突发事件应对中的党政互动模式：角色难题与解决路径

林鸿潮

一、引言

在重大突发事件发生后,公共部门首先必须迅速完成自身资源的有效整合,以实现应急能力在短时间内的最大化。这一点对大多数西方国家来说不是一个难题,因为这些国家的执政党不直接行使公权力,而是通过选举使该政党的骨干进入国家机器当中,以国家机关的名义行使公权力,采取“间接执政”的模式。因此,在这些国家的公共应急体系中,通常不需要考虑政府与执政党之间的协调问题,因为其政府的施政与其执政党的执政在过程上具有同一性。而在中国,突发事件应对中的党政关系却是一个必须解决又比较复杂的问题。只不过对于占绝大多数的常规突发事件来说,这个问题并不十分突出,因为政府自身的应急能力通常足以解决此类事件。但在某些重大突发事件爆发后,由于政府并不掌握全部的公共资源,其危机应对能力与事态的需求可能存在差距,这就需要执政党主导决策、调动资源、实施动员,并由此构建起新的应急组织体系。此时,应急组织体系就从政府系统向执政党系统产生了一轮扩张,从本质上看,这是基于突发事件应对的“情景差距”而出现的一种组织适应过程。①童星、陶鹏：《灾害危机的组织适应：规范、自发及其平衡》,《四川大学学报》(哲学社会科学版)2012年第5期。“这样的问题在应对诸如南方大雪灾、汶川大地震等巨灾事件时常常凸显出来。仅凭政府——即使是中央政府所掌握的力量,是无法应对此类巨灾的。事实也已经表明,正是借助于执政党广泛而强大的资源动员能力,加上武装力量的大力支持,才推动了这些巨灾事件的成功应对。”②应松年、林鸿潮：《国家综合防灾减灾的体制性障碍与改革取向》,《教学与研究》2012年第6期。但是,党执掌政权并不等于党替代政权,执政党并非直接行使国家公权力的法定主体,而在重大突发事件应对中又事实上发挥着重要作用,在这种情况下,党、政之间的互动协调和能力整合问题就显得颇为特别了。

二、突发事件应对中党政关系的现状

中国共产党在中国是领导党,又是执政党,而且是不容许、事实上也没有竟争对手的执政党,在国家政权和社会生活中居于领导地位。③郭道晖：《论党在法治国家中的地位与作用》,《中外法学》1998年第5期。首先,执政党的党员通过选举等法律程序进入国家机关,凭借国家机关管理国家事务,行使公权力。在国家机关中还进一步建立了党的组织(党委、党组、党支部),以确保该机关中的党员在履职过程中能够贯彻执政党的方针政策。其次,执政党主导国家的重大政治决策过程,将其所代表的社会阶层的意志转化为宪法和法律,并领导其实施。再次,执政党通过协商民主方式与其他政党、团体和个人进行互动,整合各种政治意见,再将其筛选、吸纳、上升为国家意志。而在实践中,执政党还直接行使一部分重要的公权力,对特定领域直接实施管理。在这些领域,当涉及党外事务时,通常会采取执政党部门和政府部门合署办公或“一个机构、两块牌子”的方式,对外以后者的名义做出产生法律效果的行为。但是,这种常规模式在应对公共危机的情况下有时会被抛弃,执政党机关可能直接走向前台,介入具体事务的管理。

首先,执政党通常会主持重大突发事件的应急决策过程。按照《突发事件应对法》第八条、第九条的规定,“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要,设立国家突发事件应急指挥机构,负责突发事件应对工作；必要时,国务院可以派出工作组指导有关工作”。“县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构,统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要,设立相关类别突发事件应急指挥机构,组织、协调、指挥突发事件应对工作”。也就是说,公共突发事件的应对由各级政府领导,应急指挥机构也以政府主要负责人为核心来架构。但这种做法仅仅是大多数常规突发事件中应急决策的常态,在非常规突发事件中,许多应急决策行为都是由相应层级的执政党机关做出的。最为典型的例子是,在SARS 危机、南方雪灾、汶川地震、玉树地震等历次重大突发事件中,都是以召开中共中央政治局会议或中共中央政治局常委会会议的形式作出总体决策部署之后,再由其决定成立的应急指挥部实施具体的应急指挥。只不过这些决策的结果通常并不以执政党机关的名义对外公布,而是使用政府的名义。但是,执政党机关并不隐讳其对应急决策行为的参与,而恰恰认为这体现了党对重大事务的领导。因此,在重大突发事件发生之后,新闻媒体都会报道执政党机关及其负责人领导应急决策的活动,并发表其就事件应对做出的决定、讲话和意见等。

