关注价格机制改革

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背景材料：

10月15日，国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确了六大重点领域价格改革方向，包括完善农产品价格形成机制、加快推进能源价格市场化、完善环境服务价格政策、理顺医疗服务价格、健全交通运输价格机制、创新公用事业和公益性服务价格管理。到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。《意见》还明确，加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位。健全市场价格行为规则，推进宽带网络提速降费，加强市场价格监管，强化反垄断执法，完善价格社会监督体系。

价格机制是市场经济制度的核心，市场经济有效配置稀缺资源和形成兼容激励机制的两大基本功能都是通过价格机制实现的。早在1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》中就已指出，必须改革既不反映成本、又不反映市场供求关系变化的计划价格制度，“价格体系的改革是整个经济体制改革成败的关键”。由于某些主客观因素的牵制，三十多年后价格改革还没有完全实现。此次下发的《意见》既是对以往价格改革进一步向纵深推进的举措，也是在商品和服务领域贯彻落实党的十八届三中全会决定，包括“完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场”、“政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督”。

价格体制改革牵住市场供需两头，被视为全面深化改革中最核心、牵涉面最广的改革“硬骨头”之一。在近期中国经济下行压力增大的关键时期，价格改革文件更是引发市场强烈关注。此次价格机制改革将产生哪些影响？改革落地的关键和难点何在？如何让价格机制改革真正以市场为主？本期监督沙龙关注价格机制改革，就相关问题展开探讨。

价格改革走向纵深

主持人：《意见》指出，到 2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。到2020年，市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。这意味着建立我国市场价格体系的关键性战役即将全面展开。在当前及今后一段时期，推进价格机制改革有什么特殊意义？

叶青：在现实生活中，总是有一些价格忽高忽低、 捉摸不定，不知道是什么因素在决定这些价格的变化。给老百姓的生活带来一些困惑。比如，在煤炭价格如此低的情况下，电价为什么还是居高不下？高速公路收费为什么只升不降？为什么老百姓最需要的“廉价药”没有人生产？而药品的价格越来越高？包装越来越贵？听证会为什么“逢听必涨”？相对来说，油价的变化，越来越受到老百姓的欢迎，因为看得见摸得着。准确、合理、有说服力的价格形成机制，有助于拉动消费、理顺经济关系，是经济发展的一个健康的力量。因此，各级政府不要把价格问题当做一件小事。

张明：去年11月中旬，李总理在国务院常务会议上就部署加快推进价格改革，提出更大程度上让市场定价，实行公开透明的市场化定价，以合理价格信号促进市场竞争，破除垄断，撬动社会资本投资，以价格改革推动转方式、调结构、惠民生。其后国家发改委同有关部门先后印发8个文件，放开24项商品和服务价格，下放一项定价权限。特别是今年十二届人大政府工作报告又明确提出 “不失时机加快价格改革”，并对不同商品和服务价格改革提出明确要求，我国价格改革驶入全面推进的快车道。

上述事实表明了本届政府以 “新常态”经济形势为契机、以价格改革为具体内容、推动我国市场化进程深化的决心和具体行动。从国家顶层的设计思路看，此次推进价格机制改革特殊意义如下：第一，顺应市场经济的自然和本真。价格是市场的核心，市场决定价格是市场经济及资源配置的基础和关键。让市场决定价格，就是从根本上按价值规律办事，回归自然的市场选择和配置。第二，是建立健全社会主义市场经济体制、促进经济社会持续健康发展的重要内容和必然。改革开放以来，价格改革作为经济体制改革重要内容，持续推进、不断深化，特别是近年一大批商品和服务价格放开，成品油、天然气、铁路运输等领域价格市场化提高。同时，一些重点领域和关键环节价格尚未完全放开，政府定价制度尚未健全，市场价格行为还有待进一步规范。因此，要推进价格改革，加快完善主要由市场决定价格的机制。第三，彰显党中央的改革意志和英明抉择。顶层设计在我国改革开放、高速发展30多年后的“新常态”阶段，加大加快市场经济的基础和核心改革，既不乏让人看到改革的深入和攻坚，也充分显示出新形势下中国经济改革和顶层设计的明智之举。

唐云锋：价格机制是市场机制的核心或者说是市场的自然衍生品。所以只要市场是开放的，就会自然在竞争中形成合理的价格，与其说推进价格改革的意义其实更应该做的是推进市场的开放。

