行政事业单位内部控制长效机制建设初探

●四川省罗江县米祯东财务会计名师工作室课题组

行政事业单位内部控制长效机制建设初探

●四川省罗江县米祯东财务会计名师工作室课题组

内部控制制度是指一个单位为了保证各项业务活动的有序进行，保护资产的安全完整和有效运用，防止和纠正欺诈与舞弊行为，保证会计信息真实、完整，提高经营管理水平和效率，实现经营管理目标而制定和实施的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。它随着组织的形成而产生，贯穿于单位经济活动的各个方面，只要存在经济活动和经营管理，就需要相应的内部控制。为促进行政事业单位经济管理活动健康运行，帮助单位建立健全并实施有效的内部控制制度，规范财务收支行为和会计核算监督工作，四川省罗江县米祯东财务会计名师工作室课题组深入罗江县60多个行政事业单位，开展了为期6个多月的实地调研，基本摸清了行政事业单位内部控制制度建设存在的问题及原因，并对解决问题的措施和办法进行了思考。

一、行政事业单位内部控制制度建设存在的问题

调研发现，当前行政事业单位内部控制制度建设总体情况不容乐观，制度健全并有效执行的较少，不健全、执行不力的较普遍。制度较健全、执行较好的单位主要集中在会计基础工作较好的教育、卫生、交通等部门和主要领导重视财务工作的单位；制度不健全、执行不力的情况，各行政事业单位均不同程度存在，主要表现为五大制度乱象和八大财务行为失控。

（一）五大制度乱象

1、“一把手”一人说了算，搞权钱交易。一些单位“一把手”一人独大，在物资采购、项目决策、资金拨付上既是决策者，又是执行者，且长期与自己“私交密切”的供应商进行权钱交易，直接或间接打招呼让经办人员向自己的亲友开设的经济实体采购货物、工程和服务，搞利益输送。

2、“一把手”司机成为隐形出纳，疯狂舞弊。一些单位“一把手”司机十分猖獗，大量使用白发票和虚开的票据报销用餐费、维修费等费用，无人监管，被外部审计发现后才有所重视。

3、二级预算单位负责人兼出纳和审批，违法乱纪。某单位下属的某二级预算单位一负责人长期兼任出纳和部分支出的审批工作。该负责人除巧立名目报销各种用餐费外，还多次使用白发票报销费用，未引起主管单位领导的重视。

4、单位负责人变动，出纳或会计随之变动，并成为单位负责人的 “自己人”。 某单位三年主要领导更换三次，出纳也相应变更三次，更换出纳已成为习惯。某单位前后两任“一把手”报到后不到一周即对会计、出纳进行更换，其中一位“一把手”将一位与其私交甚好，没有会计从业资格证的普通职工提拔为办公室主任兼出纳，后又提拔为分管办公室的领导，一人身兼三种重要职务，违规操作数年才被更换。

5、会计与“一把手”狼狈为奸，合谋贪污公款。某单位会计按照“一把手”的授意将上百万元的公款存入个人账户，用于“一把手”挥霍和日后私分，后案发被判刑。会计人员如此丧失原则，实属罕见。

（二）八大财务行为失控

1、费用开支失控。单位费用开支失控以车辆运行费、招待费、会议培训费等最为严重。如某单位某车辆每月燃油费平均5000元，过路费加洗车费1000元左右，加上维修费年运行费用高达10万元以上，未引起单位主要领导的重视。

2、现金管理失控。随着贯彻中央八项规定，推行公务卡，财政部门加强现金监管以来，绝大多数单位现金控制意识增强，但部分单位仍然存在大额取现及大量现金支付现象。

3、物资采购失控。各单位均不同程度存在办公用品、各种耗材和大宗物资“以购作支”现象。如某单位一次购买耗材7万余元直接列“事业支出”，未见耗材入库和使用去向记录，2013-2014年多次购酒水数万元也是直接列培训费、公务接待费支出，无出入库记录，物资核算极不规范。

4、固定资产管理失控。绝大多数单位均没有对固定资产建档建卡，归口管理落实到使用人，也没有建立定期清查核对制度。有的单位将固定资产赠送下属单位，不办理资产转移手续，导致资产去向不明、账实不符，管理十分混乱。

5、预算管理失控。一些单位负责人不注重财经方针政策和财政、财务会计知识的学习，没有预算控制的概念，不问资金来源和用途去向，看账户余额安排支出已成为习惯，再加上不按预算安排收支导致入不敷出，不良债务和严重亏损也很少被监管部门问责，所以更无预算控制的概念。

