间发展不平衡、共享程度低、系统不协调等问题［2］，这既不符合各种流态分布特征和运行要求，也不利于加强城镇之间的相互作用，从而降低了区域发展的整体效率。因此，需要从区域层面上加强宏观调控，统筹布局建设区域基础设施。要实现区域基础设施科学合理规划，首先需要对区域基础设施现状情况进行客观评价。目前，国内学者对基础设施评价进行了很多有益的探索，为进一步研究搭建了有力的阶梯，但也存在不足之处。从评价对象上看，多数学者是对城市基础设施进行评价研究［3－7］，较少涉及区域性基础设施，仅有少数学者对区域性基础设施发展进行了评价［8］，但在构建评价指标体系时，多局限于评价交通、通信、电力设施等方面，选择的基础设施要素相对不完善。从评价视角来看，已有的研究多是对基础设施发展水平的评价［3－10］、基础设施与社会经济发展协调性评价［11－13］，鲜有从基础设施空间布局合理性以及设施间协调度视角评价区域性基础设施。从评价方法来看，研究多是采用模糊AHP、主成分分析法、熵值法、DEA、灰色关联分析等定量模型进行评价［13－14］，而未能将定量分析方法与城市规划图形法相结合进行综合分析。面对区域一体化与区域协调发展的趋势和诉求，如何对一个区域的基础设施发展水平、空间分布、设施协调进行科学、合理的评价，国内现有的研究尚未给出答案。基于此，本研究对区域基础设施评价对象、视角及指标体系等几个关键问题进行了探讨，以此为区域基础设施规划实践提供指导和借鉴。

1 评价对象

开展区域性基础设施评价，首先要明确区域性基础设施评价的对象。由于区域自然环境、社会经济等因素差异，不同区域的基础设施在类别、构成上也会有所差异，本研究从理论层面上来探讨区域性基础设施的内涵及其系统构成。

1.1 内涵认知

关于区域基础设施，国内尚未形成统一、标准的概念。学者们基于各自的研究视角和目的，界定了区域性基础设施的内涵。如曹国华在研究都市圈空间规划时指出，区域性基础设施是指影响都市圈城镇空间结构的、符合可持续发展要求的、需要跨行政界限、跨部门进行协调的基础设施［2］。李晓军认为，区域性基础设施是影响区域内城镇空间结构、对区域内部社会经济发展有重大影响和约束、符合可持续发展要求的、需要跨区域内部及外部行政界限、跨部门进行协调的基础设施，是区域存在和发展的最基本的人工物质载体［14］。尽管学者们对区域性基础设施概念表述不尽相同，但有两点认识却较为统一:一是区域性基础设施影响和作用范围超出单个城市，并与城市基础设施连为一体;二是，区域性基础设施汇集了各部门最先进的技术和管理经验，自成体系又相互关联，在空间上形成一个有机复合系统。

1.2 系统构成

1.2.1 范畴。基础设施有广义和狭义之分［15］，狭义的基础设施是指工程性基础设施，包括交通、通讯、电力、供排水等工程性设施;广义的基础设施除工程性基础设施之外，还包括教育、科研、卫生等社会性基础设施。尽管社会性基础设施已经获得相当重视，成为广义基础设施概念的重要组成部分，但从规划建设管理的角度，多数理论研究和规划实践主要集中在工程性基础设施上(表1)。因此，现阶段开展区域性基础设施评价也限定在狭义范畴。

表1 国内外代表性理论研究和区域规划中基础设施系统构成Tab.1 The infrastructure system components of theoretical research and typical regional planning

