新公共管理理论视野下的优抚安置对象自我服务管理机制研究*

2015-04-15崔恒展陈岱云

济南大学学报（社会科学版） 2015年5期

关键词：优抚军人公共服务

崔恒展，陈岱云

(济南大学政治与公共管理学院，山东济南250022)

优抚安置是我国政府面向特定群体提供的公共服务，借鉴新公共管理的相关理论，从公共服务供给主体多元化的视角，探讨如何建立优抚安置对象自我服务机制，对优抚安置制度的进一步改革和完善既有现实意义，又有理论意义。

一、新公共管理理论与社会组织公共服务供给

(一)新公共管理理论与公共产品供给主体的多元化

1．新公共管理理论的主要内容

新公共管理作为新的公共行政理论和管理模式，20世纪80年代兴盛于英、美等西方国家，90年代发展成为一种国际性思潮。它“以公共理念与市场理念的融合为灵魂，以政府公共职能的重新厘定为基础，以公共管理运行机制的重构为基本内容，以行政组织体制的创新为支撑，以行政决策与执行创新为立足点，以行政管理方法创新为手段，进行了行政价值观念创新、行政职能创新、公共管理运作机制创新、行政组织创新、行政决策和执行创新、行政管理方法创新”［1］。

彻底改变传统模式下政府与公众之间的关系，是新公共管理理论的基本内容之一。政府不再是发号施令的权威官僚机构，而是以人为本的服务提供者，政府公共行政不再是“管治行政”而是“服务行政”。公民是享受公共服务的“顾客”，政府以顾客需求为导向，尊崇顾客主权，坚持服务取向。新公共管理关注政府项目实施的有效性，表现出一种目标导向的趋势，行政权力和行政行为从属和服务于“顾客”的满意度这一中心。政府以提供全面优质的公共产品、公平公正的公共服务为其第一要务。对公共服务的评价，应以顾客的参与为主体，注重换位思考，通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务。①新公共管理理论，参见百度百科:http://baike．baidu．com/view/3141565．htm．

2．公共产品及其供给主体的多元化

公共产品也称公共物品，是指能够同时供许多人享用的物品，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化。其最显著的特征是消费的非排他性，即一个人对一件公共物品的消费并不排斥他人对它的同时消费，国防、治安、公共教育、公共交通是公共物品的几个例子(制度安排、法规、政策等也可以视为无形的公共物品)。［2］(P20)

公共产品的供给主体是多元的，而政府提供核心公共产品的理念是新公共管理理论对行政价值观念的创新之一。“传统的公共行政理论认为政府应该提供所有的公共产品，而新公共管理则将公共产品区分为两种:核心公共产品和混合公共产品。核心公共产品是只能由政府提供和政府生产的基本公共服务，混合公共产品则是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务。新公共管理的新公共理念概念更为清晰地将政府的作用限定在核心公共领域，为整个社会提供导向功能和服务功能。”［1］

(二)公共服务的有效供给与社会组织的介入

政府、私人部门和第三部门在公共服务供给中扮演着不同的角色，发挥着不同的作用。因此，要实现公共服务的有效供给，提升公共服务供给的效率、效益和质量，就需要三者紧密合作，在公共服务领域建立起一种有效的协调机制，在三者不断的合作与竞争中努力寻求多元权力的均衡点，形成公共服务供给的多中心体制及互补机制。［3］其中，社会组织供给公共服务的主要理论基础是居民偏好的异质性和政府失灵。由于政府无法充分满足居民的异质性和多样性的社会需求，社会组织成为一种弥补政府在公共服务中功能失灵的补充性制度安排。［4］

