论中国特色宪法监督体制的完善

杨福忠

一、全国人大监督宪法实施所面临的困境

近代以来,在立宪主义背景下,世界各国无论实行何种制度,也无论国之大小,都制定了自己的宪法。宪法制定以后,如何有效实施,如何确保违宪行为出现后能够得到及时纠正就成为一个国家所面临的现实问题。从国际上看,各国解决这个问题普遍采取的做法是建立违宪审查制度,确立一个机关作为宪法的守护者,监督宪法的实施,纠正违宪行为。中国现行宪法也采取了相同的策略：宪法一方面宣告其本身“具有最高的法律效力”,要求“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”；另一方面授权全国人大及其常委会(以下简称“全国人大”)监督宪法的实施。宪法第62 条规定：全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。宪法第67 条规定：全国人大常委会有权解释宪法；有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。换言之,宪法赋予了全国人大宪法守护者①本文只是在形式上借用卡尔·施密特所使用的宪法的守护者的概念,他是在非常状态的背景下讨论谁可以充当宪法的守护者角色。本文讨论的是正常状态下由谁充当宪法实施的监督者更合适的问题。的角色。

但中国由全国人大监督宪法实施的制度与西方国家的违宪审查制度有很多不同之处,其中最大的不同是宪法监督机关与执政党的关系。在西方国家,执政党与国家机关之间不存在领导关系；但在中国,作为执政党的共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,领导各国家机关的工作,包括全国人大监督宪法实施的工作也必须接受党的领导。正如曾经担任全国人大常委会委员长的李鹏所言：“宪法序言中,明确规定了中国共产党在中国各项事业中的领导地位。全国人大是最高国家权力机关,但也必须在党中央的领导下工作。这一点是做人大工作的同志丝毫也不能含糊的。”②李鹏：《立法与监督》,《李鹏人大日记》,新华出版社2006年版,第7页。然而根据宪法序言,共产党也“必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。换言之,共产党的行为同样要接受人大的监督。这样,一方面共产党要对人大监督宪法实施的工作给予领导,另一方面共产党的行为又被置于人大的监督之下,这就导致人大的监督工作不可避免地面临一些现实困难,即人大无法对党的行为进行监督。这不是学理上的假说,而是客观存在的事实。据有关资料,这个困难在《各级人民代表大会常务委员会监督法》制定过程中就曾遇到过。在最初起草的监督法草案中,就曾有全国人大及其常委会撤销与宪法相抵触的党的文件的规定,但后来被删去了③刘松山：《彭真与宪法监督》,《华东政法大学学报》2011年第5期,第138－152页。。这说明人大试图回避对党的行为的监督。这种情况不只在中央层面存在,在地方层面也同样存在。地方各级人大常委会无法对党的文件进行法律监督,以至于“在一些地方,人们似乎形成了这样一种做法,凡是不好做的事情,或者做不好的事情,就以党的名义去做,以党委名义发文,因为党的文件不受监督,可以规避人大、行政的备案审查和司法的监督。”④王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》,《中国高校社会科学》2013年第2期,第136－159页。面对这种情况,我们不得不追问：如何对党的行为进行监督?进而如何完善中国特色的宪法监督体制?目前学界对这一问题关注不够,本文拟在这方面做一些探讨,以就教于学界。

二、人大监督困境形成的一种可能解释

面对人大监督宪法实施所面临的困境,近年来学者们进行了大量的研究。笔者2015年7月在中国知网上输入“违宪审查”、“宪法监督”两个词组分别进行篇名搜索,发现论文题目中含有“违宪审查”的文章就有841 篇,含有“宪法监督”的文章有356 篇。这其中还不包括违宪审查、宪法监督方面的著作。在其他不是专门讨论违宪审查制度的宪法学论文或著作中也通常或多或少地会谈到违宪审查或宪法监督问题。学者们在汗牛充栋的学术论文和著作中提出了各种建制化的方案以破解这种困境,其中代表性的方案是认为中国应该像西方国家那样设立宪法委员会作为宪法的守护者,监督宪法实施。这种方案其实并不新鲜。早在1981年,宪法修改委员会在酝酿和设计1982年宪法草案时,就曾设想设立宪法委员会作为监督宪法实施的专门机关,但由于一些重要政治人物对它持否定态度,宪法委员会的方案未能提交正式的会议讨论即放弃了。⑤有关这方面资料,详见刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》,《政法论坛》2010年第5期,第94－106页。至今很多人为没有把宪法委员会作为宪法监督机关写进宪法感到惋惜,甚至认为中国失去了“宪法时刻”。

