社会组织制约政府权力探析*

2015-04-15潘修华，吕林宇

西南大学学报（社会科学版） 2015年1期

关键词：参政议政制约权力

潘修华，吕林宇

(南通大学管理学院，江苏南通 226019)

社会组织制约政府权力探析*

潘修华，吕林宇

(南通大学管理学院，江苏南通 226019)

现阶段，社会组织通过参与公共政策制定、与政府合作共治、参与立法过程、维权等方式制约政府权力，已取得了一定的效果。但由于受政府社团管理体制和社会组织自身治理机制、代言能力等方面存在的问题的影响，社会组织制约政府权力的态度不积极、能力不强、制度化程度也不高。进一步提升社会组织制约政府权力的绩效，须创新体制机制，增强社会组织的独立性、自主性，提高社会组织参政议政与维权的积极性；改革人大、政协联系群众制度和行政机构公共政策决策制度，提升社会组织参政议政、制约权力的制度化水平与能力。

社会组织；政府权力；权力制约；公共政策；合作共治；维权；参政议政；政治文明

党的十八大提出：“让人民监督权力，让权力在阳光下运行。”“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。”党的十八届三中全会进一步提出“强化权力运行制约和监督体系”、“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。

从十八大到十八届三中全会，党中央实际上提出了一条扩大组织化有序参与、强化权力制约与监督的战略方针。应该说，这一战略方针具有较强的时代针对性。市场化改革30多年来，社会利益逐渐分化，社会矛盾逐步积累，社会利益诉求日趋活跃，与此同时，社会利益表达的体制机制尚未完全形成体系，社会利益诉求进入政府决策的过程仍不顺畅，社会民众对政府权力的制约和监督仍缺乏力度，权力缺位、错位、越位现象仍不时发生。在这样的情势下，引导社会组织为群众代言、有序参政议政、制约政府权力就成为落实党的十八大和十八届三中全会的这一战略决策的重要举措，对推进我国政治文明建设具有重要的现实意义。

一、社会组织制约政府权力的现状

现阶段社会组织制约政府权力的方式有哪些？效果如何？对这两个问题的分析是探讨制约政府权力过程中存在的问题，进而提出针对性解决对策的认知基础。

(一)社会组织制约政府权力的方式

1.通过参与公共政策制定，制约政府权力

社会组织通过参与听证会、学术会议、调研和关注政府网络媒体等方式，参政议政，分享、制约政府权力，影响政府公共政策制定，使公共政策制定过程更民主，公共政策制定结果更科学、更有效。(1)参与听证会。一般来说，当政府制定与公共利益密切相关的政策时，需举行听证会。社会组织通过参与听证会可向政府提供专业建议。现在有些地方政府制定公共政策时，比较注意吸收社会组织参与听证会，为社会组织监督权力提供了便利。(2)参与学术会议。有些学术会议参与人员范围比较广泛，既有高校的老师、科研院所的专家学者和政府官员、人大代表、政协委员，也有相关行业协会、学会等组织的从业人员。在这样的学术会议中，行业协会、学会等社会组织就有机会以自身掌握的实际情况，影响相关公共政策的制定。(3)参与调研。社会组织由于具有一定的民间性，拥有较好的联系和深入群众的便利条件。在这种情势下，社会组织可以利用其拥有的优势，通过开展自主性调研或参与政府组织的调研，然后对结果进行专业分析，推导出符合实际的结论，为政府的政策制定提供支持。(4)与政府网络媒体互动。政府微博、论坛、网站等的兴起和建设为社会组织参与公共政策制定的过程提供了新的渠道。据报道，截至2012年5月16日，新浪微博注册用户数已超过3亿[1]，其中有相当多的政府微博。社会组织通过微博、论坛、网站等与政府互动，参与公共政策制定过程，为自己及联系的社会群体表达诉求，有利于自身与相关社会群体分享和制约政府权力。

2.通过合作共治，制约政府权力

当前，一些社会组织的实力比较强，具备分享政府让渡公共权力的条件，能够与政府一起合作共治，这可使它们通过权力分享的方式，实现对政府权力的制约和监督。譬如，1993年司法部要求全国各省司法行政官员在2004年底之前退出省级律协，促使律师由“国家法律工作者”向“社会法律工作者”转变，在一定程度上改变了律师一味替政府背书的窘况。[2]这一改革推动了律师协会与司法部门相互制衡局面的逐渐形成，有利于公民维权，有利于社会的成长，有利于司法腐败的防范。再如，自2004年我国第一家为地方政府提供绩效评估服务的团体即兰州大学中国地方政府绩效评价中心建立以来，越来越多的社会组织参与到政府绩效评估活动中。[3]2013年笔者通过调研，了解到在南通市近年政府绩效考评活动中，相关社会组织利用专业经验和知识，协助政府制定评估标准、总结评估结果，改变了政府垄断绩效评估权的现象，提高了政府绩效评估的透明度和公正性。这在一定程度上推动了地方政府“运动员+裁判员”角色的转型，为社会组织从社会之维监督政府权力的运行提供了平台，有利于保障公众的知情权，有利于防止政府的不作为与腐败。

