着力构建新型的社会体制

邹农俭

（南京师范大学社会发展学院，江苏 南京 210097）

当前我国正在建设中国特色社会主义，根据规划，到2020年我国要初步实现现代化。现代化具有一系列形态特征，就社会领域而言，现代化表现在：形成两头小中间大的“橄榄型”社会形态；政府、市场、社会职能分清，构成分工明确、互相协作的关系；公共产品实现均等化供给；城乡二元结构化解，城乡之间形成协调发展的新型格局；科教文卫等社会事业建立了较好的投入体制；等等。

一、现代化建设：要有一个社会全面进步的过程

经过三十余年的经济建设，我国的综合国力大大提高，社会主义市场经济体制得以确立，经济要素的安排转为由市场发挥决定性作用，但社会领域的制度设置还比较落后。社会体制的改革成为当务之急，若不解决好这一问题，经济发展和经济体制的完善都难以实现，现代化的目标更是无法实现。现代化建设的时代使命要求社会要有一个巨大的跃迁，没有社会领域的根本性变革，一个现代化的国家不可能呈现出来。

19世纪后期，美国开始崛起。1884年美国的工业产值首次超过农业产值，成为工业国家；1893年美国经济居世界之冠；1910年美国城市化水平达到45．5%。经济快速增长、社会急剧转型的同时，社会矛盾也大量涌现，主要表现为：垄断组织迅速膨胀，中小企业纷纷破产，分配不公现象突出，社会财富分布极度不均衡。1%的人口占有近50%的国家财富，12%的人占有近90%的社会财富。不断加大的贫富差距引发社会骚乱和阶级冲突，种族冲突再次被推向高潮，罢工潮此起彼伏。20世纪30年代初，西方主要国家爆发了严重的经济危机。可见，19 世纪后期的美国，虽然经济快速发展，社会财富急剧增长，但并未自然导向社会的有序、和谐。于是一场社会领域的伟大变革开始登上历史的舞台，这场社会变革被后世史学家划分为三个节点：“进步运动”“罗斯福新政”“伟大社会”。其基本内容有：反垄断，约束资本横行，加大市政改革，争取妇女选举权，救济穷人，改善工人待遇，出台社会保障法、缩小贫富差距的财产税法、全国劳工关系法，鼓励工会领导工人阶级参与社会改革，实施福利计划、反贫困计划，等等［1］。其中罗斯福新政更是建立起了一系列支撑现代社会的基本制度，被认为是一次最全面、最深刻的经济、社会领域的改革。现在看来，这些社会领域的制度建构在美国现代化的历程中具有里程碑式的意义。

现代化建设是社会所有领域都发生变革的过程，而现代化社会是一种全新的社会。工业化无疑是整个社会现代化的基础和前提，因此，经济领域的变革往往容易受到重视。但仅有经济现代化是完全不够的，经济、政治、文化、社会、生态文明都应当实现现代化，而且这些方面还需协调发展。目前，我国的现代化发展进入了一个新的历史节点，即工业化进入较高的阶段，而社会其他方面的发展相对滞后。因此，运用体制创新的力量，改善社会体制结构，使社会发生巨大变革，确保社会与经济的协调发展，必将大大推进整个国家的现代化进程。

二、当前社会的主要矛盾：社会与经济的不协调

改革开放以来，我国的经济和社会结构已经发生了重大变化，但社会要素的体制安排却变化不大，与现代化建设的要求还有相当大的距离。社会发展严重滞后于经济，社会体制与经济体制不相适应成为当前社会的主要矛盾，并由此引发了一系列社会问题［2－3］。

随着经济的发展，农民工（包括其子女）大量涌入城市，但城市的基础设施建设依然是按照原有的城市人口来规划的，这引发设施不足、交通拥挤等问题。目前，有相当一部分城市三分之一的人口来自外地，有的东部沿海城市外来人口数量甚至超过了本地户籍人口数量。但与之对应的是，户籍管理制度却一直没有改变。农民工尽管在城市打工，为城市发展做出了巨大贡献，但其子女只能在户籍所在地入学。农民工子女跟随父母进城上学遇到困难，留在农村则成为留守儿童。有人提出，只要进行户籍制度的改革，将这部分人由农民工身份变为城市居民身份就可以解决我国两亿多农民工的问题。殊不知，农民工问题的实质在于旧的社会要素的配置与工业化、城镇化、人口大流动的现实格局严重不相适应。同样，看病难也是当今社会存在的一个重要问题。城市规模不断扩大，人口不断增加，但城市的医院数量还保持在二三十年前的水平，这势必带来看病难问题。以上这些问题的根源就在于，对学校、医院等社会要素的体制安排仍然沿袭过去计划经济体制下的旧办法，配置社会资源的办法与社会结构的变动不相适应，从而导致问题层出不穷。