其次,在公共突发事件应对中进行宣传和动员,这是执政党机关承担的一项传统职能。一方面,政府信息公开是突发事件应对中的一项重要制度。《突发事件应对法》第五十三条规定：“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”但在突发事件应对中,政府信息公开的目标比一般情况要复杂得多,其意义不仅仅在于公布真相、澄清真伪,还有引导舆论、鼓舞民心等作用。因此,突发事件应对中的信息公开与执政党的舆论宣传高度融合,需要考虑权衡的因素十分复杂,各级党委的宣传部门通常会直接介入。另一方面,在某些极端的重大事件爆发后,即使是执政党和政府直接掌握的全部公共资源也难以满足处置危机的需要,为了进一步增强整体的应急能力,需要实施广泛的社会动员,而动员工作主要是依靠执政党的组织及其领导下的群众团体来完成的,遍布城乡和企事业单位的执政党基层组织(党委、总支、支部)及其领导下的共青团、妇联、工会等人民团体是实施应急动员的最重要依托网络。在中国公民社会尚不发达的背景下,这个组织网络在重大公共危机的应对过程中起到了连接社会各阶层、各民间组织、城乡社区、家庭和个人的纽带作用。①廖业扬：《我国现行公共危机管理体制之优势》,《前沿》2010年第21期。总的来说,执政党的应急动员能力比政府要强大得多,在历次重大突发事件的应对实践中,社会动员也更多地倚重执政党系统而不是行政部门。甚至可以说,中国共产党的基层组织模式就是一种动员型的组织模式,社会动员能力就是其执政能力的一部分。②邓仕仑：《执政能力建设与党政关系的调适》,《中共福建省委党校学报》2005年第9期。“在政治学有关基本理论中,认为我党这种类型的政党的突出特征是具有专事组织动员工作的基层组织——党委及支部。我们党以社会动员为基本功能而建构了自己独特的组织形式。”③房宁：《谈我国政治与行政体制应对突发事件的优势》,《北京党史》2003年第4期。

再次,地方党委在个别公共突发事件中替代政府直接领导了危机应对。按照法律规定,中国的公共应急指挥机构以各级政府及其部门的负责人为主体构成,吸收当地驻军首长参加,一般由政府正职或副职首长担任指挥长,领导应急处置和救援。而同级党委虽然在事实上领导应急决策过程,但不负责之后的应急指挥。这种做法通常被称作“党委决策、政府负责”,也有学者认为是“党委和政府共同负责”。④高小平：《建立综合化的政府公共危机管理体制》,《行政论坛》2007年第2期。无论如何,这种看似矛盾的巧妙处理确实有利于弥合实践操作层面与法律规范层面之间的紧张关系。但这种“默契”有时候也会被打破,地方党委在个别情况下会直接“接管”危机应对工作。这种做法在重大突发事件带来巨大政治压力的情况下时有发生,因为,地方党委认为接管危机应对工作有利于展现其负责任的政治态度,有利于回应社会期望。例如,在2013年4月20日发生的芦山地震中,由四川省组成的抗震救灾前方指挥部指挥长就由省委书记王东明担任,省长魏宏则担任副指挥长。⑤曾小波、李雪峰：《4·20 芦山地震抗震救灾的得失思考》,《行政管理改革》2013年第7期。这种安排反映了两者在执政党组织中的职务序列,却并不符合法律的规定。而且,在不久之后召开的中共四川省委第十届三次全会上,还通过了《中共四川省委关于推进芦山地震灾区科学重建跨越发展,加快建设幸福美丽新家园的决定》,该《决定》对灾区恢复重建的总体要求、重点任务和支撑保障等三个方面做出了15 项具体规定。再如,在2013年青岛市经济技术开发区发生的“11.22”特大爆炸事件中,在第一时间赶到事故现场实施应急指挥的是山东省委常委、青岛市委书记李群,而不是青岛市市长张新起。