孙兴全：价格是最重要的市场信号，价格不合理、价格体系混乱，就会向市场发出错误信号，对市场主体行为产生错误导向、使资源配置不合理、扭曲各方利益关系。当前，虽然绝大多数价格实现市场定价，但我国对市场中存在的垄断、欺诈等行为监管不细，监管不力；少数政府定价的商品和服务价格又存在利用政府的价格管制，存在行政垄断性质的垄断高价格，价格听证会往往成了涨价会，部门利益扭曲了价格的利益调整功能。因此，当前价格改革的特殊意义就在于，更好地发挥市场和政府两个力量，更多地利用市场手段处理各方与价格有关的利益关系，政府该管的要回到更科学、更合理、更细致的市场秩序的监管，在反垄断、反价格欺诈行为上着力；属于政府价格管制的少数商品和服务价格，其范围要改小，其定价机制要民主、科学，要防止行政力量对行政性垄断行为等的过度保护。

主持人：很大程度上，价格改革堪称我国推进改革开放的主要“清道夫”之一，上世纪八十年代初起，因为逐步开放粮价、食用油价、棉花价，我国告别了粮票、油票、布票；得益于逐步开放猪价、水产价、禽价和蛋价，我国结束了城镇居民凭副食品本来定量购买肉蛋禽水产的历史。30多年来，城乡居民生活的极大改善，“短缺经济”时代的终结，市场商品的极大丰富，价格改革都发挥了重要作用。为什么要对价格机制进行改革？本次价格改革跟以往价格改革有怎样的关系？价格机制改革的最终目标是什么？结合《意见》谈谈您的看法。

叶青：在“短缺经济”时代，价格由政府确定，价格与票证的结合，限定了消费的行为。之后进入了“价格双轨制”时期，也就出现了大量的“官倒”，不少人从中渔利。在经济略有发展之后，打破了“价格双轨制”，但是，政府对价格的影响力还是很大，形成了一些畸形的价格。随着“市场在资源配置中起基础性作用”的提出，市场决定价格的能力更加强大。十八届三中全会提出 “市场在资源配置中起决定性作用”之后，价格机制的改革的条件更加成熟了。可见，以往的价格改革是目前价格改革的客观基础。本次价格改革是一个合乎理性的延续。最终是为了形成 “市场能够决定的价格都由市场决定”的目标。

张明：进行价格机制改革的主要原因，在于价值规律是经济规律的基础，而价值规律的核心是价格。推进价格改革就是推进经济体制基础的改革，推进市场决定价格的机制，也就是全面深化市场经济体制改革。中国学界曾认为，中国的改革开放主要是从“价格改革”和“企业改革”这两条主线展开的，即1980年代的“吴敬琏派”和“刘国光派”。价格改革在中国经济体制改革中的地位及作用略见一斑。

本次价格改革与以往价格改革的关系，主要是基础条件和进一步深化发展的关系。与以往日常生活品价格改革和交通、能源价格初步放开改革相比，在指导思想、基本原则和具体范围内容等方面都很有系统性、整体性。如指导思想上，要求主动适应并引领新常态形势，围绕市场的决定性配置作用和更好发挥政府作用。坚持市场决定、放管结合、改革创新、稳慎推进原则，全面深化、完善重点领域价格机制，健全政府定价制，加强市场价格监管和反垄断等。

价格机制改革最终目标是5年内解决我国经济中的价格问题，即到2020年市场决定价格机制基本完善，科学、规范、透明的价格监管制度和反垄断执法体系基本建立，价格调控机制基本健全。从目前一些领域实行的价格听证公示制看，5年内实现基本完善的价格机制目标不难预期。不过也存在一些难度较大的领域，如航空运输、通讯等垄断性公共服务价格，水、能源等资源品价格，以及医疗服务类信息极不对称价格等。其中一些已有较高的理论与政策共识，如资源品价格应实行累进制；而垄断性公共服务和医疗服务甚至理论共识尚未达成。

唐云锋：继续前述的观点，历年的改革中，前面的所谓价格改革与其说是价格改革，还不如说是价格管制的放开,本质上计划的退出与市场逐步放开的结果，而不是价格改革的结果。要说本次价格改革与以往的区别，其实主要是价格管制的范围变化，以往的价格管制包含了竞争性市场，这次管制范围缩小了，基本放开了这块，目前的价格管制主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节等范围。而价格改革的最终目标，个人觉得应该是：价格管制范围应仅限定为公用事业，与必须由政府提供的公益性服务等范围；同时管制的手段不能由政府物价部门直接定价，只能由政府发起，企业与消费者及社会共同参与通过听证程序确定，并坚持过程公开，接受媒体与社会监督等的全程监督。