3.通过参与立法过程，制约政府权力

现阶段一些社会组织已在积极地参与立法过程，它们往往通过联系、影响、说服相关的人大代表、政协委员，让他们向人大、政协提出包含了其意志的立法提案，从而实现自身之诉求进入政府决策过程的目的。尽管社会组织通过人大代表、政协委员对不满、不利的政府规制提出意见、改革建议，从主观上说，是为了替自身或者特定社会群体维护和争取利益，但是在客观上也有制约政府权力的作用。2014年“两会”中，“两会”代表、委员们提交的议案中就有一些是为社会组织发声的(见表1)。[4]

表1 2014年“两会”代表、委员关于社会组织的部分提案或建议

从这些立法建议中，社会组织通过影响人大代表、政协委员，尝试参与立法过程的身形隐约可见。社会组织之所以提出这些立法建议，无非是因为现行的相关法规及其同行的政府规制已不利于其生存和发展，而按照它们的建议修改之后则可以改变此种不利的现状，这无疑是为了替自身及其服务对象维护和争取利益，但也包含了制约政府权力的意蕴。

4.通过维权活动，制约政府权力

当前，我国一些社会组织能主动地以相关法律维护自身权利或为联系对象维护权利提供支持，在一定程度上限制了政府权力的滥用。《行政复议法》、《行政诉讼法》等法规为社会组织的维权活动提供了法律依据。2010年在我国第一次行业协会诉政府的案件中，珠海市工商局要求珠海市房产经纪人必须到工商局指定授权的机构交费培训，获得该机构授予的资格证书后才有从业资格。广东省经纪人行业协会认为这样的要求违反《行政许可法》，其收费亦违反国家法律价格制度，在多次协商无果的情况下，为维护行业成员的利益，对珠海市工商局提出行政诉讼。此案一出，引起社会公众和媒体的广泛关注。虽然后来因为诉讼主体资格问题败诉了，但也使得珠海工商局在应诉中解释，自己没有强制要求房产经纪人到某机构培训，只是要求这些经纪人须按规定具备相应的培训资格证。[5]广东省经纪人行业协会的维权行动说明，社会组织对政府部门的侵权行为，是可以依法维权的，而这可以在一定程度上限制政府权力的滥用。

(二)社会组织制约政府权力效果的评估

近年，一些社会组织的政治参与和维权意识逐渐增强，它们通过参与公共政策制定、与政府合作共治、参与立法过程和维权等方式，展开的组织化、专业化行动，对政府的相关决策活动发挥了一定的影响。与此同时，在制约政府权力上亦取得了一定的效果。比如自然之友、北京地球村、中华环保联合会、绿家园、绿色和平、中国红树林保育联盟、广州绿点组织、未来绿色青年领袖协会、贵阳公众环境教育中心等环保组织，为了保护自然环境，从民间的角度和立场，它们积极主动地参与环境评估活动以及政府的相关决策活动，已在一定程度上影响了政府决策的导向和结果。[6]

但是从总体上看，我国社会组织的政策参与活力尚未被完全激活，政策制定影响力不够强，并没有发挥较强的制约和监督政府权力的功能。从程汝华2009年对200多家社会组织调查的结果来看，只有31%的社会组织扮演过政策影响者的角色。[7]笔者2013年对南通市100多家社会组织发放相关调查问卷，回收有效问卷70份。从调查的结果来看，其中只有23.2%的社会组织经常做出监督政府的行为，而从没有监督过政府行为的社会组织达到59.4%，另有17.4%的社会组织只是偶尔有监督政府的行为(见表2)。

表2 社会组织对政府的监督情况

二、社会组织制约政府权力过程中存在的主要问题

尽管我国社会组织制约权力的方式已有不少，而且也取得了一定的效果，但从总体上看，现阶段社会组织制约权力的态度仍比较消极、能力仍比较弱，制度化水平仍比较低，效果也不太理想。

