全过程、多阶段财政绩效监督实践探索——以2011年广东省广州市农村生活污水治理补助专项为例

●姚艳燕

全过程、多阶段财政绩效监督实践探索
——以2011年广东省广州市农村生活污水治理补助专项为例

●姚艳燕

广州财政一直有领改革风气之先的进取精神。近年来，为了回应阳光财政呼声，改变过去财政资金使用“重预算、重执行、轻监督”的现状，发挥财政监督职责，增强财政监督威慑力，广东省广州市财政局财政监督分局于2013年在全国率先探索并开展全过程、多阶段的财政绩效监督工作，并在此基础上制定出台了《广州市财政监督检查结果利用办法》，建立了检查结果与预算编制、资金分配相挂钩的机制。本文以2011年广州市农村生活污水治理补助专项财政绩效监督情况为例，就财政绩效监督问题进行探讨。

一、广州市2011年农村生活污水治理补助专项基本情况

一般来说，财政监督部门在选取财政绩效监督项目时依据三个原则，一是重要性原则，即选择群众关心、领导重视、财政投资大的项目；二是实效性原则，即选择当前热点话题的项目；三是可行性原则，即财政监督机构能够获得被监督单位支持和配合的项目。在此次财政绩效监督试点中，广州市财政局财政监督分局依据这三项原则，选取广州市2011年农村生活污水治理补助专项资金项目开展财政绩效监督工作。

广州市2011年农村生活污水治理补助专项资金项目承担单位为广州水务局，根据穗财农 〔2011〕48号和穗财农〔2011〕09号文件，2011年广州市农村生活污水治理补助专项资金投入金额11050万元，用款单位涉及黄埔区、白云区、番禺区、南沙区、花都区、从化市、增城市等7个区（县级市）及流溪河林场的126个行政村、271个建设项目和1427个污水处理设施点（见表1）。

数据来源：根据各区上报的数据，由绩效监督专家组进行汇总

注：①此表及后面的行文中隐去了各区县的名称，用A～H区来代替；②设施点数不包括管网，其中C区有7条村建管网，H区有1条村建管网，D区有2条村建管网。

二、项目取得的绩效

与传统的合规监督不同，在此次财政绩效监督过程中，该局除了关注项目资金的收支、结余等财务管理情况外，还重点关注业务活动实现的经济成果、社会贡献、环境改进、政治安全、社会满意度等诸多公共目标，在采用顺查、逆查和审阅、盘点等传统查账方法与技术的基础上，采取深度访谈、观察法、座谈会、案例研究、问卷调查、数据资料整理等社会研究方法，对项目绩效进行综合分析和评价，并针对其中存在的问题提出改进建议。

（一）总体完工率与运行率都较高

根据各区上报的数据资料汇总，截至2011年12月31日，在涉及2011年广州市农村生活污水治理补助专项资金的126个村271个建设项目中，计划建设1427个设施点，已完工的设施点有213个，已运行的设施点有213个，累计完工率为14.93%，总体运行率为14.93%。截至2012年12月31日，在涉及2011年广州市农村生活污水治理补助专项资金的126个村271个建设项目中，计划建设1427个设施点，已完工的设施点有1210个，已运行的设施点有1210个，累计完工率为 84.79%，总体运行率为84.79%。截至2012年12月31日，在涉及2011年广州市农村生活污水治理补助专项资金的126个村271个建设项目中，计划建设1427个设施点，已完工的设施点有1227个，已运行的设施点有1217个，累计完工率为85.98%，总体运行率为85.28%。

（二）作出了一定的社会贡献

1、项目建成后惠及人口 达16万人之多。根据各区上报的数据资料汇总，截至2011年12月31日，已运行的设施点有213个，惠及人口达99988人；截至2011年12月31日，已运行的设施点有1210个，惠及人口达149987人；截至2013年6月末，已运行的设施点有1217个，惠及人口达163605人。

2、项目建成后对社区（村）形象提升有较大的促进作用。从现场勘查的设施点来看，H区等采取人工湿地处理工艺的设施点能与当地的公共场所融为一体，达到了建设美丽乡村的目的，对社区（村）形象的提升有较大的促进作用。从参与调查的B区、F区与H区 的747个有效样本来看，有125个调查样本选择调查项目未建成，已建成的622个。其中有65.4%的农村居民认为项目建成后，社区 （村）形象有所提升；13.8%的人认为项目建成后，对社区（村）形象的影响不清楚；而仅有2.7%的广州市农村居民认为项目建成后，项目建成后对社区（村）形象提升没有影响。