孙兴全：本次价格改革是系统性改革，是形成合理的价格体系，不是过去在单一领域突破；这次价格改革更强调市场力量作用的深度和广度，要放得更多，管得更有效；要冲击一些行政保护、部门利益干扰所形成的不合理价格堡垒，更多地打破行政垄断。另外，这次价格强调政府监管的有效性，在简政放权的前提下，着重解决市场竞争秩序问题，在反垄断、反欺诈等方面做得更细致。

主持人：有学者认为，本次价格改革最重要的特点就是提出把竞争性领域和非竞争性领域的价格管理方法分开，“到2017年，竞争性领域和环节价格基本放开，政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节”，坚持了 “凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预”的基本原则。那么在您看来，如何对不同领域的企业和产品进行分类划分其竞争性和非竞争性归属？

叶青：首先，取决于产品提供的方式，该由政府提供的服务，采用低价或者免费的方式，比如纯公共产品。而其他一般性的个人需求的满足，由市场提供。其次，取决于市场的容量，市场需求大，而提供服务的基础条件又是取决于一定的规模效应的，比如，铁路、石油、电力等，由政府提供。消费条件不需要特殊规定的，尽量由市场提供，价格由市场决定。第三，取决于市场化程度。随着经济的发展，市场化程度的提高，这两类价格也会发生积极的变化，并不是一成不变的。

张明：个人以为，我国经济改革几十年来，价格机制从计划体制转向市场体制已基本完成，目前尚未展开或完成的都应当有其客观原因。通过不同领域企业和产品的竞争性和非竞争性分类，以推进市场决定价格的机制可能有许多不确定性。具体原因如下：

第一，不同领域企业和产品的竞争性和非竞争性分类不是一个简单问题。因为，许多领域和产品的竞争性和非竞争性归属因范围不同而不同。如前段时间热议的南北车合并，从产品生产角度划分无疑是竞争性的，但从同一资产所有者角度看又是非竞争性的。因为，对同一资产所有者而言，无论南北车在国内外竞争都会相互竞价，给同一所有者造成非必要损失，此为南北车合并的原因。同时，南北车合并虽有利于国家参与国际竞争，但却损失国内竞争并形成国内垄断。同理，如航空运输对民众来说无疑是竞争性的，但对作为国企的各民航公司和民航总局来说就不一定；这类高度垄断的产品及服务还有通讯、能源等。因此《意见》提出首先要引入民营资本，实现投资多元化方能进行有效竞争。如交通运输领域，国家负责建设并维护公路、水路、铁路、航空管理交通网络，像公路、水路交通运输放开一样，放开铁路、航空运输参与主体，通过主体多元化引入竞争，提高经营效益并让消费者获益。可见，这不是简单的竞争与非竞争划分问题。

第二，资源环境利用原来是非竞争性的，但在资源环境有限时，资源产品及政策都会在代际利用上引发竞争。即这代人利用了，下代人就没有了。不仅如此，相关公共政策在政府届际利用上也会出现类似的竞争性。这些不仅不能放开竞争，而且还需要政府用更贤良的道德觉悟和更英明的抉择措施统一筹划管理。

第三，理论上讲，从比较客观和满足可持续发展要求考虑，竞争性与非竞争性划分，应在国家范围内根据促进并兼顾社会资源有效利用、民众普遍受益和企业效率提高等因素进行，这在高度发展和资源限制时代来说不容易做好。

唐云锋：有关不同领域的企业和产品进行分类划分其竞争性和非竞争性的归属问题，本来就没有一个固定的标准与模板，尽管理论上经济学有从产品是否同质，及生产者是否有充分竞争，大致给出了所谓不同竞争程度标准，并据此划分出不同竞争类型的市场。但这还只能算是一种理想状态，现实中由于政府的存在，使市场更不可能简单划分为竞争与非竞争，这种非此即彼的所谓市场类型。因此现实中政府对市场的理解及其对相关价格的管制，主要是依照不同制度与文化中的社会观念约束，政府的政治理念及政治现实需要间的平衡。尽管没有统一标准，不过还是有一个大致的共识，即政府最好只选择提供有强烈外部性特征或者一般企业无法生产的产品与服务，其他都应该归入竞争性领域，交予市场去解决，并尽量少直接介入生产环节，这样才可能以相对公正的立场去制定和执行所谓的价格管制政策。

