基于系统组织理论的社会管理创新路径研究

2015-04-14赵亚君

金陵科技学院学报（社会科学版） 2015年3期

赵亚君

（江苏师范大学法律与公共事务学部，江苏徐州 221000）

党的十七大提出建立党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，明确提出了我国社会管理的新思路，指明了我国社会管理改革的新方向。党的十八大又进一步把“法制保障”列入其中，可见社会管理创新已经得到了国家的高度重视，创新社会管理体制成为政府改革的着力点。在传统的社会管理模式中，政府占据主导地位，社会管理实践形成了对政府一元治理的路径依赖，忽视了与社会及公众等外部主体的互动和协同。随着社会发展的多元化和复杂化，社会问题不断产生，威胁到政治和经济的持续发展，一元主导的社会管理体制已不能完全适应社会管理的新要求。在坚持多元社会管理主体的前提下，从系统组织理论的角度研究我国社会管理创新的路径具有重要意义。

切斯特·巴纳德，系统组织理论创始人，现代管理理论之父，是西方现代管理理论中社会系统学派的创始人。他运用系统的观点从多方面对组织问题进行了研究，并建立了一套影响深远的组织理论体系，内容主要包括组织概念、组织要素、组织平衡理论、权威接受论、组织决策论等［1］。这些理论与社会管理创新的价值取向相契合，可以为我国社会管理创新路径的构建提供理论支撑。

一、社会管理创新的价值取向

社会管理创新是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式、方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或过程［2］。社会管理创新是在我国社会成分多元化、社会利益冲突化、社会关系复杂化、社会信息分散化的背景下提出来的，其具有新的价值取向。

（一）管理主体多元化

在传统的社会管理中，政府负责社会管理政策的制定与施行，忽视了公众的参与，使得政策往往脱离群众的要求，难以有效实施。而在社会多元化的今天，为了满足不同利益主体的需求，维持社会的和谐与发展，必须实行多元管理。我国确立的党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，就体现了社会管理主体的多元化。多元主体共同参与社会管理是一种全新的决策和治理机制，它是指政府、公众、专家、新闻媒体、企事业单位、社会组织、人民团体等社会各主体共同讨论、共同协商、共同决策社会公共事务，政府敞开大门，民众畅所欲言，为政府献计献策［3］。

（二）管理过程协调化

政府在社会管理的过程中，需要处理有关政治、社会、经济、文化、生态等多方面的事务并涉及各方利益，这就需要政府充分发挥协调功能，平衡社会各主体的利益，激励他们在各自领域发挥专有职能，并促成各主体间的合作，实现优势互补，协同促进社会的优质管理。同时，政府要从宏观上兼顾区域内的各种利益，实现社会管理的全方位一体化发展。

（三）管理方式多样化

传统的社会管理方式主要是单一的政府行政强制性管理，如今管理主体的多元化决定了管理方式的多样化，即社会管理的手段要复合多样，包括政府运用传统的行政、经济或法律手段进行管理，企业组织运用市场化的手段参与促进管理，非营利组织运用市场化手段或者社会动员手段影响管理，公民个人运用新型方式（如网络平台、大众媒体）自主参与社会管理［4］。这样才能使各主体在社会管理中的作用更加灵活、高效、经济。

（四）管理成果可持续化

在制定政策或方案处理某个社会问题时，要用联系和发展的眼光，为后续同类问题提供借鉴经验，并使其处理效果与后续事件的处理相衔接，即达到横向和纵向的可持续。这样可以高效地进行社会管理，提高社会满意度，避免社会冲突，提高政府公信力。

二、系统组织理论与社会管理创新价值取向相契合

巴纳德的系统组织理论与社会管理创新的价值取向相契合，系统组织理论可为社会管理创新提供理论支撑。

第一，巴纳德组织理论是通过分析协作系统中的人，即人的行为和协作关系，来研究组织的。他把组织定义为两个及两个以上的人为了实现一定的目标有意识地协调活动或力量的系统［5］。巴纳德的组织概念是抽象化的、没有边界的。据此，可以把社会作为一个大的组织系统，其中包含很多不同的子系统，政府就是其中一个典型的组织，这是系统组织理论能够应用于社会管理创新的前提。

第二，系统组织理论着眼于在动态中分析组织的存在和运行过程，即用动态的思维去把握整个组织的互动关系。组织不仅内部存在协作关系，而且深受外部环境的影响。社会作为一个大系统，要注重主体间的协作，而政府作为最重要的社会主体，既要重视内部的协调，更要加强与外部各主体的协同合作。系统组织理论的系统观点及内外部的协作，对完善社会管理创新具有重要的借鉴意义。

第三，巴纳德组织平衡理论认为，一个平衡稳定的状态是组织得以生存和发展的首要条件，而组织稳定的关键则是内部的利益平衡。在社会管理系统中的利益平衡体现为多元管理主体平等参与社会管理并合理分享社会发展成果，这种参与分享机制保证了整个社会大系统以及政府组织的稳定持续发展。

第四，巴纳德的权威接受论认为，权威来源于接受命令的人，即权威的获得取决于支配下属的命令能否为下属所接受，而不是传统的建立在等级序列和职位权力上的。这一观点对社会管理目标、政策、方式等的正确制定和选择具有重要的导向意义。制定社会管理的政策，要从受众的角度出发，采取不同的、有针对性的管理方式，切忌“一刀切”，保证社会管理的顺利高效推进。

第五，巴纳德的组织决策论认为，目标和环境是组织决策的两个重要依据，要求组织在决策时除了要考虑受众的利益外，还必须考虑目标和环境等客观因素，提高决策的科学性和可行性，最大限度地增进公共利益［6］。这有利于避免由于多元管理主体以及多种管理手段造成的社会管理无秩序，有效规范了社会管理的各种行为。