现代社会的基本构架是政府、市场、社会三者的分工和协作，但目前政府的职能尚未完全归位，依然包揽了过多的社会事务，“越界”和“不作为”的现象同时存在。市场规则还不健全，市场常常受到掣肘、干扰。此外，政府过强钳制了社会，从而导致社会发育不足，社会组织数量少，功能缺失，社会成员参与不够，社会的自觉、能动性没有充分发挥出来。

完善的社会保障制度是现代社会的基本要求，没有健全的、与特定国情相适应的社会保障制度，即使经济指标达到或超过了现代化的标准，这样的社会也是不符合现代化要求的。当前社会保障制度还存有缺陷，特别是按照人的身份设置养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险制度很不合理。本应一体化的社会保障制度现实是严重碎片化的，城镇职工、公务员、事业单位人员、城镇居民、农民、农民工、失地农民，各类人员的社会保障制度差别很大且无法衔接。因此，建立具有现代化理念的社会保障制度刻不容缓。此外，社会福利建设也无章可循，不乏随意投入、重复建设等问题，民生建设的不少方面是不可持续的，缺少基本制度的设计。

新型城镇化的关键是人的城镇化，而人的城镇化的落实就在于体制创新。要通过大量人口由乡村到城镇、由农民转变为新型居民的过程将现代社会应当具备的一整套文明制度覆盖到更多的人身上，使原来在农村、缺乏制度覆盖的人通过城镇化纳入现代的社会体制框架，这样城镇化才算达到了目的，也才有意义。比如，农民工过去在农村务农，没有养老和医疗保障，而进城打工后，有了就业单位，就为社会保障制度的建构提供了条件。城镇化之前，大量人口集聚在乡村，城乡差别巨大。随着城镇化进程的加快，大量人口开始从乡村向城镇转移。由此，国家需要通过制度建设将这些转移的人口纳入到城镇人口的范畴，从根本上缩小城乡差别，这也是城乡一体化发展的主要体现。可见，城镇化是大战略，是现代化的必由之路，而在城镇化的实践过程中社会体制的建构、创新则是关键所在。没有这一条，城镇化就仅仅是将农村人口驱赶到城镇中，或者集中到一个既非城市又非乡村的“社区”里。这样，非但不是城镇化之福，反而会带来许多问题。

现在由于一些生产作业单位缺乏诚信、责任心不强，从而导致安全生产事故不断发生。因此应当从生产者、行业性协会、政府监管三方面入手解决问题。就生产过程而言，至少要有三道屏障。一是生产作业单位（包括个人）。其从事该行业，就必须承担应有的责任，做到“谁生产谁负责”。如出现以次充好、坑蒙拐骗等行为，轻则吊销营业执照、不允许其继续从事该行业，重则加重处罚甚至使其倾家荡产。二是行业性的协会。行业性协会要对整个行业负责。行业中某个或几个成员出现不良行为，不仅会给社会造成恶劣的影响，也有损整个行业的声誉。例如中国的牛奶业就因为个别企业的不良行为从而导致整个行业至今都发展低迷。行业协会发现个别企业有不良行为时，应对该企业及时予以提醒，甚至将其从行业协会除名，从而避免因为个别企业而影响到整个行业的发展。三是政府监管。政府监管是最后一道屏障，一旦发现了问题，或造成了严重后果，政府应对涉事企业予以处罚。但政府监管具有事后性，此外，政府监管不可能深入到每个生产现场和生产环节。因此，良好的生产、经营秩序需要生产者的自觉、行业协会的自律以及政府的严格监管，层层把关，层层发挥作用。当前，生产环节中存在的很多问题往往源于生产者和行业性协会应有的职能和责任的缺失。不建立健全生产、经营机制，政府再监管再协调，还是捉襟见肘，被动应付。

三、当务之急：着力构建新型的社会体制

经济结构和社会结构决定了一国的发展状态，现代形态的经济结构、社会结构决定了国家的现代化特质。因此，要实现现代化，其实质是追求具有现代特质的经济结构和社会结构。比如，产业结构与劳动力就业结构转变为“三二一”格局，恩格尔系数下降到一定数值，这些都是现代化的重要体现。然而，虽然经过三十余年的努力，我国的经济建设总量已经达到了相当的规模，经济结构也已处于工业化的中后期，但社会却没能赶上经济发展的步伐，经济与社会“一条腿长，一条腿短”，由此引发一系列社会问题。因此，应当加强社会领域的基本建设，使社会与经济相协调。而要实现社会的全面进步，应当从构建新型的、具有现代化理念的社会体制入手。

