城镇化背景下农村集体土地所有制的有效实现

刘 艳

(安徽行政学院 政法社文教研部，安徽合肥230059)

过去几十年城镇化发展的历程是由城市空间向农村的简单扩张实现的，所带来的社会问题也逐步开始暴露，而新型城镇化发展要实现土地城镇化模式向以人为核心的城镇化模式的转变，改变土地绝对量化扩张的政策选择，以提升农村土地利用率的内涵模式实现人口有序转移。于农村而言，就要积极探索集体土地所有制的有效实现形式，提高农村土地利用率和加强农村土地产权的保护。2014年中央农村工作会议指出，“要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。这一“三权分离”的政策思路是落实农村土地集体所有制的有效举措，但在当前的农村土地管理实践中，存在的问题较多，成为制约农村土地集体所有制有效实现的现实瓶颈。

一、农村集体土地所有制有效实现的产权理论分析

(一)马克思的土地产权理论

马克思的土地产权思想认为，土地产权是由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、收益权、出租权、转让权、抵押权等权能组成的权利束。土地所有权是产权的核心，土地所有权是具有排他性的支配权，土地终极所有权的前提是“一些人垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的，只服从自己个人意志的领域”［1］(P695)。但所有权的权能是可以分离的。所有的土地产权权能既可以全部集中起来，由一个产权主体行使，又可以从中分离出一项或几项权能，独立运作。但是这种分离和独立运作并不是任意的和无规则的，其基本原则是:分离和独立后的土地产权既要在经济上获得实现，又要使土地产权的分离和独立形成新的经济关系;否则，这种分离和独立就没有一点积极意义。［2］马克思还认为，土地产权的价格不像一般商品价格那样主要由价值决定并受供求关系的影响，它主要由社会决定，由当时市场上土地产权供需状况决定，这是土地产权价格决定不同于一般商品价格决定之处。从一个较长的社会时期看，由于土地的稀缺性、供给的无弹性，由于社会经济的发展及人口增长对土地需求的不断增加，对土地产权的需求一般也会越来越大。因此，土地产权的价格就会上涨，土地产权的权利也就发展起来了，“使它可以从这个不费它一点气力就创造出来的价值中占有一个日益增大的部分”［1］(P720)。

马克思的土地产权理论为当今分析农村土地集体所有制有效实现问题提供了两条理论线索:一是土地集体所有制并不是造成农村土地产权实现低效的根本原因，因此，必须坚持农村土地的集体所有;二是农村土地产权的权能分离是可行的，但必须以实现经济的更高效为原则，这也为当今的农村土地流转提供了理论依据。

(二)科斯的产权理论

被认为是现代产权理论创始人的科斯并没有研究土地产权问题，他在早期的产权研究中主要致力于对产权、企业成本与资源配置效率之间关联性问题的分析，后来又将研究的视角拓展到产权与交易成本对整个社会资源配置效率的影响问题。在著名的“科斯定理”中，他表达了关于产权安排的一个基本思想，即产权明确是实现资源配置效率达到帕累托最优的先决条件，高效率的产权必须是明确、专有、可转让和可操作的。当市场正常发挥作用时，法定权利的均衡分配是有效率的。［3］

纵观科斯的产权理论，虽然最初并非为研究土地问题而生，但移植到土地产权问题上，为我们提供的基本启示是:产权的有效实现必须以产权清晰作为前提条件。因此，农村集体土地所有制在实现过程中出现的资源配置效率低下问题，最根本的原因还是因为土地权属不清所致。

二、当前农村集体土地所有制实现过程中存在的问题

(一)土地确权多难题

农村土地确权是实现农村土地产权清晰化的基本手段，也是激活农村土地集体所有制价值功能的前提。但在过去粗放型的城镇化发展中，简单地以土地扩张即农村土地所有权转移为手段的发展方式中，除区分了土地所有权的国有和集体所有以外，并没有在农村土地承包经营权、宅基地使用权权属确认等土地使用权层面解决好产权清晰化的问题，以致于给当前的农村土地确权带来诸多难题，形成了农村土地集体所有制有效实现的痼疾。

