县域农村基层政府社会管理创新:实践成效与发展趋势*——以山西省H县为例

张华荣

(太原理工大学 政法学院，山西 太原 030024)

塞缪尔·亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》一书中提出:“在传统社会和现代化初期，稳定的基础是在农村。”［1］在我国农村经济社会快速发展的新情境下，农村基层社会矛盾呈现出多发、易发等新特点，传统农村基层社会管理模式已经无法满足新形势发展的管理需求。农村基层政府必须加快政府职能转变，创新社会管理模式，维持农村地区的和谐稳定。本文以山西省H县为个案，通过对该县域农村基层社会管理创新实践进行深入分析，为农村基层政府深化社会管理体制改革，创新社会治理体制提供标本性实践经验。

一、H县基本情况

H县是晋西北城镇群的核心县区。全县总面积1230平方公里，下辖10个乡镇，162个行政村，总人口38万。H县地理位置优越，交通优势明显，每年外来流动人口约36000人。随着同煤集团、金沙滩农牧场、中联煤业等棚户区改造项目相继建成，全县人口呈现出农业人口与非农业人口、农民与工人混居的特殊行政生态环境，各类社会矛盾多发、易发，社会管理任务相对繁重。

H县自2011年被确定为山西省社会管理创新试点县以来，为了促进社会公平、保持社会良好秩序、建设和谐“幸福新H”，紧紧围绕“维护重要战略机遇和社会稳定”的总体目标，牢牢把握“最大限度地激发社会创造活力、最大限度地增加和谐因素”的总体要求，以“服务民生”为理念，以解决影响社会和谐稳定的突出矛盾为突破口，创造性地探索出一条“村成社区，网格管理”的社会管理模式。

二、H县社会管理模式创新的实践与成效

H县按照“村成社区，网格管理”建设蓝图，在全县范围内以城区每1000—1500人为一个网格，农村以每300人一个网格的标准，设立了“地缘型、单位型、单元型、乡村型”四类共计139个社区，470个网格，结束了传统城乡分支多、结构交叉、管理不清的局面。H县以“七网合一”①“七网合一”:政府通过搭建“基层组织建设网、社会矛盾化解网、社会治安防控网、基层公众参与网、便民服务保障网、计生服务管理网、实有人口管理网”等作为创新社会管理的主要载体和平台，并将这些平台融为一体，共同服务于社会治理。为载体和平台，在社会管理创新方面取得了显著成效。

(一)坚持体制创新:保证社会管理体系全覆盖

为了实现全县社会管理的规范化、制度化与法制化，按照“党委总揽全局、政府全面负责、社区两委自治、公众广泛参与、法治保障全局”的要求，H县在社会管理体系建设方面重点突出体制创新，形成了“横向到边、纵向到底、体系覆盖、全员参与”的社会管理体系。一是从体制上保证“有组织管事”。全县按照“党组织建在社区”的原则，139个社区全部建立起基层党组织，形成了“以社区党组织为核心，社区居委会为基础，社区(网格)工作站为依托”的三级组织结构;形成了“县、乡(镇)、两委(居委会和村委会)、小区(网格)”四级管理框架;细化了社会管理工作的管理层次，明确了各级主体在社会管理中的职能和任务，从体制上保证了“有组织管事”。二是从体制上保证“有条件办事”。全县在居民(村民)集中的202个城镇型网格内设置了集政务、劳动、计生、公安、交通等与民生紧密相关的政府机关工作服务大厅，并从财政上给予资金保障，从体制上保证了“有条件办事”。三是从体制上保证“有组织干事”。在学习省内外先进城市管理模式的基础上，H县突破“人员编制难解决”的障碍，由乡(镇)负责，面向全社会公开招聘社区居委会工作人员，将素质高、热情足、组织能力强、责任心好、热爱公益活动的人员充实到社区管理活动之中，并从乡(镇)党委、政府机关择优选用工作经验丰富，党性原则较强的干部担任社区居委会党支部书记与主任，为各社区配备1—2名片警，以解决社区管理人才队伍的需求，从体制上保证了“有组织干事”。

(二)坚持职能转变:加强政府管理职能的整合与下移

在“服务民生”理念引导下，H县坚持转变政府职能，突出基层政府的社会服务管理职能。首先，整合政法、信访、人社、国土、工商、住建等20多个部门的力量，建成集“数字城管、信息分析、协调派发、公众服务、跟踪督导”为一体的智能化管理服务平台，对全县社会服务管理工作进行统一协调，真正实现了服务重心下移，政府管理职能延伸的目标。其次，明确政府职能部门与各社区居委会是“指导与协助、服务与监督”的关系。相关政府职能部门在社区全面推行“三公开”制度，即工作职责公开，服务承诺公开，监督办法公开，自觉为社区居民服务，并接受社区居民的监督。再次，按照“一条龙服务、一站式接待”的要求，将涉及到党建、公共卫生、社会治安、矛盾调处、安全生产、民生改善等14个政府职能部门派驻社区，直接面对基层群众，实行集中办公、集中服务，为群众切实提供“一站式”服务，减少办事环节，提高办事效率。