根据笔者接触到的有关资料,当时没有把宪法委员会作为宪法监督机关,一个主要原因是人们对宪法委员会和全国人大常委会的关系如何摆布存在争论,而1982年修宪的指导思想之一是“尽量避免引起争论”,正如彭真所言：“宪法不是争论问题,而是把可定的定下来”⑥刘松山：《1981年：胎动而未形的宪法委员会设计》,《政法论坛》2010年第5期,第94－106页。。这个争论即便在30 多年后的今天也未必不存在,除了原有的与全国人大常委会地位高低的争论外,宪法委员会是否符合中国实际也可能是一个争论焦点。因为宪法委员会作为宪法守护者,在国外也不是灵丹妙药。有些国家把宪法委员会作为宪法守护者,违宪行为得到了纠正,宪法权威得到了维护,政治上安定,经济迅速发展,人民安居乐业；但在另外一些国家,宪法委员会运行的效果并不理想,违宪行为得不到纠正,还出现了“破窗效应”,导致宪法规范与社会现实出现背离,形成了有宪法而无宪政的悖谬局面。

有些学者把宪法委员会作为宪法的守护者,这种认识现在正面临越来越多的批评。美国宪法学者巴克尔认为：这无疑是西方中心主义在作怪。“这些主张尽管使用了中立的语言但实际上表达了一种特定的意识形态。……这些对中国及其宪政发展进行分析的路径所揭示的,与其说是关于中国本身的情况,不如说是这些批判者的文化视角”。①转引自强世功：《中国宪政模式?巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》,《中外法学》2012年第5期,第952－972页。中国有学者对此也一针见血地指出：迄今为止的所有国家都是高度具体的,都嵌在特定的时空。不关心这些国家各自必须面对和回应的根本问题,不关心各自可能利用的自然、人力、制度和文化资源,就注定只是在概念和文本层面琢磨甚至矫情宪法……。在现代,特别要避免有意无意地、自觉不自觉地以对宪章或宪法话语的关注而自我遮蔽甚或放弃对本国宪制问题及其特殊性的关注。②苏力：《何为宪制问题?——西方历史与古代中国》,《华东政法大学学报》2013年第5期,第90－111页。笔者同意这种观点,认为研究中国的宪法监督问题,破解全国人大宪法监督的困境,必须摒弃西方中心主义的观念,回到中国的现实。

现代政治是政党政治。不了解政党在现代政治中是如何运作的,就无法理解现代政治。在政党政治方面,中国与西方最大的不同,是有中国共产党的领导。正如党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所言：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。”党的领导是讨论和解决中国所面临现实问题的逻辑起点。脱离了这个最基本的逻辑前提去提出任何类型化的中国宪法监督制度的建构性方案都必定是不现实的。

要破解全国人大宪法监督的难题,首先必须清楚中国特有的党与国家分权的政治体制。政治体制是以公共权力配置为核心而做的制度安排。一个国家的政治体制通常涉及三个方面的权力关系：一是国家和人民之间的关系,即国家享有哪些权力,人民享有哪些权利；二是公共权力如何在立法、行政、司法等不同的国家机关之间进行配置及其相互关系；三是公共权力如何在中央和地方之间进行配置及其相互关系。中国的政治体制除了上述三个方面以外,还涉及党与国家的权力关系问题。党与国家分权的政治体制是指共产党作为执政党在国家机构系统之外,有自己的一套组织系统并借助于一系列具体制度和国家机关之间发生权力关系,它构成政治体制的一部分,并发挥着核心作用。具体来说：党的组织系统自上而下分为五级：党的中央委员会、省委、市委、县委和乡(镇)党委,它们分别由同级党的代表大会选举产生,每一个层级的党委都配置有相应的权力和职责,由此形成党委系统纵向间的层级关系。党委系统的这五个层级组织和国家机构系统的中央、省、市、县、乡(镇)五个层级一一对应。在组织机构上一一对应的同时,党和国家机关之间在权力上还进行了分工,由此形成了横向党政之间的权力关系。就权力内容来看,党政之间的权力关系大体可分为三类：