1．农村集体土地确权中的现实困难

按照中央部署，到2018年要基本完成农村土地的确权工作，但是目前各试点地区开展的土地确权工作普遍存在的问题有三:

(1)地籍资料不准确。受历史条件和技术手段的限制，很多地方在过去的土地统计与登记中行为随意，形成土地面积、土地边界、权属变动和承包人个人信息等偏差。例如，为了规避过去较重的农业税费负担，村组织在1995年承包地登记时，刻意少填农户承包的田亩数，以致出现土地登记面积与实测面积不一致的情况;部分农民间的私下流转造成的地籍变动并未报经村集体组织同意或备案，地籍资料中没有记载。

(2)土地四至不清。有些地方的村组织未执行“土地承包经营权三十年不变”的政策，而是根据本村家庭人口变动情况自行进行了土地调整，三五年一调，因此造成了土地承包合同上记载的土地承包人与实际土地经营人信息不一致。而且经过历次调整，土地四至空间已发生变动，不仅给土地确权工作的推进带来麻烦，还引发了不少农村土地承包经营权纠纷。

(3)土地权属主体不稳定。除外出务工农民的流动性造成农村土地承包权属主体不稳定外，还有一部分外嫁女出嫁后，两边均没有承包地，这一违背法律规定的做法将会为土地纠纷的发生留下后患。尤其是部分外嫁女离婚后又回本村入住，就会面临很多生活上的困难。此外，有些家庭因为子女升学、征兵外出，常住人口急剧减少，但承包地不变;有些家庭因婚娶、生子等原因人口急剧增加，而承包地数量却并未增加，这种事实上的不公现象使农民产生了较大的不满情绪。处理“五保户”死后的土地承包经营权继承的难题成为推进农村土地确权的又一障碍。有些“五保”老人去世后，其远房亲戚回头来争要老人原先的承包地和宅基地，给农村土地确权带来困扰。

2．土地确权方式较为单一

2014年中央一号文件要求，在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中“可以确权确地，也可以确权确股不确地”。但是，目前全国绝大多数地区采用都是“确权确地”的方式，这对土地四至不清、空间不明的争议土地确权是比较不利的，确权进度难以保障。另一方面，土地二轮承包的时间是1995年左右，距今已近20年，其间经历了土地田埂破碎处理或者土地流转，部分当年的承包人已经记不清承包地的具体边界。这也给采用“确权确地”的方式进行土地确权带来难度。

(二)土地经营的潜在矛盾

1．土地流转的潜在风险

(1)利益博弈成为农村土地流转纠纷的高发诱因。部分农民在提租要求未得到满足时，就会采用各种方式干扰土地流入方的生产作业。有的农民将自家的牲畜、家禽放入流转地破坏作物生长;有的村集体组织代表农民谈判时，以虚构坟头、口井等地上物的方式向土地流入方索要高额补偿，从而使流转双方产生合作上的罅隙。

(2)土地流转准入措施不完善，潜在损害农民利益。当前土地流转中准入性规制不完善的问题集中表现在两个方面:其一，土地流入方经营能力准入要求不严带来的资金风险。有部分土地流入方进行土地流转的动机不纯，仅仅是为了骗领政府土地流转的财政补贴。还有部分地区允许流转大户(公司)采用期末结算的方式支付租金，已出现了流入方期末未向农户支付租金便一走了之的情况，农民利益受到损害。其二，对土地流入方资质准入把控不严带来的经营风险。部分地区在推动农村土地流转过程中，未对流入方的行业资质、经营范围等作出严格把关，尤其是有些城市工商资本开始瞄准农村土地市场，有的假土地流转之名行发展旅游业、养殖业甚至农产品加工工业之实，占用大量耕地的同时也直接威胁到粮食安全。甚至还有城市房地产开发商到农村流转了千亩土地开挖池塘发展养殖，而相关政策对使用流转耕地开挖池塘、发展养殖业早已明确禁止。