（三）项目建成后农村环境明显改善

在现场勘查时，生活污水处理设施周围人体感觉舒适，未察觉有异味。说明设施按照可研设计施工后，生活污水处理过程中未产生对人体有明显不适影响的废气，无明显臭气排放源，且设施周围种植绿色植被可对保持空气质量优良提供保障。设施周围环境空气质量并未因生活污水处理而降低，反而因植被覆盖率提高而改善。

在项目建成后对环境空气质量的改善方面，有65.4%的农村居民认为项目建成后，环境空气质量与建成前相比有所改善；14.6%的人认为项目建成后，环境空气质量与建成前相比的效果不清楚；而仅有2.1%的广州市农村居民认为项目建成后，环境空气质量与建成前相比没有改善。在项目建成后对环境污染的改善程度方面，有67.5%的农村居民认为项目建成后，环境污染与建成前相比有所改善；10.5%的人认为项目建成后，环境污染与建成前相比的效果不清楚；而仅有2.4%的广州市农村居民认为项目建成后，环境污染与建成前相比没有改善。

（四）公众对项目建设及污水治理的满意度较高

有54.5%的广州市农村居民对污水治理项目建设满意；24.0%的居民对污水治理项目建设的效果评价一般；有1.9%的居民对污水治理项目建设不满意；有2.1%的居民不知道自己对污水治理项目建设是否满意。在治理效果的公众满意度方面，有48.6%的居民对生活污水治理效果满意；有22.3%的居民对生活污水治理效果感觉一般；有2.9%的居民对生活污水治理效果不满意；1.9%的居民表示对生活污水治理效果不知道。

三、存在的问题

（一）项目至今尚未合格验收

由于部分建成项目更改处理工艺为分散式化粪池导致出水水质无法达标以及征地等因素，导致项目未动工、项目验收程序繁琐，截至2013年6月末，1427个设施点中没有一个通过合格验收。

（二）部分项目未达到应有的环境改善目的

D区D1村、D2村、D3村项目和A区A1岛项目采取每家每户分散的改良型化粪池处理方案，处理后的水质标准可达到《农田水质灌溉标准》GB5084-92，能用于灌溉农田。但在实际建设使用过程中，因农民住所远离农田，治理后出水并未实际用于灌溉而是直排进入附近地表水体或溢于周围地表，不符合《广东省水污染物排放限值》DB4426-2001中二级标准要求，造成超标排放，对周围环境改善造成不利影响。B、F、H三地的问卷调查结果也显示，有51.4%的居民对生活污水治理效果不满意。

（三）部分污水处理设施利用率偏低

部分污水处理设施点的设计没有充分考虑本地区的常住人口数量及农村居民施肥浇灌的需求等因素，导致污水处理设施的利用率未及预期，影响项目效益的充分发挥。如A区A1岛的41座改良型化粪池都没有出水，F区F1村、F2村、F3村、F4村的污水处理设施出水量非常低。

（四）部分项目前期准备不充分

部分项目因前期工作准备不充分或设计不合理，原先的施工图设计、建设地址与技术路线没有充分考虑本地区的地形及居民的意愿，导致预先方案受到当地居民阻挠或无法实施。如D区D1村、D2村、D3村项目和A区A1岛项目未按原先的设计方案严格执行，治理后水体并未用于灌溉农田，造成水质超标直排入地表水体或溢于周围地表；H区的部分项目工程选址随意性较大，或没有广泛征求村民意见而遭村民阻挠，或占用良田（如H1镇XJ村JT社），或远离居民区（如H2镇ST村）；C区的部分项目及G区项目到2013年6月末都未见产出。

（五）部分项目设计不合理

部分项目未按照《中华人民共和国环境影响评价法》规定进行环境影响评价，未经环境管理部门许可擅自建设。263个项目中，仅有92个设施点获得环评批复，约占35%，集中在D区（5个）、G区（33个）与H区（54个），其他各地的项目均没有获得环评批复。项目可行性论证不够充分、建设程序违反国家环保规定，部分项目未邀请专家进行可研设计论证、经发改委可研批复并经环境保护部门环评批复就已开工，属未批先建。

（六）宣传工作不到位

从参与调查的B区、F区与H区的747个有效样本来看，有33.0%的广州市农村居民通过民间信息了解到项目情况，有27.5%的广州市农村居民通过报纸渠道了解到项目情况，有21.4%的人通过广播电视了解到该项目的情况，有12.1%的居民通过网站信息了解，还有6.0%的广州市农村居民表示对该项目不了解。这在一定程度上说明了该项目的宣传沟通工作没有做到位。由于宣传工作及沟通不到位，导致部分村社及村民对治污的积极性不高，大局意识淡薄（问卷调查显示，有1.1%的广州市农村居民认为没有必要进行农村生活污水集中治理），对治污工作的开展造成一定的影响，C区沙北村等地区的部分村民对开展农村生活污水治理项目还存在抵制情绪。问卷调查也显示，有1.7%的广州市农村居民对建立农村生活污水治理项目持反对态度。