最后,执政党主导着突发事件应对中的官员问责。著名公共管理学者波文斯曾将公共问责的功能归纳为四点：民主控制,提高公共治理的完善程度；提高组织及个人绩效；提高公共治理的合法性；在灾难、惨败和失败的情景下,提供公共宣泄的途径。⑥Mark Bovens,2005,Public Accountability,inThe Oxford Handbook of Public Management,Oxford：Oxford University Press,pp.13－17.在公共突发事件的应对中,问责制回应公众压力的功能得到了前所未有的重视。通过问责制对民意的回应,一是体现了官员可以被选择、可以被更换的公共精神,二是为公众情绪提供一种宣泄途径,有利于缓和民意指责政府带来的巨大压力。后者在公共应急管理中意义尤为重要,因为政府在这个领域犯错误的机率要大大高于平时。“在政府面对社会各阶层的怀疑与质问的时候,官员问责制可以成为政府缓解官民之间矛盾的一个有效安全阀。通过官员问责,能够提供给社会民众一个表达不满、批评政府、参与社会管理的有效渠道,使政府能够积极回应社会的呼声与怨气,也使得社会民众能产生真实参与政治生活和社会管理的现场感,可以增强社会民众对于政府合法性的认同感和信任感。”①崔卓兰、段振东：《维护政府的合法性——官员问责制的政治意义》,《兰州学刊》2013年第10期。由于大多数国家机关的官员是执政党的党员,因此,对官员的问责是通过执政党的纪检机构、政府监察机关和司法机关共同完成的。其中,执政党的纪检机构扮演主导角色。在近年来多次重大突发事件的应对过程中,往往伴随着高级官员引咎辞职和普通官员被就地免职一类的问责事件。曾经的北京市长和山西省长孟学农、卫生部长张文康、国家环保总局局长解振华、国家质监总局局长李长江、中石油总经理马富才等人的去职,无不与此有关。在汶川地震中,甚至出现了多起平时十分罕见的官员被就地免职的情形。有学者收集了1979—2012年的86 起重大官员问责事件,发现属于重大事故问责的就有52 起,占60.47%。②余凌云：《对我国行政问责制度之省思》,《法商研究》2013年第3期。还有人统计了2003—2009年《人民日报》和《中国青年报》上报道的101 个等级问责事件,其中属于突发事件问责的有79 件,占78.2%,仅事故灾难一类就有60 件,占59.4%。③宋涛：《我国行政等级问责发展特点及成效研究——基于2003－2009年等级问责事件的定量统计分析》,《公共管理研究》2010年第1期。

三、执政党机关在突发事件应对中的角色难题

执政党在中国的整个公共应急体系中居于实际上的核心地位,有学者甚至认为中国公共应急体制的最大优势就“在于有中国共产党的坚强领导,能够在党和政府的统一领导下,整合党、政、军及社会各界力量,共同应对突发性事件。”④胡象明、黄敏：《我国应急管理体制的特色与改革模式的选择》,《中国机构改革与管理》2011年第3期。上文的分析确实表明,执政党在突发事件应对中的角色十分活跃,除了主持必要的、宏观的政治决策,还常常参与微观的应急指挥乃至对特定事项的管理。在某些重大突发事件中,地方党委甚至替代政府扮演应急管理“第一责任人”的角色。但是,执政党在突发事件应对中过于直接的介入也遭遇了诸多角色上的难题。

首先,执政党机关直接行使国家公权力缺乏法律依据。在中国的整个公共应急法制体系中,一律规定突发事件应对的负责者是各级政府及其部门。其他任何参与突发事件应对的主体,包括企事业单位、民间组织和个人,甚至军队都没有被确定为应对工作的负责者,也没有被赋予相应的紧急权力,尽管这些主体在一定条件下也对突发事件应对负有义务。而在中国的整个法律体系中,除宪法序言叙述了执政党领导政权建立和国家建设的历史并确认了其国家政治生活领导者的地位,以及《全民所有制工业企业法》、《村民委员会组织法》等个别法律规定了党组织的地位、作用之外,其他法律都没有关于党组织及其成员的规定,更未赋予执政党的各级机关直接参与公共事务管理的权力和职责,这使得其在公共应急管理中的许多行为缺乏法律依据。毫无疑问,执政党在中国的政治生活中确实扮演着至关重要的领导角色,“当代中国的基本特征之一是中国共产党拥有合法的创制性地位,在国家治理中扮演着制度设计者和实践领导者角色。”⑤刘杰：《党政关系的历史变迁与国家治理逻辑的变革》,《社会科学》2011年第12期。但是,治理国家的公权力必须通过国家机关来行使,这是宪法的基本原则之一,无论政治决策的过程和结果如何,这样的原则都不应当被打破。总之,在党和国家的关系上,党的领导要通过党的执政来实现,而不是党的执政通过党的领导来实现。也就是说,“党不作为游离于国家制度外的领导力量,而作为国家制度内的领导力量,即作为执政党来运作国家制度,领导国家生活。”⑥李林：《法治与宪政的变迁》,中国社会科学出版社2005年版,第234页。应对公共突发事件的紧急措施峻急而严厉,具有侵害公民个体权利的高度危险性,相关权力的赋予必须严格遵循法定原则。除非遭受极其严重的危机事件打击以至国家机器完全瘫痪,才有必要由其他政治权力——如政党或军队——暂时代行国家权力以完成过渡,否则直接“以党代政”的做法是缺乏法律依据的。但是,历数建国以来的历次重大突发事件,即使是唐山大地震、汶川大地震这样的极端重大灾害,至多也只在若干县域、市域范围内造成了国家机器的短时间瘫痪,并没有造成整个国家政权停摆,远远没有达到需要为国家机器的运行设计系统性替代方案的严重程度。而事实上,在绝大多数执政党机关直接介入突发事件应对具体事务的案例中,都与这样的极端情形无关。