(3)土地流转后的监管不到位可能使农业经营偏离正常轨道。2013年中央一号文件提出，要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地(林地、草原)准入和监管制度。当前，最应遏制的是过度“非粮化”现象。因为种粮利润偏低，农业公司流转土地继续种植粮食作物的甚少，而地方政府对土地流转的资金引入关注度显著高于土地流转后经营业务内容的把控，流转中“顾头不顾尾”的现象普遍存在，这样极易出现漫长的土地流转期间流入方经营行为变异的现象。

2．土地经营行为潜在问题

(1)土地承包权与经营权一体化的权利配置产生诸多矛盾。农村土地流转之所以会遭遇到“钉子户”现象，主要是因为一部分年龄偏大的农民认为承包地属于个人私有，流转土地等于剥夺自己的私有财产权。由于土地承包权和经营权始终处于一体化的状态，由此造成土地流转纠纷常常发生。很多农业部门的纠纷仲裁员反映，土地流转领域的纠纷发生后，农民都会扬言要收回土地，流转双方的矛盾由此激化。

(2)“占补平衡”对农地经营效率提高产生的消极影响。“占补平衡”这种量化的用地约束政策带来的问题是农村耕地地质的降低。部分地区连片开发的工业园、开发区占用了很多位置相对较好的农村“熟地”，而补占建设用地指标的土地则是通过整理荒地、宅基地和农村公共建设用地等手段取得，这部分“生地”复垦需要的成本高、时间长，有的甚至根本不适合作为耕地使用，这在相当长的一段时间内都降低了土地产出率。最应警惕的是，美好乡村建设中的村庄合并和村居改造带来的两个问题:一个问题是新建的农民集中安置点多是楼房设计，没有庭院、粮仓、猪圈、晒粮场等配套设施而导致生活不便，很多老人宁愿呆在老宅不愿入住新楼，在事实上可能造成“一户两宅”情况的出现。另一问题是由于农村新居的集中安置，也在一定程度上给农业生产带来不便，一些地区属丘陵地貌，农田零散细碎，无法实现机械化操作，农民因为被安置到新村建设点居住，远离责任田，很多还在自己耕种土地的农民要长途跋涉或骑车去种地，所以日常田间管理的次数减少，农业产出也相应地降低。

(3)农村土地规模经营面临的融资困难。目前全国农村土地流转的主流形式是租赁，这种流转形式对先期资金投入需求大，由此衍生的土地承包经营权抵押担保融资需求也更为强烈。但从全国的农村土地承包经营权抵押运行情况来看，金融机构对此类担保贷款的放款慎之又慎，所筹集到的资金也是少之又少。中央政策放开后，由于农村土地交易市场并未真正意义上构建起来，这一局面并未得到根本改观。以安徽凤阳农商行在2014年5月发放的一单成交贷款放款情况来看，即使在凤阳首先尝试了对农村土地流转经营权进行确权了的情况下，所发放的唯一一笔贷款仍是以借款公司母公司股权进行双重担保的情况下才得以成交的。

(三)宅基地使用存隐忧

1．宅基地使用行为不规范

土地城镇化引发农民对农村宅基地使用权增值的心理期许日益增涨，而在宅基地确权不到位的现实情况下，这种心理期许又进一步加剧了农村宅基地使用行为的不规范，宅基地利用的恶性循环怪圈正在悄然形成。

(1)农村超标准占用宅基地的现象较为普遍。随着外出务工人员返乡和城镇化的推进，“空心村”“农村空宅率”的问题会逐步得以改观，但农村超标准占用宅基地的现象却没有得到有效控制。有的农户利用村庄整治的机会占新房不退旧房;有的农户在房屋翻修时，随意扩大占地范围;有的农户借口对鸡舍、猪圈进行改造，趁机在附近盖边角屋等。这些现象不仅激发了农村邻里纠纷，更重要的是产生了效仿效应，为今后农村土地的全面确权留下后患。