就后发国家而言，现代化建设必须按照规制来进行，我国不能再走早发国家那种“实践先行、走到哪里算哪里”的老路子，而要依靠体制创新，制度先行，建规制，立章法，按照规制来建设，这也是后发的优势。在一个国家的发展历程中制度创新往往起着至关重要的作用。回顾许多国家的发展过程可以发现，设计先进的制度并依靠长期的制度运行是最为成功的做法。因此，我国要广泛吸收世界各国的先进经验，设计出具有现代化特质的体制，依靠制度支撑现代化伟大事业的实现。

当前，正是我国构建新型社会体制的最好时机。而好的社会体制是需要时间成本的，比如好的社会保障制度、融洽的劳资关系等都是需要时间磨合的，时间过短，其优越性就无法体现。因此，构建新型的社会体制应从以下方面着手。

第一，厘清政府、市场、社会之间的关系。构建新型社会制度需要厘清三者的基本职能、边界及其相互之间的关系。经济要素的配置由市场起决定性作用，凡是市场能解决的，应由市场去操作；政府制定制度规则，对市场进行监管，提供基本的公共服务；社会承担大量的社会性事务，发挥政府、市场不能发挥的作用。三者各司其职，相互协同，互为补充，形成合作共治的新型格局。

第二，健全公共产品供给体制。要分清哪些是基本的公共产品，哪些是准公共产品，哪些是可选择性的公共产品。对于基本的公共产品，政府应当托底。对于可选择性的公共产品，超额部分应当由市场供给，社会尽可能提供选择的机会。比如，基础教育是基本的公共产品，提供基础教育是政府的责任，所以政府应当努力提供更多的优质教育资源。而对于一些政府提供的基本教育资源满足不了其需求的人，他们则可以选择更加优质的教育。这种选择应当得到尊重，同时社会也应当提供多种选择的机会。

第三，完善现代社会保障制度。建立完善的养老、医疗、失业、工伤等社会保障制度已经刻不容缓。这类保障制度一般采用基金制，而基金的积累是需要时间的，时间越长，基金积累越多，抵御风险的能力就越强。比如，现有的两亿多农民工中有六成多为“80后”，他们年富力强，而且回乡的可能性很小。此时建立合适的养老、医疗、失业、工伤等保障制度，能够使其在三四十年后退出劳动岗位时积累一定数额的养老金。建立社会保障制度的要义是进行顶层设计，选择一套好的社会保障制度覆盖所有人群，对现存的各类社会保障制度进行并轨，逐步纳入同一套制度框架内。

第四，建立农民工市民化机制。解决农民工问题的根本在于建立一套好的市民化机制，而这其中最为重要的是公共产品的均等化供给。农民工与市民享有同样的公共产品标志着农民工的完全市民化。我国现有农民工数量高达两亿多，并且随着城镇化水平的提高，将来会有更多的农民要与市民“一体化”，即与市民享有同样的公共产品供给。所以，公共产品的均等化供给是大事，也是难事，可能需要历经数十载才能解决。因此，必须从现在起建构一套农民与市民一视同仁的公共产品供给体制，从而解决农民工问题，改变城乡二元结构状态。

第五，推动社会组织的培育、改革。在我国特定国情条件下，社会组织应当发挥何种作用应予以明确定位。现有社会组织应按照目标定位进行分类改革、分类管理，从根本上理顺社会组织的关系，建立社会组织健康运行、发展的体制。

第六，完善社区建设体制。社区建设体制事关基层社会治理，基层社会的稳定、和谐是社会的基础。社区建设的要义在于激发社会内在活力，将社会本身具有的能动性充分挖掘出来。在中国特定的国情条件下，社区建设既不应像过去那样事事仍由政府操心，也不应像许多西方国家那样完全由社区去独立运作，而应由政府与社会合作做好各自分内之事。在基层分清哪些是政府的分内事，哪些应由社会来承担，哪些可通过政府购买服务来解决，双方分清事务，明确责任，协调做好基层事务。

第七，构建现代社会结构。现代化国家的重要特征是人群结构的“橄榄型”形态，即中产阶层占多数。因此要从增加中等收入人群数量着手，改变劳动者收入特别是生产一线劳动者收入偏低、工资收入在总收入中占比过小的现状，从而实现“工资收入应是劳动者的主要收入”的目标。继续“限高、扩中、提低”，从熟练劳动者包括人数众多的农民工群体中增加中等收入者人数。

第八，创新新型城乡管理体制。城乡二元化的制度设定尚未根本改变，重城市轻农村、抽取农村的资源向城市转移的做法仍在继续。因此，要根本改变实施了几十年的重城轻乡、城市与农村“两策”的社会政策，就需要按照现代化的理念，设计新型的城乡管理体制，真正形成城乡协调、优势互补、一体化发展的崭新格局。

［1］李庆余，周桂银．美国现代化道路［M］．北京：人民出版社，1994：189－265

［2］陆学艺．社会建设就是建设社会现代化［J］．社会学研究，2011（4）：3－11

［3］孙立平．重建社会［M］．北京：社会科学文献出版社，2009：1－23