其次,执政党机关直接身处公共危机管理的第一线加大了其自身责任和风险。权力的行使与风险和责任总是相互伴随的,谁行使权力,谁就要对权力行使的结果承担责任,这也是现代民主政治的基本精神。应急管理是在特殊情况下实施的非常规管理,其决策行为面临的约束条件比常规决策要严苛得多。这主要表现在：(1)决策时间紧迫,决策者对于危机的处理只有极少的反应时间,危机事件的突然爆发迫使决策者必须在短时间内做出判断；(2)决策信息有限,具体表现为信息不完全、信息不及时或信息不准确等情况；(3)决策辅助手段匮乏,由于事态特殊且时间紧迫,备选的决策方案往往十分有限甚至完全不具有可行性,决策者需要承受巨大压力,甚至只能依靠个人直觉做出决策；(4)技术支持不足,决策者所赖以支持的交通工具、通讯设施、计算机辅助系统等设备可能在危机发生后失灵,这也给决策的形成带来极大困难。①薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》,清华大学出版社2003年版,第166－169页。此外,决策的执行过程也存在着时间紧迫、资源缺失、事态多变等不利因素。这种非线性的决策过程使决策结果发生违法、不当或失误的风险远高于常态决策,决策者必然承受着比平时高得多的压力。如果执政党机关替代政府直接介入公共应急管理的具体过程,这种压力就必然会转移到其身上。一旦发生决策失误或不当行为并造成严重后果,其责任将由执政党机关承担,或者由其和政府共同承担,“党委决策、政府负责”的责任缓冲、分散机制就随之失效了。

再次,执政党机关负责公共危机应对的具体事务打乱了公共应急体系中的法律秩序。中国的公共应急法制,在整体架构上是以政府作为突发事件应对的核心责任主体,按照行政法的一般原理,结合突发事件的特殊情景建立起来的逻辑自洽的法律体系。相关制度设计的核心是既保障政府必要的紧急权力,又尽可能防范这种权力的滥用；既规定对个人权益在危机状态下的克减,又设定其基本权利不被侵犯的底线。而执政党对危机应对活动的具体介入打破了法律预设的上述框架,可能导致一系列棘手的法律问题。第一,法律体系的基本情景假设是政府而非执政党机关行使紧急权力,在后者直接负责突发事件应对的情况下,公权力的行使将变得无法可依,依法行政就会变成依政策行政、依文件行政、依个人意志行政。第二,由于执政党机关直接行使紧急权力缺乏法律依据,其做出的所有应急管理行为在法律效果上均无法得到确定,整个公共应急法制体系会随之失灵。第三,在行政机关行使公共应急职权的情况下,如因其违法行为导致私人利益损害,利益相关主体可以通过行政诉讼、行政复议、行政赔偿等途径寻求法律上的救济。而在执政党机关行使上述权力的情况下,这些救济手段将无法使用,而实际上也没有其他任何救济手段可资使用。

四、突发事件应对中良性党政互动模式的构建

上述问题的解决,有赖于对执政党在突发事件应对中的角色重新加以定位,以实现党、政之间的良性互动,其基本思路是：执政党机关退出对突发事件应对中具体事务的管理,保持一个相对超脱的身份,主要通过政治过程对突发事件应对活动加以掌握、施加影响,而把具体的行政管理过程交给政府去完成。具体来说,需要权衡好如下几对关系：