孙兴全：政府要管的领域一是外部性强，市场力量作用不到的领域，带有不同程度公共品性质、政府应承担供应责任的产品和服务，政府要管；二是通常所说的自然垄断行业，它的特点是规模效益递增，容易形成垄断并实行垄断高价。

促进竞争完善监管

主持人：《意见》抓住价格机制改革的重点领域，明确了六大重点领域为未来价格改革方向，为全面的价格改革奠定了基础地位。那么在您看来，在这六大领域的价格机制改革哪一项处于相对核心的位置？《意见》的落地还存在哪些困难？

叶青：《意见》 明确了6大重点领域价格改革方向，包括完善农产品价格形成机制，加快推进能源价格市场化，完善环境服务价格政策，理顺医疗服务价格，健全交通运输价格机制，创新公用事业和公益性服务价格管理。其中，理顺医疗服务价格处于相对核心的位置。因为看不起病仍然是一大问题。《意见》落实的难度在于部门利益与机制缺失。要使六大领域的价格问题得到解决，关键是看在“十三五”期间能不能准确贯彻落实“创新、协调、绿色、开放、共享”这五大发展理念。要加强价格问题解决的协同性与整体性。要把价格问题与民生问题、经济发展问题等有机地融为一体。

张明：如前述，六大领域主要是农产品、能源、环境服务、医疗服务、交通运输、公用事业和公益性服务。按设计对农产品价格是完善形成机制，能源价格是推进市场化，环境服务价格是完善政策，医疗服务价格是理顺，交通运输价格是健全机制，公用事业和公益性服务价格是创新管理。相关现实基础及改革内容与困难具体如下：

目前，农产品价格市场化已实施多年，价格的市场竞争及波动机制早已形成。《意见》提出的完善形成机制主要是指，制定立足国情的农品差别化补贴政策，在促进农业生产可持续发展基础上，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。因此，农品价格改革的难点是正确制定相关补贴政策。

个人以为，能源价格市场化则相对较难。《意见》的思路是以“管中间、放两头”方式，推进电力、天然气等价格改革，如促进市场主体多元化竞争，稳妥处理和逐步减少交叉补贴等。但事实是天然气价格、发售电价与输配电价、上网电价和销售电价均未理顺，如何按“准许成本加合理收益”原则，合理制定电网、天然气管网输配价格，完善煤电价格联动机制等都是难度较大的问题。

对环境服务价格《意见》提出要完善政策，原因是目前环境税费体系尚未基本确立，主要的服务收费如排污费、生态补偿费(含退耕还林还草、上下游污染补偿等)、污染罚款等。如何按“污染付费、公平负担、补偿成本、合理盈利”原则，统筹现行环保收费及服务价格政策运用，逐步使企业排污承担支出高于主动治理成本，提高主动治污减排积极性，技术标准和业务规范都还非常欠缺。

目前医疗服务价格已初步实现市场竞争较充分、个性化需求较强的医疗服务价格市场调节价，医保支付项目价格医保经办机构实行分类控制。但如何按《意见》提出的“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”原则，积极稳妥、合理调整医疗服务价格，强化价格、医保等政策衔接，确保医疗发展可持续、医保基金可承受、群众负担不增加，并建立以成本和收入结构变化为基础的价格动态调整机制，却是千头万绪且非常琐碎的复杂事务。因此，《意见》规划到2020年基本理顺医疗服务比价关系。

交通运输价格《意见》主要涉及国内范围，个人以为，是否应从整体社会资源优化配置和可持续发展角度，以及结合国情并借鉴国际通行做法，考虑交通运输设施建设和价格改革。因为，这些年来各级政府投资交通运输较多，因投资不当或因价格偏高而低效甚至闲置的也不少。如何结合实际发展需要，优化交通运输资源配置既是价格改革的难题，也是我国经济优化发展的重大问题。

公用事业和公益性服务价格是近年探索解决的问题，《意见》对民用水、电、气阶梯价，供热按热量计价收费，教育、文化、养老、殡葬等公益性服务结合政府购买服务改革实行分类管理，政府投资兴办养老服务收费定价，旅游景区门票及相关服务价格改革等都有一定考虑。但如何按相关行业标准具体实施、分类推进、创新管理，也是千头万绪且非常琐碎的复杂事务。

综合上述分析，个人以为能源可能是除农品外的一项处于相对核心位置的价格改革，作为基本生产生活条件的能源价格改革，将影响交通运输、医疗服务、公用事业和公益服务甚至环境服务的价格结构及改革。