图1 区域性基础设施系统构成Fig.1 The system components of regional infrastructure

1.2.2 类别。由于没有明确的规范或标准，国内外理论研究和规划实践中，有关区域性基础设施系统构成有所差异(表1)，主要涉及到交通、能源、信息、水利、生态环境、防灾减灾等方面。在参照城市基础设施八大系统①《城市规划基本术语标准》(GB/T 50280—98)，该标准中城市工程性基础设施主要包括道路交通、给水、排水、电力、燃气、通信、供热、防灾共八大系统。的基础上，从服务范围、实践诉求和发展趋势等方面分析确定区域性基础设施类别，包括交通、水利、能源、信息和防灾5个子系统(图1)。(1)道路交通包括城市道路和对外交通，其中城市道路是用于城市内交通运输及行人使用，主要是为了城市内各系统之间联系;对外交通是城市与城市以外地区之间联系，主要采用公路、铁路、航空、水路运输方式。从服务范围来看，对外交通影响范围超过单个城市，属于区域性基础设施范畴。(2)城市供水的水源包括地表水资源和浅层地下水。由于水资源和人口分布的空间不协调，有些城市水资源相对紧缺，需要从城市以外的区域输入，这就需要跨区域的蓄水、调水工程。这些工程设施影响服务范围超过单个城市，属于区域性基础设施。(3)城市排水对象是雨水和污水。依据对雨水和污水采用的排放方式，城市排水分为合流制和分流制两大类。合流制是雨水和污水统一由一套管道输送到污水处理厂;分流制下雨水由雨水管道就近排放，污水通过管道输送到污水处理厂。污水处理厂通常情况下是城市自我处理完成，排水设施通常属于城市级。(4)电力设施包括电源、送电网和配电网。由于电力是由国家电网公司实行统筹管理，电厂发电后要输送到国家电网，国家电网根据需求统一配送，这就需要区域性电力设施(输电网和变电站)调配辖区内电力资源供求。(5)城市燃气有天然气、人工煤气和液化石油气，其中天然气通过长输管线将天然气输送至天然气门站，然后通过调压系统进入城市;人工煤气是以煤、重油为主要原料制取;液化石油气是开采和炼制石油过程中而获得。由于煤、石油资源分布不均，城市需要从区域外输送，在城市中有原油储备库和煤堆场。煤堆场多数采取露天堆放，一般并不将其视为工程设施。(6)城市集中供热有热电厂和集中锅炉房。考虑到热源远距离输送损耗较大，热电厂和集中锅炉房供应范围一般是在城市或城市内某区域。(7)电力、燃气和供热属于城市能源供应。综上所述，区域性能源设施包括电力设施(输电网和变电所)、天然气门站和原油储备库。(8)邮电通信包括邮政系统和电信系统。随着互联网技术的发展，电信网、有线电视网络和计算机网络相互渗透、相互兼容，并逐步整合为全世界统一的信息通信网络，即“三网融合”，其中以互联网为代表的信息网络是其中的核心部分。(9)防灾类型有防洪、抗震、消防、人防、防地质灾害。灾害具有突发性和不可预见性，需要短时间内抵御、防御完成，这些防灾设施一般是在城市层面统筹。而防洪工程中的泄洪、蓄滞洪，有时需要跨区域统筹完成。

区域性基础设施系统构成有2个特点:一是动态性，即区域性基础设施的构成并不是一成不变的，随着区域社会发展和技术进步，区域性基础设施的构成不断变化;二是区域性，不同区域基础设施构成差异较大，在具体理论研究和规划实践中，需要依据区域特征和发展需求，对区域性基础设施类别进行有针对性的筛选。

2 评价视角

区域性基础设施作为社会经济活动的支撑基础和承载体系，其发展水平与空间布局必须与区域社会经济发展水平相适应，才能保证区域活动有条不紊地进行和区域经济的协调发展。同时，区域基础设施自身又是个复杂的大系统，包括交通、能源、信息、水利、防灾安全等子系统，它们是相互联系的有机整体，各个子系统协调发展才能发挥区域性基础设施的整体效应。基于此，区域性基础设施评价应从基础设施发展水平、空间布局、系统协调3个视角展开。

2.1 发展水平评价

区域性基础设施发展水平评价，是在一定的资源约束下，从供需匹配的角度对区域性基础设施的发展状况及其满足程度进行评价。从评价内容上来看，区域性基础设施发展水平评价包括区域性基础设施供给水平和区域性基础设施服务水平。其中，区域基础设施供给水平是指区域基础设施建成水平和供应能力，是区域可以提供的基础设施供给量大小，对其评价主要是评判区域基础设施的有无和数量;区域性基础设施服务水平是指区域基础设施满足需求程度和覆盖范围，是区域性基础设施最终为区域发展所提供的服务数量和质量，主要是评价区域性基础设施服务效率大小。

2.2 空间协调评价

区域性基础设施空间协调评价，是在一定的时间和空间范围内，从协调角度对区域性基础设施与城镇体系的空间协调程度进行评价。区域性基础设施空间协调评价主要包括节点和网络2个维度。其中，节点维度评价主要是评价区域性基础设施节点与城镇空间协调状况，可以从区域性基础设施节点等级、数量、规模等方面评价与城镇是否一致，以此判断区域性基础设施节点在空间分布上是否满足城镇发展需求;网络评价主要是评价基础设施网络与城镇体系空间结构的耦合状况，可以通过评价区域性基础设施网络结构、形态特征与城镇体系空间网络是否一致，主要是从整体上判断基础设施系统是否满足城镇体系各种空间流态的需求。

2.3 系统协调评价

区域性基础设施系统协调评价，是基于设施之间相互作用，从系统协调角度对区域性基础设施系统要素之间空间共享程度进行评价。区域性基础设施系统协调评价分为同类设施之间协调和异类设施之间协调2个层面，其中同类设施之间的协调，重点考虑具有协同关系的设施节点在空间上的互补与共享;而异类设施之间的协调，重点考虑具有协同关系的设施廊道在空间上的互补与衔接。区域性基础设施系统协调评价是基于设施之间相互作用。因此，在开展评价之前，首先要判定各级各类设施之间的空间协同关系，以此确定哪些设施之间具有空间互补关系。