三、我国社会管理创新的路径选择

巴纳德认为，在动态的协作系统中，任一级别的组织都包含三种基本要素：协作的意愿、共同的目标和信息交流。据此，再根据社会管理的实际以及巴纳德的组织平衡论、权威接受论和组织决策论，笔者提出如下社会管理创新的路径选择。

（一）社会主体形成协作意愿

“协作意愿”是指组织成员为实现组织目的而互相合作的愿望，这意味着个人的自我克制和对某种行动控制权的放弃。为了保持和提升成员协作意愿的强度，组织要给与成员适当的诱因来弥补个人的牺牲，而精神上的诱因包括成员的满足感和归属感，这更有利于提高其协作意愿。协作是现代民主制度必不可少的，协作性社会管理主张“合作生产”是社会管理的秩序，社会问题的最佳解决途径是政府、市场、社会以及公众协同合作，发挥比较优势，促进资源整合［7］。结合巴纳德的理论，社会管理创新中的首要前提是政府、企业、社会组织以及公众形成协作意愿，这种意愿依赖于在政府与社会之间建构协商合作机制和参与机制，为成员提供适当的诱因。此外，政府组织要做好牺牲利益的准备，因为政府不再是“全能”的，这不仅需要政府在实际的社会管理过程中转变职能，更重要的是要调整政府组织内部人员的价值观。社会组织成员协作意愿的强度，直接影响社会管理的过程与成果，必须依靠组织内部的主动自愿协作形成稳定的协作关系。

（二）社会成员拥有共同目标

巴纳德认为，组织系统生存发展所要实现的目标就是共同目标，组织成员协作意愿的强弱很大程度上取决于对共同目标的接受和理解程度的大小。

成员对共同目标的理解可以分为协作性理解（整体利益的视角）和个人性理解（个人利益的视角），而这两者往往容易发生矛盾，只有共同目标明确、具体、体现公共利益时，两者才有可能达到统一。巴纳德还具体阐释了目标的设置以及成员对目标的理解，其在社会管理模式方面体现为：第一，社会管理目标必须是清晰明确且成功传达给各主体的，避免模糊封闭的目标所造成的各方的理解偏差；第二，允许整体的目标与各管理主体的参与动机存在差异，关键是让社会系统成员理解和接受这个目标，通过整体目标的实现来满足个人的利益需求；第三，要用动态的思维制定共同目标，根据组织成员的需求变化，来改变共同目标。共同目标的确立对社会管理至关重要，成员一旦认同并接受这个目标，就会主动地协同合作，积极参与管理。

（三）社会组织及时交流信息

巴纳德认为，成员间的信息交流是一切组织活动的基础，是连接共同目标和协作意愿的纽带。同时他指出了信息交流的原则：交流的渠道必须为成员所熟知，要尽可能成为惯例并固化；交流的信息要有权威性；传递信息的线路要直接、快捷、连续。这些理论影射出了社会管理可能存在的弊病，如各种信息的不透明、不公开，信息的纵向和横向流动出现停滞、断层等。信息的不对称会使得社会边缘主体处于被动地位，在利益受到侵害的同时也被排除在社会管理之外。因此，政府进行社会管理创新时，要在整个社会大系统内部构建纵向和横向的互动信息流通网，让政府掌握的以及社会自身的信息资源通过这个网络在社会系统各组织间流通共享，促进各主体协作意愿和共同目标的形成。

（四）社会系统组织实现内外部平衡

系统组织理论认为，一个平衡稳定的组织状态是组织成员维持协作意愿、共同目标得到认可实现、成员信息交流畅通和有效的首要前提。巴纳德指出：“平衡开始时是组织内部的，是各种要素之间的比例，但最终和基本的是协作系统同其整个外界环境的平衡。”在社会管理中，首先要对政府职能进行重新界定，从“大政府”转变为“小政府”，从“全能政府”转变为“有限政府”，这样其他社会主体会从政府的“瘦身”中获得诱因，实现各组织的内部平衡，激发成员的积极性；然后，各个组织作为一个系统也存在于整个社会大系统当中，社会中的其他因素就是其面临的外部环境，每个组织要随外部环境的变化来不断调整自己的政策，采取相应的措施适应外部环境，保持其外部平衡。

（五）社会治理主体权威合法并被成员接受

巴纳德权威接受论认为，合法的权威来源取决于支配下属的命令能否为下属所接受。合法权威的存在有四个条件：使成员理解所传达的命令；使成员认识到命令同组织目标是一致的；使成员意识到命令同他们的个人利益是一致的；使下属在精神上和物质上都能执行这一命令。对社会管理创新而言，所有社会管理的主体（包括政府）要使权威合法化让系统成员接受，必须做到：管理主体能够明确其所传达的政策；各主体的政策建议要与社会管理的目标相一致；管理主体要让接受者认为其政策与他们的利益是一致的；充分考虑受众的承受能力，制定的社会管理政策必须在接受者的承受范围之内，或者依据不同的接受者制定不同的方案。

（六）社会治理主体科学决策

巴纳德认为，组织决策会受到目标和环境两个客观因素的影响，决策在于使目标和环境更加明朗化。巴纳德的决策理论为社会管理主体提供了决策的准则，政府、企业和社会组织会在决策上存在较大分歧，这一理论避免了决策结果偏离社会管理的共同目标。具体来说，决策主体必须认清总体目标与阶段性目标，同时通过剖析当前环境要素，明确目标的具体内容。对于社会管理来说，环境要素的变化是显著的，目标的具体细则也应是相应变化的，决策的科学性取决于其对环境的适应性。