中共十八大报告提出“要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。服务型政府的建设过程，也是传统政府职能转变的过程。“政府职能转变意味着政府不再‘包打天下’，不再垄断公共物品供给，意味着社会组织将充分参与社会管理、服务，意味着政府与社会组织更加广泛、更加深入、更加有效地合作。”［5］有学者认为，中国的公共服务体系正在经历着从国家中心主义模式向国家支配下的多元主义模式转变。虽然总体上在公共服务供给中政府主导的局面并没有改变，但政府与社会组织伙伴关系的出现无疑是2003年以来出现的新特点和新趋势。［4］还有人提出，“需要从‘四位一体’建设的高度，从巩固和加强党的执政基础的高度，在解放思想中更新思想观念、创新管理方式，在思想上接受社会组织，在政治上认可社会组织，在政策上支持社会组织，在体制上吸纳社会组织，引导社会组织在党和政府希望、人民群众需要的领域充分发挥积极作用，控制和限制社会组织的消极因素，建设有中国特色的社会组织发展体系，切实把社会组织发展成为党和政府可以放心、可以依靠和可以使用的力量”［6］。亦如已有研究所说，社会组织的介入，可以创新公共服务的提供方式，通过合作外包、协议等方式与政府联合或独立提供公共服务，与政府提供的公共服务互相补充，形成更为健全与科学的公共服务体系，促进社会公益的最大化。［7］

二、优抚安置的公共产品属性及其服务保障新要求

(一)优抚安置的公共产品属性

优抚安置既是一种制度，又是一项工作。作为制度的优抚安置，是我国军人保障制度的主要内容。新中国建立以来，以抚恤补助、社会优待、医疗减免、孤残养护、扶持生产及褒扬宣教等主要保障项目组成的优抚制度，一度成为军人保障制度的代名词;后来，在原有抚恤优待基础上增加了军人退役安置的内容，两部分共同构成军人保障制度;军人保险制度建立后，军人保险与抚恤优待、退役安置等共同组成具有中国特色的军人社会保障体系。作为工作的优抚安置，是以对中国革命和建设做出牺牲、奉献的军人及其家属为主要对象的优待、抚恤、褒扬和退役安置的工作，［8］(P1)由政府民政部门主管。笼统地讲，该项工作包括给优抚安置对象提供经济补偿和提供服务两方面内容。具体包括优待抚恤、烈士褒扬、军队离退休干部安置、退役士兵和复员干部接收安置、军供及双拥等工作。其中，优待抚恤与退役士兵和复员干部接收安置是最主要的工作内容。就社会属性而言，优抚安置无疑属于公共产品，是国家和社会向法定范围内的军人及其家属提供的公共服务。

优抚安置的具体内容，有些属于只能由政府提供和生产的核心公共产品，有些则属于可以由私人部门与非政府组织参与提供的混合公共产品。①罗平飞提出军人退役安置制度具有公共产品的一般特征，并根据“公共产品可以被划分为纯公共产品和准公共产品”的理论，认为“纯公共产品的性质决定了军人退役安置制度的生产者只能是政府，而且只能是中央政府”。参见罗平飞:《试论我国军人退役安置制度的性质及其特征》，载《马克思主义与现实》，2005年第2期。本研究认为，优抚安置的各项内容哪些属于纯公共产品，哪些属于准公共产品不易界定，使用核心公共产品和混合公共产品的概念来界定优抚安置不同内容的社会属性，更有利于研究的展开和工作的推进。确定哪些属于应该由政府提供的核心公共产品，是建立健全完善的优抚安置服务保障体系的基础性工作;而探讨哪些可由社会力量特别是社会组织共担、承接的混合公共产品，并探索引导社会组织有效介入，也应该成为进一步深化优抚安置制度改革的重要内容。

(二)新公共管理理论对优抚安置服务的新要求

按照新公共管理理论的相关要求，要确保优抚安置制度的有效实施，必须进一步解放思想、转变理念，积极探索新的制度落实途径及方式，在对工作进展及制度落实进行绩效考核时，必须更加注重服务对象的参与及其满意度。转变重管理轻服务的传统工作理念，强调为优抚安置对象服务，并注重具体服务的落实应是新公共管理理论对优抚安置工作提出的最主要要求。

“优抚安置是一项特殊的服务保障工作，维护和发展好广大优抚安置对象的权益，事关社会和谐稳定大局，必须积极适应经济社会发展变化，及时调整完善政策，让改革开放成果充分惠及广大优抚安置对象。”［9］早在2004年，时任民政部部长李学举就提出:“要摈弃单纯保障基本生活为主的陈旧思想，确立综合保障基本权益的新观念;要摈弃依靠行政手段落实优抚工作的思想，确立以情优抚和依法优抚相结合的新观念;要摈弃过分依赖政府投入发展优抚事业的思想，确立政府保障、社会优待、部门参与、自我发展四位一体的新观念;要摈弃依靠传统方式搞保障做服务的思想，确立依靠科学、讲究科技、追求效率的新观念;要摈弃自我封闭、自成体系的保守思想，确立开放式管理、多元化保障的新观念。”［10］

