民国后期小型工赈的历史考察

2015-04-15蒋勇军

佳木斯大学社会科学学报 2015年2期

关键词：总署救济民国

蒋勇军

(湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410081)

民国后期小型工赈的历史考察

蒋勇军

(湖南师范大学历史文化学院，湖南长沙 410081)

抗战胜利后，在联总救灾物资的大力支援下，基于救助社会弱势群体和恢复战后公共基础设施的需要，国民政府在国统区广泛开展小型工赈救灾活动，囊括水利、交通、房屋、市政、农垦、复业诸项，并建章立制，加强法制化管理。这一时期举办的小型工赈具有内容广泛、实施普遍、管理规范及效果显著等特点。其举办对社会产生了广泛而深远的历史影响，包括修建了大量工程、救济了大量灾黎、促进了经济发展、改善了环境卫生、改良了社会风气。但由于历史的局限和工赈本身的缺陷，在很大程度上弱化了其赈灾救荒的社会效果。

民国后期；小型工赈；国民政府

小型工赈是指政府主管部门管辖之外的工赈，内容囊括兴修水利、修建道路、修理民埝、疏氵睿河流、开凿渠道、建造桥梁、修缮房舍诸项；既具急赈性质，又兼工赈特征，具有工期短、需费少、效益高、颇具地方性等特点；它既可在重灾区施行，亦可在偏灾区实施。近年来，工赈相关问题引起了史学界的较大关注，逐渐成为史学研究新的重要领域，但相关研究成果不多。鉴于此，笔者运用大量一手史料，以民国后期小型工赈为考察对象，系统分析其建立背景、管理制度、基本概况、主要特点，并对其历史作用和制约因素进行了探讨。谫陋之处，恳请方家不吝赐教。

一、时代背景

民国后期，小型工赈事业的大力举办有其深刻的社会根源，是各种因素交相叠加、综合作用的必然结果。其建立背景主要体现在以下三个方面。

1．联总大力援助救灾物资。联合国善后救济总署从人道主义的立场出发，本博爱襟怀，救死扶伤、安老恤幼，给满目疮痍、经济残破、饱受战乱之苦的战后中国以无私援助。据统计，截至1947年12月底，联总向华提供食物、衣着、医药、工业器材、交通器村、其他器材、零星用品、机料、各种原料及器材，“总计为2269444.44长吨。”[1]36可见，联合国善后救济总署援华救灾物资数量庞大、种类繁多，品种多样，为赈济那些衣不蔽体、食不果腹的中国灾民创造了条件。

2．基础设施亟需恢复重建。强寇入侵，兵连祸结，给中华民族带来了巨大的灾难，各项基础设施均遭破坏。农业方面，“荒废之耕地面积仅黄泛区即达1400万亩之巨。”[1]132抗战也极大地破坏了交通设施，“路轨、枕木拆毁，……桥座及有关建筑，均加以摧毁。”[1]194-195“战区公路，大半均予彻底破坏。”[1]194-195由此可见，恢复农田水利设施已成为重中之重，保障铁路、公路的运输畅通亦已成为当务之急。简言之，举办工赈，恢复战后基础设施已成为政府迫在眉睫、亟需解决的重大问题。

3．弱势群体需要及时救助。战争是制造社会弱势群体的机器。八年抗战使数以百万计的黎民百姓扶老携幼、举家迁徙，被迫流离失所，过着缺衣少食、居无定所的生活，饱受着疾病的侵袭及饥寒交迫的折磨，生活在死亡线上。据联合国善后救济总署发表调查统计，“估计中国19省之人民3000万，已濒于饥殍之境地”[2]，可见，庞大的社会弱势群体的存在，已危及国民政府的统治，举办工赈、安置社会弱势群体已成为政府首当其冲需要解决的社会问题。

二、基本概况

民国后期，我国小型工赈事业取得了长足发展，归纳起来主要表现在以下六个方面。

1．水利工赈。民国后期，国民政府修建了大量小型水利工赈，如1946年河南分署“浚河5处、修渠27处、凿井96眼、修水闸2座、修筑水囤24处、透水河井9处”[3]30。1946年广东分署，共修筑了三水县徐步围患基工程等14处。小型工赈的兴修，一方面，使嗷嗷待哺的灾黎能够得到及时救济，使其不再沦为社会弱势群体，危及社会稳定；另一方面也改善了灾区的农田水利设施，增强了灾区人民的防洪抗旱能力，为灾后社会经济的恢复发展奠定了永久的基础。

