论国库管理权及其归属

●王金秀 伍 静 韩用明

论国库管理权及其归属

●王金秀 伍 静 韩用明

央行“经理”还是“代理”国库之争是《预算法》修订中的重大热点，2014年8月底人大通过、今年正式实施的新《预算法》保留了央行“经理”国库制，但这场论战并没有随着新《预算法》的实施而尘埃落定，反而因《预算法实施条例（修订草案征求意见稿）》的发布而愈演愈烈。其实，央行“经理”还是“代理”国库，这一字之差论战的实际上是国库管理权归属的论战。国库管理权由库款支配权、现金管理权以及预算监督权等一系列权力构成，本文拟从财政国库职能定位及其实现方式出发，遵循公法要求的法定授权原则，研究国库管理权的配置，以期澄清误导，正本清源，供决策参考。

一、国库的财政管理属性及其实现机制

财政是随着国家的产生而产生的，有了财政，必然要有国库，因此，国库天然就具有财政管理的属性。早期的国库界定为“库藏”职能，国库“库藏”财富类型多样、现代国库职能拓展到全面的财政管理，国库职能的拓展成为可能引发国库管理权之争的始发原因。

（一）传统国库职能定位于“库藏”，“库藏”财富类型多样，存放地各不相同

国库是国家金库的简称，从字面上讲，国库是国家储藏财富的仓库，因此，在国库产生后相当长的一段时期，人们大多将国库定义为一个存放具体实物、货币和黄金的库房。国库“库藏”财富类型多样，存放地各不相同。从国库定义范围划分，可分为财政国库和财产国库。财政国库是从财政管理的角度来定义，而财产国库则包含所有国有资产，不仅是存放具体实物、货币和黄金的库房，还包含各种各样的固定资产，如国有土地、办公大楼等。但由于这些财产无需收藏，因此，国库里经常存放和保管的仍是体积较小、价值大的黄金、美元以及各种债券等。

作为“库藏”机构，各国国库资产都以“硬通货”为主，但具体类别各异，存储地点也各有不同。如瑞士国库中除了上述提到的贵重金属和美元外，还储存一定量的欧元、英镑等，以及一些外国政府债券。该国国库不仅管理不动产，而且以盘活存量的原则进行金融投资，以增加资产活力；日本国库收藏的主要有外汇、外国债券、黄金等贵重金属，以及国际货币基金组织的特别提款权和世界银行的票据等；俄罗斯国库中有货币、黄金、外汇，还有一部分黄金与外汇存于国外。各国对于黄金等贵重金属的存储地点也不一样，瑞士国库黄金部分存放在伯尔尼瑞士联邦政府大楼和联邦议会大厦前面的广场地下深处；美国国库黄金储藏在肯塔基州的诺克斯堡，而外国的黄金则储藏在纽约州的西点，这两个地方都是国家军事基地，且都是地下金库；日本的现金以及黄金储备大部分都存放在日本中央银行的地下金库。

（二）现代国库职能从出纳机构拓展到全面的财政管理

随着人类社会的进步，商业交易活动日益兴旺，货币作为一般等价物的应用范围扩大，货币具有流通性以及储藏价值。从国库发展的历史脉络考察，国库的职能经过了一个逐步拓展的过程，从“库藏”到出纳机构再到全面财政管理的功能。一般情况下，人们将国库定义为专门负责办理国家预算资金的收纳和支出机构，将国库的主要职责定位为办理国家预算资金的收入与支出，并反映国家预算收支执行情况。按我国《预算法》规定，所有国家预算收入与支出均由国库收纳入库并实行拨付。

早期的国库是一个存放具体实物、货币和黄金的库房。随着农耕社会向工业社会的发展，经济关系越来越复杂，推动着财政管理制度的优化以及管理技术的创新，现代国库职能从传统的“库藏”管理发展为保存政府资产、反映预算执行情况，还包括办理库款收纳、分成划分和留解、支拨、清算以及退库等全面财政活动。国库会计负责对财政库款和预算收支进行账务核算，并定期向财政部门和征收机关报送日、月、年度报表，与财政部门、征收机关进行对账，财、税、库三方核对，准确、及时办理国家预算收入的收纳、留解等一系列国家财政活动。国库的职能从单纯的核算财政收支发展为对政府资金、财政的资产和负债进行全面的财政管理。从管理学角度来看，国库实质上应该是政府（或财政代表政府）设置的、专门负责办理国家财政预算收支的机构，并根据财政管理的要求负责国家预算资金的收纳和库款的拨付，反映国家预算执行情况等重任。