一是思想领导方面的权力。比如邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观以及习近平关于“依法执政”、“依法治国”等治国理政思想等,这些都是共产党提出的价值规范,不仅对党委自身,而且对所有国家机关的行为都有价值导向的作用。

二是组织领导方面的权力,即根据“党管干部”的原则,培养、考察、推荐国家机关的领导干部。党管干部是党的专属权力,也是最重要的权力。正是通过这项权力,党掌控着国家机关的运作。虽然各级人大、“一府两院”国家机关的主要领导人员由同级人大按照法律规定的程序选举产生,但他们是由党组织推荐、考察的。他们在担任国家机关职务的同时,还担任党的职务。比如市长、县长同时在同级党委中担任副书记的职务,而党的职务是由党委直接任免的,党委决定着其去留。作为党员,这些在国家机关中担任领导职务的干部必须忠诚于党,服从党的领导,否则将会面临党纪的严肃处理。这项权力对党员干部的影响是实质性的。这样,人大在按照宪法和法律的规定行使权力的同时,还必须对党组织负责。美国开国元勋汉密尔顿曾指出：“就人类天性之一般情况而言,对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。”①[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第396页。这在某种程度上可以解释人大难以对党的行为进行监督的症结所在。

三是政治领导方面的权力。这项权力在中央层面主要表现为制定路线、方针和政策,做出政治性的决定和重大决策,而全国人大及其常委会则负有执行之责,将党的意志通过立法程序转化成国家意志。在地方层面,这项权力主要表现为如何确保国家机关正确地执行中央的决策和决定,并就辖区内地方性事务作出决策,而国家机关则根据地方党委的要求并基于本机关权力行使的性质、特点执行好国家的法律以及党的决策、决定。就此而言,党委所行使的是政治性或决策性的权力,扮演的是决策者的角色,而国家机关行使的是执行性权力,扮演着执行者的角色。这样,党和人大的关系就表现为决策者和执行者之间的关系,由执行者对决策者进行监督势必陷入困境。

当然在地方,地方党委本身也是中央政策和上级政策的执行者,也在从事一些具体执行性的工作,比如信访维稳等。通常,党委的层级越低,其所从事工作的执行性特点越明显,党委的政治性工作和执行性工作越难以区分。即便这样,也改变不了党委政治上领导者和决策者的性质,“各级地方党委书记是各级地方党政领导中名正言顺的‘一把手’。”②强世功：《中国宪法中的不成文宪法――理解中国宪法的新视角》,《开放时代》2009年第12期,第10－39页。在这种权力关系之下,国家机关更像是地方党委的一个执行部门,由其对党的行为进行监督几乎成了不可能完成的任务。

三、共产党作为宪法的守护者：正当性分析

由前所述,全国人大监督作为领导者的共产党的行为不可避免地面临一些现实困难,不能对党的行为进行有效监督。但共产党并没有因为缺少有效监督而大肆实施违宪行为。相反,自现行宪法颁布以来,共产党是保障宪法实施的重要力量,事实上充当着宪法守护者的角色。这点自1997年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”的治国方略以来表现得尤为明显。这其中的缘由,笔者概括为以下三个方面：

1.保证宪法实施是党应负的宪法义务。1982年宪法和1954年宪法相比,一个重大不同之处是把共产党直接置于宪法之下,接受宪法的约束,使党执政的权力受到限制。具体表现在：首先,宪法序言确认宪法是“国家的根本法,具有最高的法律效力。”此即意味着党内法规、党的文件不能凌驾于宪法之上。其次,宪法科予共产党遵守宪法的义务。宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这里的“各政党”、“任何组织”自然包括执政的共产党。这意味着党没有凌驾于宪法之上的特权,遵守宪法不是党自由裁量的行为,而是必须履行的宪法义务。再次,宪法在序言中还规定共产党“负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”这意味着共产党不仅自己要带头遵守宪法,而且要领导其他机关抓好宪法实施工作。