2．交通工赈。交通运输作为社会发展之利器，其恢复重建显得颇为必要。如1946年善后救济总署河南分署积极举办小型交通工赈，“修筑公路50处，长2149里，另外，还修复渡船10艘。”[3]301947年善后救济总署广东分署修复的小型交通工赈工程有五华县新河桥修理工程。总之，民国后期，善后救济总署下辖各分署积极举办小型交通工赈，逐渐改变了落后山区交通闭塞的状态，改善了灾区的交通运输条件，基本上形成了星罗棋布的城乡交通网络，带动了我国民族资本主义的发展，客观上也推动了我国交通运输事业的现代化进程。

3．房屋工赈。抗战胜利后，全国各地房屋几乎损失殆尽，出现了严重的房荒问题。为从速解决战后各地难民的居住问题，1946年河南分署举办了小型房屋工赈，“修复学校209处，修建房屋2485间，修复校具3637件，修筑运动场137方丈；修复卫生院21处，修建房屋200间；修复救济院9处，修建房屋56间”[3]30。从1945年12月-1947年2月，善后救济总署广东分署共举办了小型工赈25项。简言之，小型房屋工赈的修复，一方面，使成千上万的难民有了栖身之所，避免颠沛流离、露宿荒野之苦；另一方面，也确保了社会这台大机器的正常运转，以安定民心、维系社会稳定。

4．垦荒工赈。1946年浙江分署为恢复农耕、增加生产，积极举办小型垦荒工赈。“开垦茶山方面，三界1500亩、平阳桥墩门800亩、淳安十五都700亩、塔圩70亩；垦荒方面，衢县白渡乡合作社垦荒80亩、金华农场垦荒400亩、临安县政府开垦72亩、浙江省农改所开垦稻麦场90亩”[4]232-233。简言之，举办小型垦荒工赈，可安置部分难民，暂时解决他们的生计问题；使荒废已久的土地得到重新利用，从而达到增加粮食总产量、改善民众生活的目的。但也存在着负面影响，造成土地沙化，导致环境恶化，加剧水旱灾害的频发。

5．复业工赈。为安置难民，缓解就业压力，1946年安徽分署积极举办小型复业工赈，以鼓励难民参加工作，俾能自食其力。“招用教育部芜湖职业训练班贫苦女生10人，及国立八中回皖贫苦女生18人，依照本署旧衣整理办法，从事整理，前者每人发给工资1000元，后者发给面粉12两，另国币750元。”[5]17“授人以鱼不如授人以渔”，民国后期，地方政府积极举办小型难民工赈工厂，贯彻教养兼施、以教为重的社会救灾理念，使灾民获得了自食其力的技能，不仅救人一命，更是救人一世。

6．市政工赈。抗战胜利后，国统区各大中城市，大都罹遭破坏，街道残破，沟渠淤塞，垃圾累积、苍蝇成群，亟需分别整修恢复，以促进地方政府善后之建设。1946年善后救济总署河南分署积极举办小型市政工赈，“修复民教馆3处、修复公共体育场2处、修建公共厕所2处。”[3]30小型市政工赈的举办，改善了交通，方便了行旅往来；切断了传染源，防止了疫疾的滋生蔓延，美化了市容市貌；同时，也为市民锻炼身体、愉悦身心提供了便利。

三、管理制度

管理是一门艺术，管理出质量，管理出效率。要确保小型工赈救灾活动能够规范有序地进行，工赈管理不可或缺，归纳起来主要表现在以下两个方面。

1．实行工赈审批制度。1946年善后救济总署福建办事处为规避地方政府浮报工程，滥竽充数，以达到从中渔利之目的，于是实行小型工赈审批制度。“分别择急要者先行核实，至于小型工赈规定不符及申请手续未齐之各项工赈申请案件，均经分别退回或函请补具手续，再凭审核；并实地查勘各该县申请各项小型工赈工程。”[6]12可见，民国后期，小型工赈工程的审批制度日趋规范，注重程序，讲究原则。既注重社会公平，又照顾全局。这对防范所有工程项目一拥而上、规避浮报现象的出现大有裨益。