(2)擅自更改土地用途随意搭建房屋的情况时有发生。少数农民在自己沿路责任田上建房，有的是为了坐等征地补偿，有的则是直接买卖受益。除了占用耕地盖房的，占用公共建设用地、自留地、废弃地乱搭建房屋的情况也时有发生。农村由于执法资源的短缺，对此类现象也难以寻找到有效的解决办法。

(3)农民个体的建房行为普遍缺乏规划。多数美好(丽)乡村建设非示范点的农民盖房具有随意性，从外观设计和空间布局上，都缺乏统一规划。随着城镇化进程的不断推进，农民收入逐年增加，翻修、改建房屋的频率也在加快，多数农户建房全凭个人需要进行设计，导致一个村庄里的房屋呈现出参差不齐、杂乱无序的布局，农村土地利用的集约度也因此大幅降低。

2．宅基地退出机制不完善

宅基地退出对解决当前普遍存在的“空心村”问题具有直接的推动作用，是配合人口城镇化的重要举措，也是实现土地资源优化配置的正确选择。为满足城镇化建设的需要，全国很多地方都积极尝试通过有偿激励的办法鼓励农业转移人口退出农村宅基地，但收效甚微。以安徽为例，省人民政府出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》(皖政［2013］69号)中提出要建立农村宅基地退出补偿激励机制，但就目前情况来看，存在的难点主要是:

(1)地方政府财力紧张导致推行此项工作的难度较大。从宁国市的试点工作来看，一般给予每户补偿的标准是4～6万元，因为宁国市在安徽县域经济中综合实力较强，推动此项工作尚有资金保证。但是对于安徽多数地区来说，县级财政基本上是“吃饭财政”，确保推动此项工作的财政资金相对较为紧张，全省范围内的宅基地退出补偿激励机制的推动尚存在一定的资金难题。

(2)“一刀切”的量化计偿方式难以取得农民的认同。安徽天长市曾经尝试在全市范围内推行宅基地退出补偿机制，但在实行过程中也曾出现过部分农户不愿接受补偿退出宅基地，原因是自家房屋建造时间不长且面积较大，若接受补偿重新建造房屋，不仅成本较高，而且面积还要减少，权衡之下，农民就不愿退出现有宅基地。

(3)基层村组织对宅基地退出工作推动的积极性不高。宅基地退出补偿激励机制要有序运行必须争得村干部的大力支持。农户退出的宅基地相当一部分都用于换取建设用地指标，村集体组织从中获益的比例相对较小，很多农村干部对推行此项工作的积极性不高。

(四)农村社会化服务体系构建成短板

1．农村社会化服务机制不长效

农村社会化服务体系是促进农村集体土地所有制有效实现的重要支撑。但当前农村普遍存在社会化公共服务体系建设跛腿的问题，使得农村土地集体所有制有效实现进程受阻。有些地方的美好(丽)乡村建设一阵风，大拆大建搞完村庄整治和土地整理之后，配套设施的后期管护和驻点农民的行为引导便无人问津。大量的公共服务设施常年失修、农技服务和培训走过场、“面子工程”随处可见，垃圾、污水处理工程形同虚设，农民由此产生对村庄整治和土地整理政策的抵触情绪，集体土地所有制实现形式改革中的农民主体作用未能发挥。

2．农村社会化服务组织发展不均衡

围绕农村土地流转与确权的现实需要，多数的农村社会化服务组织都存在过度重经营、轻服务的问题，与村民集中安置对应的农业生产性公共服务未实现同步。很多流转大户因为买不起大型烘干机而当地又没有租赁该机器的配套服务，只好将收获的粮食沿公路晾晒，为道路交通安全埋下巨大隐患。另外，农村基层纠纷调解、司法服务、农民维权、社区服务、公益服务等组织发展也非常滞缓。

三、对策建议

(一)充实土地确权政策内容

针对当前农村土地确权中存在的现实问题，农村土地确权的政策尚待进一步充实。一方面，确权方式应注重多样化，对一些确权空间或面积有争议的土地，可以综合采用确权不确地或确权确股不确地的方式进行;另一方面，确权范围要逐步拓展，除要继续推动当前高度重视的农村土地承包经营权确权外，还应加快农村宅基地使用权、建设用地使用权和集体土地所有权的确权工作。