（三）国库管理体制有三种，委托国库制应用广泛

现代国库管理财富的重点是财政预算收支，世界各国对国家财政预算收支的保管出纳制度概括起来可以分为独立国库制、委托国库制和银行存款制三种。在独立国库制下，由专门的国库管理机构独立负责财政资金的收纳、保管、支付、划拨等工作，个别国家（如芬兰）实行独立国库制。在银行存款制下，财政资金与普通存款一样存放于商业银行，银行可以按其商业化运作方式自由支配和使用财政资金存款。美国等一些西方国家地方政府实行银行存款制，由地方政府财政部门委托商业银行代理国库业务。在委托国库制下，国家委托相关机构履行国库职能。由于央行是国家银行——银行的银行，财政和央行作为国家宏观调控的两大主体机构需要相互协调，因此，大多数国家实行委托国库制，即由政府财政部门委托中央银行或商业银行代理财政资金的收缴、保管、拨付、政府债券的发行、兑付等国库业务。这种国库管理体制具有广泛的适用性。

（四）现代国库体制依托银行账户运行，实行管办分离

在现代国库体制下，财政对国库的管理依托账户运行，实行国库集中收支模式。法国实行委托国库制，在央行（法兰西斯银行）建立单一账户体系，先开设一个总账户，再在总账户下根据需要设立分账户，所有财政资金都集中于该账户系统进行统一管理。我国的财政收支都是通过财政部在央行及其分支机构设立的国库账户中进行。各国财政和银行一般分别设置国库机构，管办分离，主辅明晰。

二、我国的国库管理体制及其实质

（一）法定国库管理体制均为“委托国库制”

1、1985 年前国库体制称为“代理制”。1948年12月1日，中国人民银行宣布成立；1949年9月，人民政协通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》将中国人民银行纳入政务院直属单位，并赋予其国家银行职能，承担发行货币、经理国库、维护国家金融市场、恢复国家经济重建等任务；1950年中央人民政府政务院发布《中央金库条例》，规定央行行使国库代理权，而对于国库的支配权并未提及。该条例决定由中央人民政府设立金库，分级设立中央区金库、中央分金库，由各级人民银行代理，由此确定了我国国库制度为委托国库制；1969年7月，人民银行总行与财政部合署办公，直到1978年两部委正式分开办公；为了加强金融业的统一管理和综合协调，1982年7月，国务院进一步强调了“中国人民银行是我国的中央银行，是国务院领导下统一管理全国金融的国家机关”，自此，中国人民银行从国家银行过渡到中央银行体制，成为管理全国金融的国家机关。

2、1985 年前国库体制改称为 “经理制”。1985年颁布的《国家金库条例》将建国以来的人民银行“代理”国库修改为“经理”国库，并明确人民银行的重要职责是组织和管理国库工作。1993年12月25日，《国务院关于金融体制改革的决定》确立了中央银行强有力的宏观调控体系，决定把中国人民银行办成真正的中央银行，并进一步明确主要职能是制定和实施货币政策，保持货币的稳定；对金融机构实行严格的监管，保证金融体系安全、有效地运行。1994年，国家财政全面实行分税制体制，相应组建了中央金库和地方金库。1994年全国人民代表大会通过的《预算法》、1995年3月18日通过 《中华人民共和国中国人民银行法》都继续赋予了中央银行经理国库的职责。2004年2月1日起修正后实施的《中国人民银行法》继续规定，中国人民银行依照法律、行政法规的规定经理国库。2014年8月通过的新《预算法》修订过程虽然历经波折，最终还是保留了央行经理国库制。

无论央行经理国库制，还是代理国库制，二者都是具有中国特点的表述。按国际通行的表达方式，央行经理国库制、代理国库制没有什么太大的差别，二者其实都是国际上最为通行的“委托国库制”。

（二）国库收付制度改革前后财银与国库的关系

1、财银一家时期，央行国库管办职能合二为一。建国初期，我国计划经济体制下财银一家，国库管理职能由谁来执行无须作特别明确的划分，国库由中国人民银行代理，中国人民银行在办理国库业务中也承担了国库管理职能。我国在国库集中收付制度改革之前，国库资金的收纳、报解和支付主要是通过征收机关和预算单位设立多重账户，财政支出的资金实行层层下拨，财政收入层层上缴，财政资金分散使用、分散付款，大量未付出的闲散财政资金分散沉淀于不同政府部门在商业银行所开的账户上，导致国库调度无力、国库资金流经常出现断流的情况。为了缓解资金周转压力,政府往往只能通过发行国债的方式来募集资金,各地政府甚至还在发行高息国债券,这势必显著增大国库资金管理成本，严重浪费资源，违背了政府理财基本原则。

2、财银分家后二者各司其职，国库机构实行管办分离。随着我国市场经济体制改革的不断深化，财政和银行彻底分家后各自的职能重点定位不同，在国库体制方面财银之间理应各司其职。2000年财政部成立国库司，2001年财政部成立国库集中支付中心，使财政国库管理工作迈上了新的台阶。2001年，我国正式实施国库集中支付改革，财政部门代表政府建立统一的国库单一账户体系，将所有财政资金都纳入国库单一账户管理，通过财政直接支付或者授权支付的方式将资金拨付到商品供应商或者用款单位。国库集中收付制度改革确立了新型的预算管理机制，扭转了财政部门管拨不管支、重分轻管，忽视预算资金使用的局面，有利于提到预算执行的透明度。同时，国库资金在统一账户体系下运行，可以通过银行联网对所有预算单位的收入与支出进行实时查询与监督，实现了财政监督从事后转向事前，有利于从源头上防治腐败现象发生，增强了财政资金使用的规范性、安全性、有效性。