净化村：斗渠长度由3 737 m变为4 782 m，比原设计增加1 045 m，农渠长度由2 558 m变为2 650 m，1-1农渠长度970 m，1-2农渠长度730 m，1-3农渠长度950 m，变更后农渠总长比原设计增加92 m。

健全的服务保障体系是维护优抚群体合法权益的重要保证。本着提供优质服务、维护优抚群体合法权益的基本理念，建立健全完善的优抚安置服务保障体系，已成为近年来优抚安置制度建设的重要目标和实际工作的重要内容。在此过程中，优抚安置的公共产品属性，决定了其服务供给主体也应该是多元的。不仅应充分发挥政府的作用，而且要探索建立社会力量特别是社会组织参与服务的路径和机制。

三、社会组织作用的域外经验与优抚类社会组织培育发展的必要性

(一)社会组织作用的域外经验

积极发挥社会组织的作用，是国外军人保障的成功经验。仅以军人退役安置为例，如罗平飞所说:“虽然军队的存在是为了维护国家或政治集团的利益，具有一定的阶级性，但军人退役安置制度却是为了保护军人退役后的合法权益，维护的是退役军人的利益。无论什么样的民族、国家、历史、文化和社会，都必须制定一套军人退役安置制度，并用它来褒奖、引导、培育民众的从军热情，维护军队的稳定，这就是军人退役安置制度的普适性。”［11］各国军人退役安置制度具体内容、程序和方法不尽相同，但在以政府为主提供服务的过程中，重视社会组织的作用是较为普遍的做法，尤其在协助退役军人就业方面的做法，值得借鉴。

加拿大、美国有着完善的军人退役制度，形成了以联邦政府为主、地方政府为辅、社会团体参与、职能部门配合的良性运行机制，具有法规制度完备、服务机构健全、政治待遇较高、经济保障有力等四个显著特点。［12］加拿大退役军人就业协助工作十分细致，老兵事务部负责与每一位退役军人面谈，实行全方位跟踪服务;加拿大军团等民间机构与企业保持经常性沟通联系，为退役军人推荐工作。老兵部、国防部等政府部门积极研究退役军人就业政策，制定培训、就业协助与服务计划。加拿大皇家退伍军人协会和加拿大军团等民间机构，也在利益游说和争取就业岗位等方面，积极为退伍军人就业提供帮助。［13］美国的退役军人组织共有30多个，其中成立于1919年的“美国退伍军人事务和康复委员会”是美国最大的退役军人民间组织，有会员300多万人。他们不仅积极帮助退役军人争取各种权利，而且也试图影响国内政治。［14］在美国伤残退役军人就业救助中，美国军团、海外战争退役军人组织、美国伤残退役军人组织等退役军人组织也向伤残退役军人提供志愿援助，帮助他们与联邦职业教育委员会设在当地的办事机构沟通，尽快确定退役军人的身份资格。这些组织还对退役军人进行身体检查、确定伤残程度。一旦确定退役军人获得恢复服务的法律资格，就业顾问就会帮助退役军人准备必需的材料，以便成功地申请恢复资格。而且这些就业顾问还会对退役军人参加伤残恢复训练进行全程跟踪，及时地向退役军人提供咨询。［15］(P380)

法国政府为退役军人提供的转业服务并不是直接安排工作，而是通过信息咨询、就业培训、陪伴服务等支援措施，积极促进退役军人在私营企业、公职部门实现就业或自己创业。国防部人事司下辖的“国防流动”军人转业署还与法国雇主协会、全国退役军人协会或老战士协会保持密切联系合作，及时发现和提供各类企业中适合退役军人的岗位和招聘信息，充分利用其资源优势为退役军人培训就业提供服务。［16］澳大利亚有许多民间机构出于对军人的尊重，在退伍军人安置中发挥着很大的作用，为他们提供技能培训和职业介绍等服务。［17］英国皇家退役军人协会每年从英国政府获得几十万英磅的资助，在为协会会员提供临时困难救助、协助寻找新的就业机会、提供职业培训等方面发挥重要作用。日本有“伤病军人会”“自卫队离职者协会”等20多个退役军人组织。［14］