2.宪法集中体现了党的意志。1954年宪法是新中国第一部社会主义类型的宪法,它是共产党为了回应当时所面临的各种社会问题而做的政治决断,体现了党的主张。之后,随着社会的变化经过了三次全面修改,分别是1975年宪法、1978年宪法和1982年宪法,这三次全面修宪都是由共产党提议并在其直接领导下进行的。1982年宪法实施以来,全国人大又根据共产党提出的修宪建议先后于1988年、1993年、1999年、2004年四次对宪法的部分条款进行修改。通过这四次修宪,全国人大把改革开放以来根据党的路线方针政策形成的中国特色社会主义发展道路、中国特色社会主义理论体系和中国特色社会主义制度的发展成果等以宪法的形式规定下来,使之“成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。”①习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30 周年大会上的讲话》,网址：http：/ /news.xinhuanet.com/politics/2012－12/04/c＿113907206.htm,2012－12－04从这种意义上说,保证宪法的实施就是保障党的路线方针政策的实施。

3.宪法是广大人民意志的集中体现,凝聚了社会共识。《中国共产党章程》在《总纲》部分开篇就讲中国共产党“代表中国最广大人民的根本利益”。广大人民的根本利益在哪里呢?改革开放之前,广大人民群众的利益具有一元化的特征,党发现并代表人民的根本利益相对简单。但改革开放以来,中国社会发生了巨大变化,变化之一是广大人民内部出现了利益多元化。各种不同的利益诉求相互碰撞、相互冲突。在这种情况下,共产党如何发现并代表广大人民的根本利益?如何有效协调各种利益关系以化解矛盾和冲突?这成为改革开放30 多年的今天执政党所面临的一个现实问题。从实践来看,解决这个问题,唯有遵守宪法、保证宪法的实施。因为宪法体现了社会各阶级、阶层的意志,体现了全体人民的意志,凝聚了社会共识。据史料记载,1954年宪法制定和1982年宪法修改都经过了大规模的全民讨论。1954年宪法制定时全民讨论是从1954年6月开始,历时近3 个月,参加讨论的有1 亿5 千多万人,相当于当时全国总人口的1/3。全民讨论提出的意见经过整理达118 万条②董成美：《制定我国1954年宪法若干历史情况的回忆：建国以来法学界重大事件研究(三十)》,《法学》2000年第5期,第2－4页。。宪法起草委员会根据这些意见对宪法草案进行修改,然后通过法定程序提交给一届全国人大一次会议讨论。1982年修改宪法时,也进行了4 个多月的全民讨论。由于宪法反映了中国最广大人民的共同意志和根本利益,因此保证宪法实施就能保障人民根本利益的实现,就能整合各种不同利益和价值分歧,就能保持党的先锋队性质。

由于认识到自身负有保证宪法实施的职责以及保证宪法实施对党、对人民所具有的价值,自现行宪法颁布以来,特别是党的十八大以来,共产党一直比较重视宪法的实施,这体现在：(1)彭真同志在20世纪80年代初提出：“党领导人民制定宪法和法律,党又领导人民遵守执行宪法和法律,党自己也必须在宪法和法律的范围内活动”③彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第327页。。这个著名论断不仅成为全党的共识而且被写入党章中。(2)党对执政中实行法治、实施宪法不断提出新的要求。2002年,党的十六大提出“坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导”；2004年9月15日胡锦涛在首都各界纪念全国人民代表大会成立50 周年大会的讲话中首次提出“依宪治国”、“依宪执政”的表述。党的十八大报告提出“法治是治国理政的基本方式”、“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。”党的十八届四中全会提出：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”这些表明执政党对自身实施宪法的要求越来越高、依法执政和依宪执政的思路越来越清晰,这不仅有力地推动了党执政方式的转变,而且保证了宪法的实施。