2．制定工赈管理规范。规章制度是工赈管理理念的固化和载体，也是工赈事业健康发展的重要保证。其作用在于规范工作人员的行为，维护其正常的管理秩序。为了实现规范化的管理，1946年，善后救济总署河南分署颁布了《行政院善后救济总署河南分署举办各县小型工赈暂行办法》、《行政院善后救济总署河南分署各县领运小型工赈面粉注意事项》、《工作队巡回督导各县小型工赈注意事项》，将小型工赈的管理逐步纳入法制化、规范化的轨道上来，使其运作有据可查、有条可依、有章可循。

四、主要特点

与一般工赈相比，民国后期举办的小型工赈主要具有以下四个方面的特点。

1．内容的广泛性。国民政府后期，举办的小型工赈工程内容相当广泛、丰富多彩。“有的关系农业善后，有的关系交通的恢复，有的是为了难民的居住，有的关系社会卫生或福利”[7]14，具体而言，小型工赈工程囊括修筑道路、疏氵睿河流、修筑水利、修建校舍、开垦荒地、清除垃圾、修理门窗、粉刷墙壁、修理家具诸项，内容可谓丰富多彩。

2．实施的普遍性。与大型工赈相比，小型工赈所需资金少、规模不大，招募灾民不多，工程周期不长、见效更快。因此，在举办过程中相对较易，实施起来就更加普遍。“就灾地普遍举办小型工赈，获益普遍而广泛；且工程与当地关系密切，动员当地人士出钱出力，亦属容易。”[8]4

3．管理的原则性。原则性是民国后期办理小型工赈时所坚持的一项基本原则。行总明确规定各地在举办小型工赈时，“以受灾最重、难民最多，而有益社会和收效最大的工程为原则”[8]4。另外，善后救济总署河南分署还明确规定了小型工赈灾工工资的发放原则。“工赈面粉的配发，以各县灾情的轻重、难民的多寡为标准。多者3000袋，少者1000袋。”[7]12由此观之，国民政府后期小型工赈的举办强调原则性，确保工赈管理规范，运作有序。

4．效果的显著性。民国后期，小型水利工赈的举办，不仅救济了大量灾民，还使大批农田得到灌溉，奠定了灾区经济恢复发展的永久基础。如1946年3月-7月，善后救济总署福建办事处“修筑崇安县兴田镇芦山堤，灌溉农田面积2970市亩；修筑清流县下窠乡官陂，灌溉农田面积5000市亩。”[9]76可见，小型工赈工程的举办，的确取得了较大成效，使大批农田得到了灌溉，使灾民的生活得以改善，可谓功莫大焉。

五、历史作用

综观民国后期小型工赈的举办情况，并对其进行考量和评估，概括起来主要有以下五个方面的历史作用。

1．修筑了大量工程。民国后期，善后救济总署及下辖各分署积极举办小型工赈工程，取得了巨大的成绩。如1946年河南分署修筑了大量的小型工赈工程，“计修建房屋2764间，墙4010丈，公路2149里，公共机关场基167方丈，桥135座，渠道335里，培堤46处，修坝30处，水囤24处，浚河5处，凿井96眼，修水闸2道，透水河井9处，添置校具3637件。”[10]12为社会谋百年之利，诚可谓有功于国家，造福于黎民。

2．救济了大量灾黎。民国后期，国民政府积极举办小型工赈工程，在救济灾黎、保存农村劳动力方面意义重大。如1945年11月-1946年10月，河南分署举办小型工赈时，“共用了35万多袋麦粉、几千包杂粮。”[7]17使“参加工作受惠人数达2784000人。”[10]12可见，小型工赈的举办，使嗷嗷待哺的灾民得到了及时救济，使其成为拯救他们的“救命稻草”。他们通过参加工程劳动，换取了维系生命的粮食，使之有了生存的机会。

3．促进了经济发展。工赈是一种生产性救济，旨在促进社会经济的恢复发展。1946年善后救济总署福建办事处拟于本省举办小型水利工赈，“东门界2华里许，可开发250匹马力之水力，足供全城及夏茂一带之用电。离城10华里之祭口，可开发600匹马力之水力。如果开发，则电化事业，美利尤多。”[11]47可见，以工寓赈，利用水力发电，产生了巨大的社会效益，从而带动了当地社会经济的迅速发展。