三、国库管理权的归属及其操作

（一）国库及其现金管理作为预算执行范畴，预算主管权理应归属于财政

我国的国库集中收付制度改革将原来各预算单位分散滞留在商业银行开户行保管的闲置财政资金全部归集到单一国库账户体系，从机制上减少或杜绝资金在预算单位的滞留时间，使预算单位使用资金但见不到资金，有效保证了财政资金的独立有效运行。实行国库集中支付后，国库闲散资金规模显著增加，国库余额逐年增长。事实证明，实行国库单一账户管理之后，由财政部门管理运作国库，能有效降低政府筹资和拨付成本，为实施宏观调控提供手段。随着国库现金余额的不断高位增长，国库现金管理的重要性与紧迫性日益突出。自2006年起，我国开始实施中央国库现金管理制度，在确保国库现金支付的前提下，通过赎回国债、定期存款、减少国债发行等方式，进一步降低财政筹资成本，取得明显效果。

国库现金管理是现代国库管理的核心，也是中国特色经理国库和代理国库之争背后的焦点，关键就是国库现金的动用权及其收益是归财政，还是归央行。众所周知，财政部门是我国代表政府理财的专职机关，国库的财政属性决定其主管权应该归属于财政；另一方面，财政是具体组织预算执行工作的主管部门，国库管理作为预算执行管理范畴，其主管权理应归属于财政；此外，新《预算法》规定库款支配权属于财政，库款应该不仅仅包括财政收支，也包括库底资金，因此，国库现金管理权应该也归属于财政（或政府）。只有这样才能够确保国库现金管理所获得的收益成为政府财政收入，而非部门利益，因此，新《预算法》第一次对国库现金管理作出规定，授权国务院完善国库现金管理制度。

（二）财政应该合理预测国库现金流量，实行库底目标余额制

以国库现金流量预测工作为基础，建立库底目标余额制度，开展国库现金管理是发达市场经济国家的通行做法，库底资金除满足日常支付需要外，其余部分用于现金运作。如美国已实现对联邦政府未来9个月内每天的收入和支出进行预测和更新管理，通过及时准确地预测国库现金流量，能够长期保持联邦政府国库现金余额的稳定，并实施有效的国库现金管理。最优库底现金余额的确定取决于对未来现金流预测的准确性、紧急融资能力和可动用的其他现金储备等因素。国库现金流量预测是基础性工作，合理预测现金流入和流出量，以最大程度降低国库中闲余资金的库存率，提高国库资金的利用效率，冲抵国债发行成本。

（三）全面清理整顿财政专户，严格规范财政专户的设立

根据韦森提供的数据，据不完全统计，全国各种财政专户目前大约有18万个，专户内沉淀资金约3万亿元。2010年发生的张美芳受贿案，2011年发生的李华波席卷9400万财政资金大案都是财政专户资金管理不规范造成的结果。针对此，需要全面清理整顿财政专户，从严控制财政专户的设立，规范财政专户管理，排除各种利益干扰，统筹兼顾，各部门多方协同、密切配合，保证财政资金安全、高效地运行。新《预算法》第一次明确规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”，同时，对财政专户的设立作出了最严格的规范，并对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究。在我国当前和未来较长的一段时期内，财政专户的存在具有客观必要性。为了防止财政专户管理的乱象，财政部近两年部署了全面清理整顿财政专户的工作，目前，财政专户的开设权已经上收到国务院，这为规范财政资金管理，推进委托国库制奠定了良好的法律基础。

（四）充分发挥法定预算监管主体的功能，强化监督机制

大多数国家的法定预算监督体系一般由议会、财政和审计监督构成。我国新《预算法》不仅确立了央行经理国库制，还明确赋予财政对库款的支配权，确定由政府上级的监督、人民代表大会和审计监督构成的法定预算监督权，并强化了人大监督预算的手段，实行预算、执行、监督三权分离的明确分工。

预算监管的目的是为了规范预算分配，提高预算资金使用的绩效。实际上，各部门和单位是预算资金的支用机构。近年来，由于预算资金分配部门化，越来越要求加强财政机关对预算监管的职能，这要求财权统一，财政加强对部门和单位的监管，打破部门利益化的桎梏。为此，需要监管机构多方联手合作，加快人大与财税、海关、国库、银行之间计算机联网进程，以实现数据互通、信息共享，建立行之有效的责任追究机制，形成强有力的预算监督管理体系。■

（作者单位：中南财经政法大学、武汉软件工程职业学院、武汉市审计局）