(一)社会组织制约权力的态度大都较为消极

社会组织本应在社会公共生活中自主扮演其角色，但我国相当一部分社会组织是受制于政府的。我国的社会组织可分为法人性质的社会组织和非法人性质的社会组织。法人性社会组织基本上是从行政系统内部衍生出来的，受“双重登记制度”严格限制，行政化色彩浓厚。在过去相当长的时期内，法人性社会组织的主要领导往往由政府官员兼任。尽管现在强调政社分开，只有少量的政府官员在法人性社会组织中兼职，但法人性社会组织本身还没有完全从所挂靠的行政部门中独立出来。由于与政府的这种特殊关系及其衍生的弱自主性，法人性社会组织为群众代言、为群众维权，制约权力的积极性不高。

而从经费来源上来看，现阶段获得政府的财政拨款、补贴以及公益项目，对我国社会组织的生存和发展是比较重要的。2013年谢敏、吴丽娟等人关于安徽部分社会组织资金来源调查[8]的结果显示，政府的财政拨款、补贴和政府项目经费仍是大多数社会组织最为重视的经费来源(见表3)。从笔者连续多年对社会组织的访谈来看，这个调查结果基本上是符合实际情况的。

表3 社会组织的资金来源统计

出现上述情况的主要原因可能是现阶段我国公益精神培育不到位、社会公益资源不够丰裕，不足以支持社会组织发展，于是，为了保证社会组织发挥治理和服务的功能，使社会的发展有条不紊，政府不得不施以援手，提供必要的资金支持。在这种情况下，对大多数社会组织来说，为了争取政府的财政支持和公益项目，它们会尽可能地与政府搞好关系，积极向政府靠拢，与政府进行合作，而不是找政府“麻烦”，与政府对立、对抗。当与政府有太多利益牵扯时，这些社会组织就不得不“看政府的脸色行事”，其活动领域和项目选择也要迎合政府的“口味”。如此，期望社会组织普遍性地、积极地、有力地整合、代表、表达、维护社会民众的权益，制约政府不正当的权力行使，既是幼稚的，也是不现实的。

(二)社会组织制约权力的能力不强

基于获取政府财政、政策等支持的考虑和担心在政治上惹“麻烦”的心理，现阶段大多数社会组织往往专注于向社会提供公共服务、公共产品，较少主动联系群众，为群众代言，甚至当群众找上门来请求为他们代言，请求维护他们的权益时，有些社会组织也会婉拒、甚至直接推托。社会组织向特定群体开展的服务活动较多，其服务能力在实践中不断提升；与此形成对照的是，其为群众代言的活动开展较少，代言能力未能得到充分发展。在一般情形下，群众的利益诉求往往是多元的、零散的，有时候甚至是非理性的。社会组织要把如此形态的利益诉求简明扼要地传达到政府那里，须具备一定的能力。这些能力，有些可以通过培训、观摩学习等方式来培养，有些则须在实际的群众工作中逐渐形成。而现实中，正是社会组织对服务领域、服务事项的选择，限制了其联系群众、为群众代言的机会，进而抑制了自身整合、传递群众诉求的能力的发展。

要使代言有效果，除了须具备为群众发声的能力外，社会组织还须具备与政府及其官员沟通、协商、谈判的能力。社会组织所代表的群众的诉求，有时候比较尖锐，有时候可能与政府的利益相矛盾，如何让这些诉求得到政府的重视，并尽量给予满足，常常需要社会组织来做政府的工作。如果社会组织做政府工作的能力不强，就很难把群众的利益诉求带到政府的决策中去，很难使政府积极地满足群众的利益诉求。现实中，部分社会组织并不善于与政府打交道，它们对政府的态度容易陷入两种极端：一种是唯政府马首是瞻，政府说是什么就是什么，说怎么样就怎么样；另一种是对政府不信任、疏离。这两种极端的态度都会影响社会组织发展自身联系政府的能力，限制其为群众代言的效果。

联系群众和沟通政府的能力的缺陷影响了社会组织参政议政的机会和效果，限制了社会组织发挥分享和制约政府权力的功能，不利于我国社会力量的成长。社会之维是建造“权力笼子”的必不可少的构件。建造一个完整的权力笼子，除了须具有权力系统内部的分权制衡的制度设施外，还需要强有力的社会监督。[9]推动社会的成长，培养社会民众的监督意识与习惯，可以从政府权力系统外部防范它的外溢、滥用与腐败。而要做到这一点，除了要求社会组织达到一定的规模或者说数量外，更为重要的是要求社会组织须具备较为强大的参政议政能力，能够较为充分地发挥其利益代表和权力制约的功能。

