药品集中采购该如何规范

文/周子君 ZHOU Zi-jun

近日，国家卫计委一位官员在一次会议上再次提及不允许公立医院药品招标采购“二次议价”，从而也再次引发了社会各界对公立医疗机构药品采购能否“二次议价”的争议，争议各方各自引经据典，寻找对自己有利的理论、法律、法规和政府部门规章作为依据，但依然难以达成共识。从各方引用的依据看，公立医疗机构药品集中招标采购涉及到以下法律、法规和政府部门规章：《中华人民共和国政府采购法》，《中华人民共和国政府采购法实施条例》，《中华人民共和国招投标法》，《中华人民共和国合同法》，国务院办公厅《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》（国办发〔2015〕7号），国家卫计委《关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知》（国卫药政发〔2015〕70号），和国家发改委牵头发布的《关于印发推进药品价格改革意见的通知》（发改价格〔2015〕904号）。其中明确提出“医院不得另行组织议价”的只有国家卫计委发布的《关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知》，而作为其政策依据的国务院办公厅《关于完善公立医院药品集中采购工作的指导意见》非但对“二次议价”只字未提，而且明确“在公立医院改革试点城市，允许以市为单位在省级药品集中采购平台上自行采购”，“试点城市成交价格明显低于省级中标价格的，省级中标价格应按试点城市成交价格进行调整”。由此可见，“医院不得另行组织议价”是卫计委自己在文件中加进的“私货”。在过去若干年中，通过法律、法规、政府部门规章夹带“私货”的问题并不少见，于是有了《立法法》，对立法、政府部门制定规章中存在的不规范行为进行规制，其中明确提到“没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责”。看来人们质疑“医院不得另行组织议价”的部门规章是有依据的。

另外一个现象是有关公立医疗机构药品集中招标采购涉及的文件几乎没有提到以《政府采购法》和《政府采购法实施条例》为依据制定的，似乎公立医疗机构药品采购与政府采购法不相干。然而，按照《政府采购法》和《政府采购法实施条例》的相关规定，公立医疗机构的资金属于“纳入预算管理的财政性资金”，因此，公立医疗机构的采购理应纳入政府采购，如通用办公器材，医用设备、耗材，包括药品。然而，在实际操作中，政府采购中心往往以专业为由把药品采购职能让渡给卫生主管部门。由于不掌控药品采购资金，卫生主管部门只能依据《招投标法》确定药品的中标企业、药品品规和价格，同样，由于没有采购资金和采购数量做筹码，卫生部门主管的药品集中招标只能处于“只招不采”的尴尬境地。而拥有药品采购资金的医院因为自身利益，在实际采购时进行“二次议价”也就成为其合理的利益诉求。

长期以来，卫生系统习惯了以“医疗服务特殊性”的思维定势寻求解决问题的途径，不但费时费力，而且效果也不一定好，药品集中招标采购也是如此。如果按照《政府采购法》改进现行的药品集中招标采购工作，不仅能够规范药品采购行为、提高采购资金的使用效益、减少社会异议，而且也使药品招标采购工作有法可依。

未来公立医疗机构药品采购有两种解决方案：一是将药品集中招标采购纳入“政府采购”规范运作；二是医保直接介入药品采购或以医保支付方式变革影响药品采购。

药品集中招标采购纳入“政府采购”，可以有效实现“招采合一”，规范政府、医疗机构和医药企业的药品供销行为，防控不良商业行为，实现药品采购依法监管。

然而，国内的制度设计并未赋予卫生主管部门基本医疗保险费用支付方的职责，因此，卫生部门主管的药品采购不会有动力降低药品采购费用。因此，医保介入药品采购或通过药品支付价、打包付费等方式介入药品使用的可能性依然存在。

规范药品采购行为有利于降低药品虚高价格，预防和遏制药品购销领域腐败行为，促进医疗机构和医药产供销机构协调发展。