4．改善了环境卫生。民国后期，国统区城市卫生差，有碍市容市貌。如厦门市“阴沟河道，数年未清，几乎全部淤塞，下雨之后，低洼处皆成泽国，日久水臭虫积丛生。”[9]76鉴于此，1946年12月，善后救济总署福建办事处遂决定举办小型工赈工程，“拨面粉30吨，作为工赈工粮，现此项工程已完成过半，短期内当可竣事。”[12]76通过举办小型工赈，清除了垃圾，改善了城市环境卫生，为市民的生存创造了良好的卫生条件。

5．改良了社会风气。救助社会弱势群体、助其自食其力是举办工赈所要达成的社会目标。“工赈本着天助自助者之原则，使受赈者运用其技能，而谋自力更生。”[12]1可见，举办工赈，能给难民的生活带来福祉，使他们学会一技之长，有利于培养他们自食其力的能力，克服好吃懒做的生活恶习，提升他们的知识素养与道德修养，树立起劳动得食、自力更生的生活信念，从而达到改良社会风气的目标。

六、制约因素

民国后期小型工赈事业的举办并非一帆风顺，还存在着掣肘其发展的主客观因素，归纳起来，主要表现在以下四个方面。

1．时局不稳。时局稳定是举办工赈事业不可或缺的重要前提，小型工赈的举办离不开稳定的社会环境。民国后期，国民政府违民意、逆潮流，发动了反共反人民的内战，一时干戈扰攘，烽烟四起，使小型工赈的举办缺乏现实土壤。“社会不安定，若干地区受时局影响，工赈工作迟迟不能动工，或动工之后，又中途停顿，甚至救济物资，受到损失。”[7]16一言以蔽之，社会稳定则工赈事业兴，社会动乱则工赈事业衰。

2．季节影响。工赈的举办受季节性影响极大，多雨或农忙季节往往成为制约工程正常施工的一大因素。“到夏季，天候多雨，若干水利建筑工程，无法进行，又是农忙，难民多有雇工机会均等，招集不易。”[7]12可见，在举办工赈时，要把握好季节，应尽量避开多雨季节、农忙季节及隆冬到来季节。

3．资金短缺。民国后期，由于国民政府将大量救灾资金用作军费，致使工赈救灾资金捉襟见肘，成为制约这一时期小型工赈如期举办的一大瓶颈。如善后救济总署浙江分署拟于1946年11月举办小型工赈，共计221件，但由于工赈救灾资金短缺，以致不少工赈工程只好被搁置下来，迟迟不能兴工。“已完工仅20件，未开工者154件。”[13]不难可出，缺乏救灾资金，举办小型工赈只能是镜花水月、画饼充饥罢了。

4．人才缺乏。工赈的举办，技术人员是关键。但由于当时纷乱的社会环境、凋敝的国民经济和频发的自然灾害，这在很大程度上制约了国民政府人才的培养，致使人才供不应求，技术人员严重缺乏的现象颇为突出。如1946年3月-1946年7月，行政院善后救济总署福建办事处在各县推行小型工赈，因“各县技术人员极为缺乏，勘测、设计，均须由建设厅派员担任”[12]76。由此观之，由于技术人才缺乏，造成工赈工程颇难按期、按质完成，在很大程度上迟滞了其发展进程。

[1]行政院善后救济总署，编.行政院善后救济总署业务总报告[R].行政院善后救济总署，1948.

[2]三千万人饥馑，我国灾情严重，灾区扩大至十九省[J].申报，1946-04-10.

[3]本署举办工赈之现况[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[4]殷梦霞，李强，选编.民国善后救济史料汇编(第10册)[G].北京：国家图书馆出版社，2008.

[5]善后救济总署安徽分署，编.善后救济总署安徽分署工作报告[R].善后救济总署安徽分署，1946.

[6]第四工作队工作概况[J].善救，1946,1(9).

[7]小型工赈[J].善后救济总署河南分署周报,1947(12).

[8]郑达文.略论以工代赈[J].鲁青善救旬刊，1946(11).

[9]行总浙闽分署驻闽办事处工作报告[J].善救，1946, 1(7).

[10]马杰.河南善后救济工作述怀[Z].三十六年元旦特刊，1947.

[11]确定工赈用途，举办小型水利案[J].民意，1946, 5(1).

[12]俞良.工赈基本认识[J].行总周刊，1947(41).