(二)优抚类社会组织培育发展的必要性

优抚类社会组织，可界定为能够承接政府的部分优抚安置服务工作，并作为服务提供主体向优抚安置对象提供优抚安置服务的社会组织。

培育和发展优抚类社会组织是解决传统优抚安置工作弊端的需要。重视并强调政府或说国家的责任，是我国优抚安置工作的传统。以军人退役安置为例，如罗平飞所说，政府“包”下来，是当代中国军人退役安置制度的一个重要特征。“包”的理念，实质上体现了一个责任问题，就是由谁来承担军人退役后的安置责任。当代中国军人退役安置制度的实践证明，是由政府来承担的。货币补偿自不必说，单从就业安置看，接收退役军人的绝大部分是机关、财政拨款的事业单位、国有企业。其它经济单位接收的退役军人大都是领取了退役补偿金之后的自谋职业者，并没有实际承担安置责任……尽管军人退役安置制度实现了制度设计的初始目标，但制度成本在不断加大，其效率在近十多年的实践中形成了一个自高而低的走向。［18］“政府保障过多，一方面导致其他社会责任主体的职能萎缩，另一方面致使国家对应当承担的责任无力承担，导致管理效率低下。同时，也助长了保障对象的依赖性，给政府的安置保障带来巨大的压力。”［19］根据新公共管理理论的要求，要确保优抚安置服务的有效实施，在明确政府职责，突出国家保障主体地位的同时，还必须改变管理方式，充分调动社会各界参与的积极性。其中，盘活用好现有社会组织，并培育和发展优抚类社会组织，探讨建立社会组织介入服务工作的管理和运行机制，调动优抚安置对象参与的积极性，使优抚安置对象既是接受服务的目标群体，又是参与服务的供给主体，对于优抚制度的进一步完善和优抚工作的有效实施，无疑具有积极的现实意义。

一方面，随着社会发展对社会组织需求的增加，我国的社会组织面临着加大培育和发展力度的问题;另一方面，鉴于“我国第三部门发展还很不充分，自身组织建设和能力建设均不完善，存在着公益不足、操作不规范、独立性欠缺等问题，使得第三部门在公共服务供给中发挥的作用依然有限”［3］的现实境况，社会组织面临着加强自身建设和规范发展的问题。就社会组织培育发展的整体而言，重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织已经成为基本共识。而从优抚安置制度体制创新的角度讲，当务之急应该围绕着优抚安置服务保障体系的建立健全，积极主动地培育和引导成立优抚类社会组织。

四、优抚类社会组织培育发展的构想

(一)倡导和鼓励退伍转业军人创办优抚类社会组织

首先，倡导和鼓励退伍转业军人创办优抚类社会组织，是确保优抚类社会组织服务优质的需要。不同类别的社会组织，可以提供不同的社会服务，也需要不同类别的专门人才。“社会组织的出现需要‘社会企业家’的存在，这些具备企业家精神的社会活动家有动机和能力去创立和运营社会组织。但是这样的人力资源并不是随机分布的，只有在特定的环境下才最可能被得到。”［4］优抚类社会组织所需要的“社会企业家”，从退伍转业军人中更容易得到。“作为一个特殊的社会群体，退役军人具有组织纪律性强、年纪轻、精力充沛、综合素质较高等特点。”［20］由真正了解优抚安置对象实际需求的他们创办优抚类社会组织，可以确保提供更加优质的服务。

其次，倡导和鼓励退伍转业军人创办优抚类社会组织，是确保优抚安置工作政治任务完成的需要。“拥军优抚安置工作是一项特殊的政治任务，与经济社会发展密切相关，与国防和军队现代化建设密切相连。”［9］退伍转业军人创办的优抚类社会组织可以更好地确保优抚安置政治任务的完成:一方面，这是社会组织功能作用的内在必然。“社会组织可以更好地反映民意，帮助政府加强社会治理，其作为政府与群众之间的一道中介组织屏障，一端联系政府，一端代表民众，代表并维护社会群体的利益，预防社会冲突的激化，成为社会安定的一道安全阀门。社会组织是公民有序参与和合理表达利益诉求的重要载体。”［7］另一方面，是由退伍转业军人的素质决定的。“广大退役士兵和复员干部应征入伍时都是经过严格选拔的优秀青年，一般都具有初高中以上文化程度，经过军队这所大学校的培养和锻炼，绝大多数人政治素质好、思想觉悟高，具有专门技能，懂政策，信息灵，有开拓精神。”［21］(P182)