第一,政治和行政。我们知道,大多数突发事件的应对并不涉及政治过程,政府只需要依照法律规定,结合事件的具体情境加以裁量即可应对。而对于少数重大的突发事件,由于其发生背景、事态演变和结果错综复杂,在立法过程中不可能做出充分假设和考量,因而并非政府直接执行法律所能应对。而且,越是极端的、小概率的紧急情形,法律作出详尽规定、提供现成方案的可能性就越小。此时,在应急决策过程中就可能需要加入政治决断,在这种情况下,发挥执政党机关在决策中的主导作用是有必要的。但是,决策做出之后的执行就是一个纯粹的行政过程,应当由政府负责,执政党机关的继续直接介入是不合适的。有学者将中国党、政之间的这种关系比喻为导演和演员之间的关系,如果“导演不但自己导戏,而且直接演戏,取消了演员的设置,或者导戏过于细致具体,演员完全没有了自主发挥的余地,”就会“将本应贯穿于国家权力中的党的权力过于外化,将政党本应起‘粘合’各国家机构的作用发挥到‘代替’各国家机关行事的地步,政党就远远超出了它的活动地盘而极大地侵蚀到国家权力的领域。”①马岭：《我国党政关系浅析》,《金陵法律评论》2011年第1期。例如,2008年的汶川地震发生后,国务院抗震救灾总指挥部是在地震发生当日由中共中央政治局常务委员会会议决定成立的。但在总指挥部成立之后,整个抗震救灾的指挥职责就应当由其具体承担,此时若继续由执政党的机关来实施应急指挥,就是不恰当的。

第二,抽象和具体。执政党机关不直接介入危机管理的行政过程,并不意味着在整个事件应对工作中应当完全消失。在某些极端情况下,重大突发事件的应对甚至可能超出整个公共部门的能力范围,需要进一步汲取资源,此时需要通过实施动员来整合市场和社会力量,形成更加多元的公共应急体系。而在中国,执政党恰恰拥有政府系统所不具备的、十分强大的宣传和动员能力,这一点对于危机应对有着重要意义。甚至可以说,执政党作为国家政治生活领导者所作出政治承诺、政治领导与政治支持,就是全面整合危机应对能力的首要因素。②张成福：《公共危机管理：全面整合的模式与中国的战略选择》,《中国行政管理》2003年第7期。但是,这并不等于执政党机关应当直接替代政府负责具体的信息公开和社会动员工作,更不意味着其官员应当直接充当突发事件应对的“新闻发言人”。“政党在它应该起作用的地方发挥功能,而不是取代政治体系的其他主体,或者充当政治权力本身。”③王长江：《政党现代化论》,江苏人民出版社2004年版,第60页。此时的执政党应当扮演一个相对抽象的政治权威、政治领导者的角色,而不是一个具体的行动者。正确的做法是,执政党机关或其领导人通过公开发表其对危机事态的判断和危机应对的主张,凭借其巨大的政治影响力对其代表的社会各阶层施予强烈的感召、鼓舞和动员,以唤起全社会对于克服公共危机的希望、信心和参与热情。执政党对社会的这种动员式的领导,比起对国家政权的领导可以更加直接。但是,如何具体转化、实现这种宣传和动员的社会效果,最后仍然要交给政府去完成。必要时还可以临时扩充政府的权力,将执政党的某些机构如宣传部门、基层组织、青年组织的工作在危机应对过程中纳入政府的统一领导之下。

第三,直接和间接。在中国现有的政治框架下,“党委决策、政府负责”作为界定党、政分工的一个基本方针是有其合理性的,也是一种富于政治智慧的安排。这种处理原则为执政党机关在具体事务的管理上提供了一个风险和责任的缓冲地带,也调和了政治权力格局中事实权威和法律权威之间的紧张关系。因此,执政党在突发事件应对中领导地位的体现还是要回到“间接执政”的思路上,也就是通过政府来施政,这是一种比较规范的党政关系。而以党代政的不规范的党政关系,“从表面上看强化了党的力量,实际上使‘党’和‘政’之间在职能和载体上混乱不清,使各政治要素之间的关系在实际运作过程中发生紊乱,使党的组织处于矛盾的焦点,使整个政治体制绷得太紧,缺乏必要的弹性。”④朱光磊、周振超：《党政关系规范化研究》,《政治学研究》2004年第3期。因此,在突发事件应对过程中,尽管执政党机关和政府的互动将变得比平常更加紧密,“党委决策”的强度和密度明显提高,实践中甚至还可能通过执政党的会议或临时设立的应急指挥部实现党、政一体化的运作,但两者角色的相对分离仍然十分必要。执政党机关避免过多地直接介入突发事件应对中的具体事务,而是相对超脱地扮演一个领导者、号召者、督促者的角色,可以增加政治上的弹性,既有利于消减公共危机本身及其应对过程中的失败行为对执政党形象和权威的消极影响,也为及时纠正行政机关的违法或不当行为留下必要余地,有利于减少纠错成本。