6、会计核算失控。由于一些单位随意任用无证人员从事会计工作，导致会计人员素质低下，随意进行账务处理成常态。会计人员不按制度规定核算，不做账或做大账、收支挂往来、大宗物资“以购作支”、随意调整账目、随心所欲编制预决算报表等问题时有发生，会计信息失真严重。

7、会计监督失控。由于一些单位存在一把手“一人独大”现象，班子成员为维护“政令畅通”不发表任何不同意见，不对单位财务收支进行审查把关，会计人员也甘愿做“老好人”，不履行监督职责，导致单位一切经济活动均由“一把手”个人说了算，制度成了摆设，监督成了空话。

8、财务公开失控。公开是最好的监督，然而一些单位为了隐瞒不可告人的秘密，单位财务从不向职工公开，也不向社会公开，即使对外公开，也是有保留的，不是单位真实的财务状况。有的甚至私设“小金库”，为小集团谋利益，严重违纪违法。

二、原因分析

内部控制制度不健全导致的制度乱象和财务行为失控，既有主观原因，也有客观原因，还有体制机制原因，主要表现为八个缺位。

（一）主要领导不重视，认识缺位

实际工作中，单位主要领导重视，内控制度就健全；不重视，内控制度就缺失。

（二）单位机构编制紧，人员缺位

调研发现，县级部门单位和乡镇普遍编制较少，且临近退休的老同志和领导职数占比较大，人员结构很不合理，再加上乡镇新进人员被县级部门抽调、县级部门人员被省市抽调频繁发生，工作人员十分紧缺，从而导致领导干部兼会计、出纳等违规现象。

（三）内控人员素质低，履职缺位

以会计人员为例，导致会计人员不作为的主要原因有：一是无证上岗，对财经法纪和会计基础知识一无所知或知之甚少，不能正确履职；二是出于自身经济利益，不愿坚持原则；三是怕受打击报复，不敢坚持原则。

（四）主管部门不作为，指导缺位

财务人员反映：乡镇和一些会计基础工作薄弱的行政事业单位迫切需要主管部门进行面对面的指导，而实际工作中相关部门主要采取召开会议的形式集中培训指导，很少深入实际进行现场指导。

（五）督促检查不给力，监督缺位

调研发现，绝大多数单位没有建立内控制度检查评价制度，监察、财政、审计等监管部门侧重违纪违法行为检查，也没有对单位内控制度进行专门关注和评价。

（六）处理处罚不够严，问责缺位

调研发现，监察、财政、审计等部门在对单位处罚时，一般重点处理处罚财务收支违纪违法行为，很少关注内控制度建设处罚，从而导致对内部控制制度不健全的违法行为没有给予相应的处罚。

（七）制度形成未宣传，执行缺位

调研发现，无论是制度健全，还是不健全的单位，制度制定后均被锁进了“笼子”。即要么存放在档案室或文件夹，要么存放于电脑或书柜里，未见人手一册和制度上墙，即使上墙也是走形式，很少有人关注并严格遵守。

（八）制度执行无奖惩，考核缺位

目前，无论组织人事部门对干部考核，或单位对职工的考核主要体现在德、能、勤、绩、廉五个方面，未把遵守内部控制制度细化到考核中去，不利于内部控制制度的贯彻执行。

三、加强行政事业单位内部控制的措施

针对当前行政事业单位内部控制制度建设存在的问题，结合财政部《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，建议从以下几方面加强行政事业单位内部控制。

（一）完善内部控制制度，规范内部管理

1、制定制度示范，指导单位健全内控制度体系。课题组通过调研制定一套格式统一、内容规范、可操作性强、各行政事业单位普遍适用的《内部控制制度范本》，以县委、县政府的名义印发全县实施。各单位结合自身实际，在制度范本的基础上进行增减、细化后成为自己的内部控制制度并报纪委监察、财政、审计部门备案，作为今后检查内部控制制度建设情况的主要依据，从指导健全内控体系入手强化单位内控制度建设。

2、出台管理办法，强化会计机构会计人员管理。制定《行政事业单位会计机构、会计人员管理办法》，内容包括健全会计机构、规范会计人员任职管理、加强会计业务培训和指导、强化会计人员监管等四个方面，经组织相关单位负责人、财务人员讨论修改后，以县委、县政府的名义印发各行政事业单位实施，从规范会计机构和会计人员管理层面，强化单位内控制度建设。