(二)转移土地流转推动的侧重点

在土地流转支持率不断上升的形势下，目前推动农村土地流转工作的侧重点也应相应作出调整:一要转变工作方向。要从过去单一地鼓励土地流转的工作方向转移到加强对土地流向和经营行为的监控上来，实行土地流转的准入政策，监管涉农工商资本的运作行为，预防“非农化”“非粮化”的倾向继续繁衍。二要转移工作重点。改变过去农村土地流转过度关注流转率的“重量不重质”工作思路，尽快建立起土地流转效果监测评价体系，形成土地流转领域中资方引入的优胜劣汰机制。三要完善配套建设。当前制约土地规模化经营的重要问题是配套设施陈旧，无法满足农业生产的需求。农村大量的农田水利设施已经破旧不堪，无法满足农业生产需求。绝大部分田间羊肠小道，也无法满足大型农机具进出的需求，农村道路亟待拓宽。

(三)完善农村土地流转市场化机制

农村土地流转的市场化平台建立是实现土地有序流转的重要载体。多数的土地流转中心仅仅起到信息发布和交易中介的作用，在土地纠纷预防和调解方面发挥的作用还非常有限。构建完善的农村土地流转市场化机制，尚需进一步发挥农村土地流转中心的三大作用:一是发挥土地流转中心对交易行为的指导性作用;二是发挥土地流转中心在纠纷防范方面的功能;三是发挥土地流转中心对土地流转绩效的评估作用。

(四)有序推广宅基地退出补偿激励机制

有序推行宅基地退出补偿激励机制必须把握三点:一是分步骤、分地区逐步推开。根据财政保障能力的大小，宅基地退出补偿激励机制对地域经济发展水平较高的地区可以先推行，而地域经济欠发达地区则应延期推行;二是加大上级政府对基层政府开展此项工作的财政支持力度。为全面推广宅基地退出补偿激励机制，省级财政可以采用以奖代补的方式加大对基层财政的支持力度，市、县级财政则可以通过用地补偿的方式直接支持村级公共事业发展。三是进一步细化宅基地退出补偿激励办法。粗线条的操作办法因为没有考虑到农民的个体需求，往往并不能取得理想的实施效果。在农村宅基地退出补偿办法的细化上可以适当借鉴城市房屋征迁补偿办法，扩大补偿范围和补偿项目，避免“一刀切”式的补偿。

(五)农村社会化服务体系要向内涵式发展

农村社会化服务体系的建立要向内涵式发展的方向进一步健全，一方面，配合土地规模经营的需要，农村社会化服务体系要进一步完善，尽快培养一些专业的农业生产服务组织，为规模经营提供农技服务和生产服务。另一方面，农村社会化服务项目的提供要应需而设，在培养职业农民、指导农业专业生产、化解农村土地纠纷等方面发挥积极作用。

四、结语

城镇化发展对农村土地集体所有制有效实现提出了新的时代要求，农村土地确权和土地流转是实现农村土地产权清晰化和提高土地资源配置效率的重要手段，也是在实现以人的城镇化为核心的新型城镇化发展中必须预先予以解决的问题。在产权清晰的条件下，实现农村土地权能有效配置并提高收益，将是激活农村土地集体所有制能效的最有效选择，因此，必须以深化农村土地产权制度改革、完善农村社会化服务体系为基本思路，合理调整农村土地产权布局，提高农村土地资源配置效率，促进城镇化与农业现代化的协调发展，这才是农村土地集体所有制有效实现的终极目的。

［1］马克思．资本论(第3卷)［M］．郭大力，等，译．北京:人民出版社，1975．

［2］洪名勇．论马克思的土地产权理论［J］．经济学家，1998，(1):29－34．

［3］科斯．社会成本问题［G］//陈昕．财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集．上海:上海人民出版社，1994．