再次，倡导和鼓励退伍转业军人创办优抚类社会组织，是扩大退伍转业军人就业的需要。2001年1月，中共中央、国务院、中央军委印发的《军队转业干部安置暂行办法》中明确规定:国家对军队转业干部实行计划分配和自主择业相结合的方式安置。2011年10月，全国人大常委会审议通过了新修订的《兵役法》，国务院公布了新的《退役士兵安置条例》，建立了“以扶持就业为主，发给退役金后自主就业、政府安排工作、国家供养、退休以及继续完成学业等多种方式相结合、城乡一体化”的新型退役士兵安置制度。军人退役转业后自主择业是国家大力倡导的。“近年来，社会组织汇集了越来越多相关领域的管理人才、专业技术人才和技能人才，已成为吸纳就业的重要渠道、培养人才的有效途径和评价人才的重要平台。”［22］创办优抚类社会组织无疑可以吸纳大量的退役转业军人就业。不仅如此，通过对其内部成员的有效管理和约束，还可以让更多的人在组织当中实现自律，实现自我发展。特别对入职的广大退伍转业军人而言，优抚类社会组织可成为他们实现自我管理、自我服务的有效载体。

(二)明确社会组织可介入的优抚安置服务领域

在2012年3月19日召开的第十三次全国民政会议上，时任总理温家宝强调，政府的事务性管理工作、适合通过市场和社会提供的公共服务，可以适当的方式交给社会组织、中介机构、社区等基层组织承担。《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》规定，凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。“结合行政体制改革，各级政府要逐步将微观层面的事务性服务职能、部分行业管理职能、城市社区的公共服务职能、农村生产技术服务职能、社会慈善和社会公益等职能转移给社会组织。同时，制定监督管理承担了政府职能的社会组织的具体规则，确保社会组织胜任职能并能够承担公众的问责。”［6］这是构建党和政府对社会组织引导型管理政策体系的内容之一。

根据上述要求，就优待抚恤、烈士褒扬、军队离退休干部安置、退役士兵和复员干部接收安置、军供及双拥等优抚安置的具体工作，依法依规进行认真的分析评估，承担起政府部门应该承担的服务职责的同时，为各类社会组织特别是优抚类社会组织的介入提供足够的空间，如相当一部分为退伍转业军人提供就业服务等职能，是完全可交由社会组织承接的。

(三)通过多种方式引导和规范优抚类社会组织的发展

有研究提出，在公共服务供给中，至少可以区分出两种政府与社会组织的关系模式。一种是社会组织作为政府的补充模式。在这种模式中，政府是公共服务的主要和优先提供者，社会组织只是充当补充的角色。政府不仅是公共服务所需资金的投入者，而且通过举办公共事业来直接递送服务。这种模式的主要理论基础是福利国家理论和政府失灵理论。另一种是政府与社会组织合作供给的模式。在这种伙伴关系中，政府充当公共服务的资金提供者和监管者，而社会组织负责服务的生产和递送。这种伙伴关系的主要理论基础是志愿失灵和交易成本。［4］从国际经验看，在社会组织发育程度较高、作用比较明显的国家，政府对社会组织采取主动积极的合作态度，重点通过购买服务、委托职能、特殊拨款、税收优惠等财政措施对社会组织进行扶持、引导和利用，实现政府与社会组织的良性互动。［6］

就优抚安置而言，根据社会组织具体介入的优抚安置服务的不同内容，政府与社会组织之间的关系既可以是补充模式，又可以是合作模式。机制运行之初，可以以购买服务为重点，逐渐探讨其他合作方式。为解决优抚安置工作中遇到的实际问题，近年来，各地基层民政部门纷纷进行了改进传统优抚安置服务方式、手段的探索。依据新公共管理理论“通过顾客介入，保证公共服务的提供机制符合顾客的偏好，并能产出高效的公共服务”的要求，探索创建以优抚类社会组织为载体的优抚安置对象自我服务机制，可以作为优抚安置制度创新的一种尝试。

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