3 指标体系

区域性基础设施评价具有区域性、动态性特征。区域性基础设施评价应基于区域特征、发展阶段、价值取向，因时因地地选择评价指标体系。

3.1 建构框架

参照综合评价已有的研究成果，区域性基础设施评价指标体系按照“目标层－指标层”2个层级来构建。

目标层是依据区域基础设施评价视角而确定。根据前面研究界定的区域性基础设施评价视角及其内容，区域性基础设施评价目标层包括发展水平、空间协调、系统协调3个方面。

指标层是在目标层框架下选取的具体评价指标。由于各类区域性基础设施自身性能、服务区域的目标不同。因此，不同区域基础设施评价的指标也会有所差异，这里仅就指标确定的分析路径进行讨论。

3.2 分析路径

基于评价内容和目的构建目标层下的指标层(图2)。

发展水平评价是从供需角度评价其发展状况及满足程度。在确定发展水平指标时，需要明确表征区域性基础设施供给水平和服务水平的指标;基于区域性基础设施供需平衡的原则，构建反映区域性基础设施供需之间关联的指标;对基础设施供需关联指标进行筛选，选取最能体现基础设施发展水平的代表性指标。

图2 区域性基础设施评价指标体系构建分析路径图Fig.2 The path of building the index system of regional infrastructure evaluation

空间协调评价是评价基础设施与区域城镇空间结构协调性，其前提就是区域基础设施与区域城镇之间具有互动反馈关系。因此，在确定空间协调评价指标时，需要明确哪些区域基础设施与城镇空间分布具有协调关系;在此基础上，进一步确定基础设施与区域城镇空间结构协调的模式，即是节点还是网络与城镇空间结构相协调。节点协调指标主要是从基础设施节点等级、规模、数量与城镇体系协调方面进行选择;网络协调指标主要是从基础设施系统与城镇体系协调方面进行选择。

系统协调评价是对基础设施子系统之间的协调性、整体性进行评价。在选择评价指标时，需要从自然环境基础、设施运行特性与规模、服务对象需求等角度，明确哪些基础设施之间存在相互关系，它们之间的这些关系是互补、共享还是排斥;依据这些关系形成基础设施之间的协同矩阵;对于具有相互关系的基础设施，分析相互关系的空间表现形式或测量标准，以此来确定区域基础设施系统协调指标。

4 结语

当前，中国城镇化进入由单个城镇向城镇群体跨越阶段，城镇区域一体化日趋明显［25］。基础设施是区域经济活动的基础，对于区域协调发展具有重要作用。借鉴国内外相关理论与实践，对区域性基础设施的内涵及系统构成、评价视角及指标体系构建进行了探讨。区域性基础设施的影响和作用范围远远超出了城市本身，具有更大的区域影响和意义，包括交通、能源、信息、水利、防灾5个子系统。基于城镇群发展需求和区域性基础设施系统协调，区域性基础设施评价应从发展水平、空间协调、系统协调3个视角进行，并按照“目标层－指标层”的路径分析确定评价指标体系。

囿于研究还停留在区域性基础设施评价指标的框架思路构建阶段，对于区域性基础设施评价具体指标体系，特别是某一区域基础设施评价的指标体系并未全面展开，未来的研究应在此基础上，以某特定区域为例，深入探讨基础设施系统构成、评价指标体系等相关内容。

［1］国家发展和改革委员会.中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［M］.北京:人民出版社，2011.

［2］曹国华.都市圈区域性基础设施规划研究［J］.城市规划，2003，27(6):62－63.

［3］任志安，王立平.安徽省十一个重要城市基础设施水平综合评价［J］.城市问题，1999(3):16－18.

［4］张宝成.城市基础设施建设评价方法研究［D］.天津:天津大学，2005:10－20.

［5］潘胜强，马超群.城市基础设施发展水平评价指标体系［J］.系统工程，2007，25(7):88－91.

［6］邢海峰，李倩，张晓军，等.城市基础设施综合绩效评价指标体系构建研究——以青岛市为例［J］.城市发展研究，2007，14(4):42－45.

［7］程敏，陈辉.城市基础设施可持续发展水平的组合评价［J］.城市问题，2012(2):15－21.

［8］王任飞.中国地区基础设施发展水平的综合评价［J］.中国经贸导刊，2006(15):8－9.

［9］李娜，夏永久.宁波城市基础设施现代化水平综合评价与预测［J］.长江流域资源与环境，2006，15(2):136－141.

［10］庞拥军.城市基础设施建设评价研究［D］.天津:天津大学，2008:13－14.

［11］于博，刘新梅，郑响理.青岛市城市资源、基础设施与其经济社会协调发展的定量评价和分析［J］.中国人口·资源与环境，2007，17(4):149－153.