四、相关建议

从财政绩效监督的角度来看，本项目的整体绩效不尽如人意，未及预期。究其原因，主要是项目前期准备不充分、未作科学论证或可行性研究，导致项目整体进度缓慢，部分项目使用率不高，甚至部分项目更改前期设计方案，最终没有达到改善农村水环境的预期目标。为了在未来更好地发挥财政资金效益，提高财政资金支出绩效，财政资金项目单位与监督部门应齐心合力，做好如下工作：

（一）加强项目建设前期准备工作

在本次农村生活污水治理设施点建设过程中，由于前期可行性研究不充分，导致部分项目更改设计方案或迟迟不能开工。例如A区项目和F区三个村的项目更改原先设计方案，采取分散式改良型生物化粪池处理方式；G区及C区部分项目因为设计方案缺陷和征地等问题导致至今仍未动工。因此，为了提高财政资金的使用效率和绩效，项目实施单位必须充分调研，特别要考虑当地的地势环境及居民意愿，编制科学合理的设计方案、施工方案和可行性报告，并进行环境评价，经相关专家论证通过后，方可申领项目建设的财政补助资金。

（二）加大政策宣传力度

在项目立项、设计、招标工作阶段，各地水务部门或项目单位应做好农村生活污水治理工作的宣传发动工作，借助各种渠道大力宣传污水治理的目的和意义，让居民深刻认识到农村生活污水治理工作的重要性，并加强与村委会及村民的沟通，取得他们的理解与支持。

（三）项目单位应加强项目实施的跟踪管理

项目建设效率的高低与项目单位的有效监督管理密切相关。因此，在未来的项目实施过程中，要求项目建设单位加强项目实施的跟踪管理，针对项目实施过程出现的问题及时、有效解决，提高项目建设的绩效。同时，项目单位还应加快项目的竣工验收速度，促使建设项目财政绩效的及时发挥。

（四）财政部门应根据项目实施进度拨付财政资金

从此次绩效监督的现场勘查情况来看，在涉及2011年农村生活污水治理补助专项资金的项目中，G区及C区部分项目至今仍未动工，未达到预期的绩效目标，但项目涉及的专项补助资金均已全部拨付到位。为了提高财政资金的支出绩效，加强对项目建设单位的有效约束，建议未来在类似的财政专项资金补助项目实施过程中，应根据项目的实施进度拨付财政资金，提高财政资金的使用效率，避免财政资金沉淀。

（五）加强农村生活污水处理设施的维护与管理

农村生活污水治理项目是一项重要的民生工程，有利于广州市水生态环境的改善和美丽乡村建设。但此次农村生活污水治理补助专项资金项目只考虑了设施点的建设费用，没有考虑到未来的维护与运行成本，而农村居民的经济收入又比较低，无力承担长期的维护与运营费用，甚至部分居民难以承受此项费用，导致不使用或少使用农村生活污水治理设施，A区就是一个明证。因此，为了广州市的水生态环境，从大局出发，除了加强必要的宣传之外，政府还应在资金方面加以扶持。

（六）加大对基层财政绩效监督人员的培训力度

财政绩效监督工作的顺利开展，与基层财政绩效监督人员的业务水平密切相关。但财政绩效监督在我国又是一个新鲜事物，没有现成的经验可以借鉴，大家都在摸着石头过河。因此，未来我市应在加大探索实践的基础上，将实践经验传授给广大的基层财政绩效监督人员，并聘请中介机构开展培训工作。

（七）开展财政绩效全过程监督

从此次财政绩效监督试点来看，由于以往没有实施财政绩效监督，等事后才实施传统的财政监督——合规监督，对财政资金绩效的关注度不够，发现问题时则为时已晚。为了提高财政资金绩效水平，及早发现问题，及时整改，应全面开展财政绩效监督工作，实施事中、事后两方面的绩效监督，并加强绩效监督结果的运用，做到事中有跟踪、事后有追究。

（八）创新财政绩效监督方式

由于财政资金涉及的建设项目带有非常强的专业性，加上现有体制下的财政监督部门任务非常繁重，在具体的财政绩效监督过程中，如果单纯由财政监督部门进行绩效监督，会显得力不从心。建议在未来的财政绩效监督过程中，创新财政绩效监督方式，采取委托或联合第三方的方式进行财政绩效监督。■

（作者单位：广州市财政局财政监督分局）

（本栏目责任编辑：范红玉）