唐云锋：如果硬要说出哪类改革处于最核心位置的话，在我国当前条件下，个人认为医疗服务应该是重要的。首先，因为医疗服务事关所有社会个体的终身，同时这些年在所谓改革中积累了太多的矛盾与问题，成为社会问题汇聚的焦点之一，可能会牵一发而动全身。但解决之道，如前所述，不应该单单只是价格管制这种本末倒置的思维，更应该是市场的准入与公平规则的制定，与监督执行上下工夫。现在意见落地的最大难度在于，政府自身还是以利益主体直接介入市场，即所谓的集裁判员与运动员于一身，从而导致无法保证政府作为规则制定者与监督执行者的角色分离，以在改革中保持中立与公正立场。

孙兴全：应该说价格改革是涉及到利益深刻调整的改革，实施中都会有困难、有阻力。像过去一些存在行政垄断性质的价格改革更是难点，能源、医疗、公用事业领域中，有推到市场的部分，可能受到利益因素干扰；仍由政府定价的部分则存在信息不对称、成本测算困难等问题。

主持人：发挥市场对价格形成的决定性作用，是价格改革的核心任务，但并非全部，如何根据《意见》要求加强市场价格监管和反垄断执法，逐步确立竞争政策的基础性地位也是改革的关键所在。因此，完善监管、实现政府价格监管的体系与能力现代化也是本次改革所面临的挑战。就如何加强市场价格监管谈谈您的看法。

叶青：一是建立健全价格方面的法规制度体系，将最新的创新思维上升为法规制度，做到有法可依。二是强化物价管理队伍建设，文明执法，有情执法。三是采用“互联网+”方式，动员消费者参与物价的管理，减少价格“扰民”的状况。

张明：主持人说得很好，发挥市场决定价格的作用是价格改革的核心，但并非全部。因为市场也有失灵并不万能，政府必须“拾遗补缺”。因此，《意见》明确要求：首先建立健全政府定价项目监管，其次加强市场价格监管和反垄断执法；这就是加强市场价格监管的结构体系。具体来讲：一是加强政府定价监管。即实行政府定价项目清单化、定价程序规范化、成本信息公开化，以限定政府定价范围，《意见》规定政府定价范围为重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。规范政府定价程序，如完善政府定价过程的公众参与、合法性审查、专家论证、第三方定调价方案建议等，保证工作程序明晰、规范、公开、透明，并实行成本监审和成本公开。二是加强市场价格监管，如建立健全监管执法机构和工作体系，实行日常监管和专项检查相结合，加强民生领域价格监管等。个人以为，加强民生领域价格监管，特别是旅游、餐饮等服务类价格监管，既是民生工程，又是我国经济发展由投资拉动转向消费拉动的重要内容。三是强化反垄断执法。如对涉嫌垄断行为及时启动反垄断调查，维护公平竞争的市场环境。研究制定反垄断相关指南，完善市场竞争规则。四是完善社会监督。如发挥12358价格举报管理信息系统作用，鼓励参与价格监督，定期发布分析报告，推广街道、社区、乡镇、村居民价格监督员制，在社会信用体系基础上推进价格诚信建设。

唐云锋：由于本人认为政府只应该对价格进行监管，而不是决定价格的形成机制。因此，改革首先要做的是，还是常识性的话题∶让市场的回归市场，政府尽量从各种竞争性市场退出，这方面近两年的国进民退趋势有点让人担忧；其次是监管主体的多元化，尽量减少政府体制内的监管主体，逐步放开并鼓励构建社会监管体系，形成监管主体的多元化；最后是，在自媒体时代，尽量使价格监管的过程公开化，充分发挥社会，特别是网络的监督力量，个人一直认为，尽管网络上有太多不同的声音，在监管过程中也可能会引发一些争论甚至所谓的负面影响，但整体上应该还是利多弊少，网络监督的动态与多元性优势是任何其他监督方式无法取代的。

孙兴全：首先，要重视制度建设，积极探索价格、质量长效监管机制。要以制度的力量促进企业规范、诚信、守法的经营，提升企业的信用度。要规范质量检测制度，为人民群众的身体健康和生命安全高度负责。其二，要落实行政责任追究制。其三，要维护市场秩序，合理进行准入监管、市场秩序监管、信用监管。其四，要加强执行队伍建设，防止监管俘获现象的发生。最后，要注重运用法律手段进行价格监管，进一步扩大“举证责任倒置”范围，建立和完善缺陷产品召回制度，完善惩罚性赔偿制度。■

（本栏目责任编辑：阮静）