(三)坚持矛盾调处机制创新:“诉调对接”①开创“大调解”②工作新局面

H县人民法院是最高人民法院确定的山西省唯一一家“诉调对接”试点法院。H县法院始终坚持“党委领导、政府支持、各方参与、司法推动”的工作原则，这是在扩大诉讼和非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点工作中得出的一条最重要的工作经验。法院紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，以H县“网格管理”为依托，以社区法官、流动法庭为基础，以诉调对接中心为枢纽，充分发挥司法推动作用，引导社会各界积极参与，促进了司法调解与人民调解、行政调解的良性互动，形成了人民、司法、行政“三调联动”。矛盾纠纷调解主体和调解方式的多元化和整体化保证了涉诉矛盾纠纷有效分流，提高了化解矛盾纠纷的质量和效率。2013年，法院共诉前调解各类案件2856件，平均调解周期仅为21天，调解成功率为91．4%。全县信访积案化解率100%，在全省排名第一。同时，按照“问题不出格、矛盾不出区”的工作理念，H县大力推动矛盾调解基地建设(县乡设矛盾调解中心、社区设综合治理信访维稳室、农村设矛盾纠纷信息员)，打造了自下而上的一体化矛盾纠纷排查调处网络，有效拓宽了矛盾调处渠道，切实解决了基层管理中的大量矛盾纠纷。

(四)坚持基层民主自治机制改革，形成“政府主导、多元共治”的社会治理格局

H县经过多年探索，初步形成了一套以基层党组织为核心，基层行政管理与群众自治相结合的“政府主导、多元共治”的基层社会治理格局，在社区基层党组织领导下，坚持基层民主自治机制改革。一是大力推进在社区内发展基层工会、共青团、妇联等群团组织，培育和扶持社会组织有序发展，建立健全综合性社会组织工作机制，充分发挥社会组织在社会治理中的积极作用。二是建立政府职能部门与“桥梁型”社会组织的联席会议制度，县城社区建立社区居民常务会议制度，农村社区建立“四议两公开”①“四议两公开”:“四议”即党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议;“两公开”即决议公开、实施结果公开。农村所有村级重大事项都必须在村党组织领导下，按照“四议”“两公开”的程序决策实施。制度，搭建并完善基层自治管理服务平台，从机制上保证各类社区主体共同参与社区公共事务管理，政府主导、多元参与、资源共享、和谐有序的社会治理格局极大地凸显出其重要作用。

H县对基层社会治理模式的探索与创新，促进了社会公平、保持了社会良好秩序，社会治理效果显著。H县社会治理的创新性经验，为进一步推进我国县域社会治理效能提供了标本性经验。

三、县域农村基层政府社会管理模式的发展趋势

(一)转变政府职能与基层社会管理体制改革相适应

按照党的十八届三中全会关于“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”的制度设计，在基层社会管理和服务体系中，政府仍然是最重要的主体。改革开放以来，我国基层政府以经济建设和财政增收为中心的职能特征非常突出，长期以来忽视社会管理职能，经济发展和社会发展之间的差距逐渐拉大，问题日益突出。因此，基层政府作为政府治理的神经末梢，必须加快职能转变，逐步将社会服务和管理职能作为工作重心。首先，政府要大力推进公共服务和社会管理领域的立法工作，促进公共服务和社会管理体制的健全与完善。其次，要加大政府公共服务投入力度，统筹优化公共服务资源配置，建立健全与农村公共服务发展相适应的公共财政体制，鼓励农村社会力量参与公共服务发展的良好机制。最后，作为基层自治组织的居委会和村委会，特别要发挥好社会管理服务的协调作用，形成内生的、稳定的服务功能。

(二)打造“多元主体协同治理”的基层社会治理格局

当前和今后一段时期，我国处于社会主义建设的初级阶段，在发展农村社区管理模式前提下，需要打造“多元主体协同治理”的基层社会治理格局。一是充分发挥社区党组织的社会整合能力，切实发挥党委领导的核心作用。二是充分发挥社区自治组织的自治功能，切实体现自治组织的管理作用。三是充分发挥社区社会组织的协调功能，切实体现各类社会组织提供和满足居民(村民)多样化社会服务和利益诉求的作用。基于我国基层农村社会管理的实践，当前这种社会治理格局中的多元主体缺一不可，而且应该由政府主导、多元化主体参与治理。但是，随着我国农村公民社会的成熟，逐渐会向政府、社会组织、居民协作的混合型基层社会管理格局过渡，待将来社会高度发展和高度文明，政府则可以退出具体的基层管理，进化到自治型基层社会管理格局。

(三)加强农村社会组织培育和社工人才队伍建设

2013年《国务院机构改革和职能转变方案》提出，“加快形成政社分开，权责明确，依法自治的现代社会组织体制”。我国首次将处理好政府与社会关系，更好地发挥社会组织在管理社会事务中的作用作为机构改革的基本任务之一。因此，基层政府在社会管理模式创新中要把培育和规范农村社会组织作为重要突破口，最广泛地动员和组织人民依法通过社会组织实现自我管理、自我服务和社会事务管理。从我国实际出发，当前农村社会组织的发展和壮大还需要依赖政府从政策、人才、资金等各个方面引导和扶持，这也是政府不可推卸的责任。

创新社会管理工作，需要有一支职业化的社会工作专业人才队伍。我国基层政府必须要有针对性地逐步扩大服务于广大农村地区的社会工作人才队伍规模。要逐步通过培训大幅度提升现有从事社会服务人员的专业素质和职业能力，逐步建立社会工作专业人才培养、选拔、使用、流动、评价、激励等方面的政策法规体系，使得社会工作专业人才队伍的数量、结构和素质能力适应基层农村社会管理对人才的需要。

［1］［美］塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．王冠华，刘为，译．北京:三联书店，1989:267．

［2］［美］塞缪尔·亨廷顿，琼·纳尔逊．难以抉择——发展中国家的政治参与［M］．汪晓青，吴志华，项继权，译．北京:华夏出版社，1989．

［3］方盛举，李庚伦．县级政府社会管理模式创新的实证研究［J］．学术探索，2011(1):48 －51．

［4］李德虎．当前我国新型农村社区管理体制创新研究［J］．新疆社会科学，2013(1):62 －64．

［5］魏 锦，吴海玲．转型期农村社会管理理念的理性选择［J］．理论与改革，2013(1):35 －38．