(三)社会组织制约权力的制度化程度不高

制度化参与因具有规范性、稳定性、连续性等特征，成为社会组织充分、有效地表达意见、影响政府决策、制约权力的前提条件，但从普遍性层面来看，我国社会组织的制度化参与方式并没有形成。在我国各级人大代表、政协委员联系群众制度中，鲜见关于人大代表、政协委员联系社会组织的要求或者规定；而行政机构关于召开听证会、讨论会、咨询会等活动的规定中，很少明确地要求必须邀请相关专业领域、行政区划的社会组织出席这些活动。在这样的制度背景下，社会组织的参政议政活动经常呈现出非正式性、非固定性。也就是说，除了少部分通过制度渠道来实现的参政议政活动外，社会组织的大部分参政议政活动是通过与行政机构的挂靠关系、人际网络来开展的。这就是因为社会组织多是挂靠于行政机构，与行政机构有实际的隶属关系，而且基于这种关系，社会组织的负责人、员工往往和行政机构的官员、员工比较熟悉；而它们与人大、政协机构则少有这种隶属关系和人际关系。

社会组织参政议政的非制度化的弊端是较为明显的，它使社会组织在开展参政议政活动时过分依赖相关行政机构，而相对疏忽人大、政协机构，因而缩减了社会组织参政议政的通道，限制了社会组织参政议政的机会，不利于社会利益矛盾的化解，不利于社会和谐与政治稳定；而且它使社会组织参政议政的随机性大为增强，效果的稳定性大打折扣。这种参政议政的非制度化显性状况不改变，社会组织制约权力的功能发挥就不会充分，绩效也不会好。

三、促进社会组织更好制约政府权力的对策

在分析社会组织制约政府权力存在问题的基础上，须提出有效地解决问题的对策，以促进社会组织更好地发挥制约政府权力的作用，更好地防止政府权力的不作为、滥用、寻租等现象的发生。

(一)增强社会组织独立性、自主性，为其制约权力提供底气

首先，须有相关的顶层设计。改革的理路是实行政社分开，在法治的理念之下，加快修改相关法律法规，改革社会组织现有登记管理制度，推行社会组织与机关事业单位脱钩，祛除社会组织的行政色彩，提升社会组织的独立性、自主性，使社会组织成为独立自主的社会主体。[10]具体来说，为了减少转型期的政治风险，在对宗教类、政治法律类和涉外类社会组织登记管理制度暂时不动的前提下，对行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类组织实行直接登记，符合法人社团成立条件的登记为法人社团，不符合的登记为非法人社团；禁止机关事业单位的现职官员兼任社会组织的领导者。

其次，须为社会组织经费上的自主创造条件。当前我国法人性的社会组织以及一些非法人性的社会组织(比如在单位内部活动的社会组织、社区社会组织)的经费主要来源于政府的财政支持。其实，是否从政府那里获取经费，甚至是否从政府那里获取的经费超过运行经费的一半，都不是问题的重点。国外很多社会组织也从政府那里获取生存和发展的资源，但这并不影响它们独立自主地运行。[11]问题的重点是，在现阶段我国大多数社会组织的运行经费主要来源于政府的情况下，如何保障它们的独立性、自主性。要做到这一点，政府对社会组织的财政支持，应最大限度地以项目竞标的方式来实现。政府对社会组织的直接财政补贴，尤其是差别化的财政补贴，容易陷入关系化操作的泥坑之中，导致社会组织对政府的“委曲求全”，丧失独立性、自主性。而政府以项目竞标的形式向社会组织购买公共服务时，政府与社会组织之间是契约化的购买关系，而不是熟人式的馈赠关系，这可以使社会组织保持一定程度的独立性、自主性。当然，为了提升自身的独立性、自主性，社会组织也可以通过自己的活动和服务，提升组织的公信力和美誉度，增强向社会筹资的能力，提高社会化筹资力度。此外，还可以在非营利性目标规制下，适当开展一些有偿服务。

只有保证了相对的身份独立和经济独立，社会组织才能更有底气地开展参政议政活动，更积极地为自己、成员进行维权，从而更为充分地发挥制约政府权力的功能。这对夯实权力制约体系的社会之维，对建设更为有力的权力制约体系都是十分重要的，而且对我国社会的成长、民众政治素养的培养，乃至民主政治的建设都将产生深远的影响。