3、规范业务流程，实行事前事中事后全程控制。在设置内控流程时，各单位应多借鉴其他单位的经验或咨询专家意见，做到制度制定科学规范、实施有效，事前、事中、事后均有控制，真正起到纠错防弊的作用。

4、健全轮岗制度，确保关键岗位相互监督制约。轮岗是最有效的内部控制措施之一，一些重大违法违纪行为发生的直接原因是关键岗位长期没有轮岗。因此，单位应重视建立健全轮岗制度。单位应根据内部控制规范的要求正确梳理不相容岗位，由责任心强、思想品德好且具备相关资质的人员担任，并建立定期轮岗制度，使不相容岗位始终处于相互监督、相互制约之中，切实防范欺诈和舞弊风险。

5、坚持集体决策，遏制单位负责人一人独大。为遏制单位负责人一人独大，以权代法，一方面积极推行领导班子议事决策重大事项无记名投票制、党政主要领导末位表态制、班子成员意见分歧较大事项暂缓表决制，以及单位主要领导不直接分管组织人事、财务、基建工程的“三个不直接分管”制度；另一方面坚持重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等“三重一大”事项党委或党组会集体决策制度。同时发挥纪检组长对单位党风廉政建设和财务收支的监督作用，把违纪违法行为遏制在萌芽状态。

6、开展内控评价，实时更新修正现行内控制度。内部控制制度是否健全并有效执行，最好的办法是定期开展检查和评价。不仅单位应建立内控制度定期检查评价机制，监管部门也应当多加关注，发现问题应及时指导整改。单位可结合内部审计开展内控制度评价，发现有制度不健全的及时补充，有错误的及时修正，使内控制度始终保持在正确的运行通道之中。

7、建立奖惩机制，促进干部职工遵守内控制度。内控制度的执行，关键在于人。只有单位全体干部职工自觉遵守内控制度，并按规定的业务流程办事，才能真正起到纠错防弊，保护单位资产、资金安全和干部职工安全的作用。为此，单位应健全内控考核制度，将内控制度的遵守情况细化到德、能、勤、绩、廉之中，并兑现奖惩，促使干部职工自觉遵守内控制度，充分发挥内部控制奖优罚劣的控制作用。

8、实行片区指导，提高会计人员履行职责能力。县财政局拟将全县所有一级预算单位划分为乡镇口、农业口、经济商务口、政法口、群团组织口和四大班子及其他部门口共六个片区，并设六名片区会计进行分片指导，切实解决单位会计人员履职不到位和对经济业务源头把关不严问题。此外，还利用名师工作室名师的帮带作用，对各单位会计人员进行面对面的传帮带，从提升会计人员业务素质和履职能力方面，强化单位内控制度建设。

（二）内外并举，建立监督检查长效机制

1、部门联合行动，建立财务收支常态监管机制。监察、财政、审计、人社等部门达成共识，每年初开展一次预算单位财务大检查，每季度开展一次抽查，并建立财务违法违纪行为举报制度和常态化的谈话制度，对财务检查和日常监管中发现的问题，召集单位主要领导、纪检组长谈话或交换意见，及时预警、告诫单位注意防范。

2、改进检查方式，关注内控制度建立执行情况。为切实解决单位内控制度监督检查弱化问题，一方面要求单位和主管部门在组织内部审计时应把内控制度建设情况作为重点关注的内容，发现问题及时指导整改；另一方面监察、财政、审计等部门在今后的财务检查中也应当将单位内控制度建设情况予以重点关注，发现问题及时指导整改，促进单位重视内控制度建设。

3、加大问责力度，警示单位及责任人敬畏法律。监察、财政、审计等部门达成共识，对财务检查和日常监管过程中发现的内控制度不健全，财务管理混乱的典型违纪违法案例，发现一起，严肃查处一起，绝不姑息。特别是对严重违纪违法的单位和主要领导及其他直接责任人，一律从重处罚并公之于众，以警示责任单位和责任人敬畏法律，远离违纪违法。

4、定期清查财产，严格往来款项实物资产管理。为解决当前行政事业单位往来款项和实物资产不实的问题，监管部门应督促单位建立并实施严格的定期财产清查制度，至少每半年或一年应进行一次货币资金、往来款项和实物资产全面清查核对，发现账实不符的，应及时按规定报批处理，调整账目，确保账实相符。同时还应建立实物资产出入库登记制度，规范会计核算，强化会计监督。■

（作者单位：四川省德阳市罗江县财政局）

（本栏目责任编辑：阮静）