五、一个具体方案：国家安全委员会提供的契机

按照上述思路解决突发事件应对中党政互动关系,既要有利于执政党充分发挥必要作用,又要摆脱目前的角色困境,必须有一个具体的组织载体来实现它。这个组织载体需要满足这样几个条件：第一是具备足够的权威,其成员能够囊括执政党、政府乃至军队中与公共安全有关的负责人,执政党能够借助这个平台整合各公共部门的应急资源和能力；第二是具备法定的地位和职权,能够以国家机关的名义对外落实执政党的决策,而不是由执政党的机构直接去实施这样的行为；第三是能够就其应急管理活动承担法律责任,以体现“党委决策、政府负责”的弹性设计。有学者曾主张设立一个具有独立地位、凌驾于各既有公共部门之上的国家安全委员会作为应对公共危机的中枢决策机构。①温志强：《大部制视域下的公共危机管理体制构建研究》,《中国行政管理学2011年年会论文集》,2011年。但直至2013年11月12日,这一主张才成为现实。《中国共产党第十八届三中全会会议公报》提出要“健全公共安全体系,设立国家安全委员会,完善国家安全体制和国家安全战略,确保国家安全。”此次全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》又重申了这一点。在笔者看来,国家安全委员会的设立恰恰为解决突发事件应对中的党政关系难题提供了一个契机。

首先,国家安全委员会的职能能够涵盖重大公共突发事件的应对。尽管十八届三中全会的《公报》和《决定》没有明确该委员会的具体职权范围,但习近平同志随后在不同场合都阐述了融对内安全和对外安全于一体的“大国家安全观”。2015年7月1日通过的《国家安全法》第二条规定：“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”第二十九条规定：“国家健全有效预防和化解社会矛盾的体制机制,健全公共安全体系,积极预防、减少和化解社会矛盾,妥善处置食品药品安全事故、传染病疫情等各类影响国家安全和社会稳定的突发事件,促进社会和谐,维护公共安全和社会安定。”可见,应对重大突发事件属于维护国家安全的范畴,也属于国家安全委员会的职能。

其次,国家安全委员会可以容纳党、政、军权力的一体化运行,能够有效整合公共部门的应急资源和能力。一方面,国家安全委员会的组成人员包括中共中央、中央政府及其若干部门的负责人,以及军队的相关负责人。另一方面,中国共产党的最高领导人、国家主席、军委主席由一人兼任在中国已经形成稳定的政治传统和宪法惯例,而国家安全委员会因其职权的极端重要性,其主席也由党和国家的最高领导人兼任。因此,国家安全委员会是在国防动员体制之外另一个整合党、政、军权力的平台,而其参与者又是这些公共部门中最重要的核心人员,较之国防动员体制无疑具有更强的资源整合能力和权威性。

再次,国家安全委员会将具有明确的法律地位。国家安全委员会最初设置在中国共产党中央委员会之下,是一个党内机构。如果仅仅如此,则该机构虽能在事实上整合执政党、政府和军队的应急能力,却仍然存在“党政不分”、“以党代政”的法律障碍。但此后出台的《国家安全法》第五条已经规定：“中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调,研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策；统筹协调国家安全重大事项和重要工作；推动国家安全法治建设。”这里的“中央国家安全领导机构”就是指国家安全委员会。据此,国家安全委员会既是执政党的机构,也是国家的机构,与中央军事委员会“一个机构、两块牌子”的做法相类似。第四条同时规定：“坚持中国共产党对国家安全工作的领导,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。”如此一来,执政党对公共突发事件应对的统筹和领导,以及党、政之间的良性互动就能够在国家安全委员会的框架内实现。

国家安全委员会的设立可以解决国家层面应对重大突发事件的党政互动问题,但在地方层面上并无国家安全委员会的设置。对此,可以参考国家安全委员会的设置模式,通过修改《突发事件应对法》扩充地方各级公共应急委员会的架构,明确地方党委及其负责人在应急委员会中的地位和职权,以实现其决策、统筹功能。