(二)通过强化培训和实践，提升社会组织制约权力的能力

首先，政府可支持枢纽型社会组织对相关社会组织开展联系群众、为群众代言的能力培训。在现阶段社会利益分化、社会利益格局变迁的形势下，形成有序的利益表达系统是保持社会和谐、政治稳定的必要举措。近年频繁出现的“群体性事件”、“集体上访”、“破坏性抗争”等现象都与规范、有效、稳定的利益表达系统尚未完全形成有关。[12]基于我国的政治结构、传统，构建以社会组织、枢纽型社会组织、单位、社区自治组织、村民自治组织等传递群众利益诉求至人大、政协、政府的利益表达系统既有传统和现实的依据，也有习惯性操作的便利。在这一系统中，社会组织要发挥其上传下达的作用，须理性地对待群众及其利益诉求，理性地评价政府的利益与功能，既不能畏服于政府，也不能抗拒政府；同时，还须具备较强的联系群众、为群众代言的能力。这种程度的能力，社会组织尚不具备。在这种现实下，枢纽型社会组织负责对所联系的社会组织开展相关的能力培训，不仅可在一定程度上提升社会组织的代言能力，而且也可引导社会组织转变消极的代言态度，促使代言活动趋向正常化、法制化，规避代言活动可能带来的民粹风险、政治风险。

其次，引导社会组织通过实践活动提升代言能力。现阶段社会组织的代言能力不强，除了培训不够外，还有就是相关实践活动开展不够。在具体实践中，社会组织要提升联系服务对象的能力，强化研究服务对象的能力，要通过自己的深入研究，了解服务对象的生存环境、所思所想、社会关系、活动方式等。在此基础上，社会组织要形成简明扼要地规约与理性表达诉求的能力。模糊的利益诉求、非理性的利益诉求进入政府决策过程的概率不高，实际效果常常难如人意。这些能力的形成和强化，培训是基础，实践是关键。代言能力的提升必将提高社会组织参政议政、制约权力的效果。

(三)修订相关法律法规，提升社会组织制约权力的制度化水平

首先，要把联系社会组织及其成员作为专项内容写进人大代表、政协委员联系群众的制度里。可在相关制度中，规定人大代表要定期联系本选区内的代表性社会组织及其成员，政协委员也要定期联系所在界别、行业内的代表性社会组织及其成员。一般来说，社会组织有其特定的服务对象，与服务对象比较熟悉，了解服务对象的情况，如此，人大代表、政协委员联系社会组织，可以较快地、较深入地了解本选区或本界别、行业内的群众的一些情况，从而更好地为群众代言、维权。

其次，明确在行政机构制定公共政策时，必须要听取相关行业、领域、区划内的社会组织的意见。今后可明确规定行政机构制定相关政策时，须开展听证、座谈、参观、走访等调研活动，并保证相关领域、行业的社会组织的参与，或者直接将调研活动交给社会组织来做。社会组织运用专业知识和掌握的实际情况，制定调研流程，实施调研，分析调研材料，撰写调研报告，提交给政府作参考，可改变政府以往“走过场”的调研方式，提高决策的科学性、民主性。笔者在调研中了解到，江苏南通市的一些科技社团、行业协会，常受政府主管部门的邀请，参与其组织的调研活动，配合其展开相关主题的调研，为其进行相关的决策提供人力、物力以及智力的支持。除了参与政府主管部门组织的调研外，它们还不时根据行业发展形势以及应组织成员的要求，自主组织调研，对行业发展的现状、问题及组织成员所思所想进行深入研究，并在此基础上形成调研报告，上报给政府相关部门，为其制定相关行业政策提供信息支持。从了解的情况来看，这些调研活动大部分效果比较好，能够达到预期目标。可以说，社会组织参与政府组织的调研活动或自主独力组织调研活动，除了有利于自身增强服务能力和发展能力外，确实还有利于政府加强与民众的联系，提升其政策制定的针对性、准确性。

社会组织制度化参与人大、政协、行政机构的决策活动，可在一定程度上改变社会组织制约权力的被动局面，拓展社会组织制约权力的渠道，提升社会组织制约权力的稳定性和绩效。这在当前来说，是一件值得去做的事情，因为它有利于建设我国的权力制约体系，有利于提升政府的公信力和美誉度。

四、结语

现阶段社会组织以自身资源参政议政，影响政府行为，制约政府权力，正在为编织“权力笼子”贡献着力量，并将继续贡献力量。社会组织的参政议政打破了政府权力的垄断性和专断性，并且为群众表达利益诉求提供了支持，既有利于社会治理的发展，也有利于民主政治的建设。目下，用“筚路蓝缕，以启山林”来形容我国社会组织制约政府权力的状况较为恰当：尽管现阶段社会组织制约权力的能力与效果都不太理想，但可以期待，在体制机制创新的驱动下，社会组织与政府相互支持、相互制衡局面的到来不会太久。

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