四、中国特色宪法监督体制的重构

(一)构建双轨制的宪法监督体制

宪法监督体制涉及监督宪法实施的权力分配及其相互关系。在西方,一个机关能否被配置给监督宪法实施的权力,通常需要具备两个条件：一是它不能位居于其他权力之上,而是在一种平行格局中与其他权力发生联系,以求取必要的平衡；二是它必须是中立的,不依赖或偏向任何其他权力,但却能够提供一种特殊的保护机制,使不同的权力部门在宪法的框架内活动。④[德]卡尔·施密特：《宪法的守护者》,李君韬,苏慧婕译,台北：左岸文化2005年版,第256页。用法国自由主义思想家贡斯当的话,这是一种“中立性、调解性和规制性权力”。美国式的普通法院、德国式的宪法法院无疑具有这样的权力性质。但在美国,法院审查经常面临正当性质疑,比如马克·图什内特就提出宪法是主权者人民(由其代表进行)的政治决断,应“把宪法揣出法院”,完全废除司法审查,而将宪法解释权交回给人民代表来行使。①[美]马克·图什内特：《把宪法揣出法院》,杨智杰译,台北：正典出版文化有限公司2005年版,第8页。

在中国,把监督宪法实施的权力配置给全国人大则不会面临美国法院那样的正当性质疑,因为全国人大是基于法律程序经过选举而产生的代表组成的机关,它代表公民个体行使国家主权。另外,在中国,共产党是“中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队”,“代表最广大人民的根本利益”,它是基于政治理念、历史使命和阶级利益基础上的政治认同而产生的代表,作为政治性的力量行使人民主权,由其监督宪法实施也具有正当性。

基于上述分析,笔者认为中国的宪法监督体制,应实行双轨制,即在监督宪法实施方面,党和全国人大进行分工。全国人大依据宪法的授权对国家和社会的行为进行监督,保障宪法实施。共产党负责对党的各级组织和党员干部的行为进行监督。监督宪法实施必然涉及到对宪法的解释,而这并不构成共产党监督宪法实施的障碍。因为1954年宪法的制定及以后对宪法的全面修改和局部修改都是在党的领导下和直接参与下进行的,把哪些内容写进宪法、需要设置哪些国家机关、权力如何在不同国家机关之间进行分配及其相互关系如何处理、中央和地方的关系如何摆布等都体现了党的意志和政治主张,是把党的指导思想、路线、方针、政策通过立宪、修宪程序法定化。因此,共产党不仅是实际上的宪法制定者、修改者,而且“应当被看作是对宪法的权威解释者”②参见强世功：《中国宪政模式?巴克尔对中国“单一政党宪政国”体制的研究》,《中外法学》2012年第5期,第952－972页。,其能够承担起监督宪法实施的职责。

但无论是全国人大的宪法监督还是党的宪法监督,实际上都涉及到对自身行为的监督,即自己做自己案件的法官,其监督效果往往取决于监督者自身对宪法的权威性、法治的信仰、职责使命的认知程度以及外在的压力强度(比如社会舆论等方面的压力),认知程度越高、外来压力强度越大,则监督效果可能会越好。反之,监督效果则可能会越差。这种倾向是监督者自我监督无法避免的。因此,双轨制的宪法监督体制可以理解为与社会主义初级阶段法治状况相适应的体制,未来随着社会主义法治建设进程的全面推进、全民宪法意识的提高和法治信仰的树立,中国可以考虑由中立的第三方作为专门的宪法监督机关监督宪法实施,把一切国家机关和各政党的行为都纳入其监督范围之内。

(二)全国人大监督与共产党监督的调适

全国人大的宪法监督和党的宪法监督各有分工,二者若能够相互协调、相得益彰,必须处理好两个问题。其一,从党的视角看,必须处理好党的领导与全国人大监督的关系问题。党对全国人大监督宪法实施工作的领导是政治领导,这种领导不是通过行政命令来实现的。按照法治的要求,党要把自己关于维护宪法权威、加强宪法实施的监督的主张通过全国人大的立法程序变成国家的法律,然后通过全国人大的职能加以实施。全国人大在监督宪法实施工作中,只要做到了在宪法法律范围之内活动,严格按照法定程序和权限履行监督职责,此即是坚持党的领导。其二,从全国人大的视角看,必须处理好党员干部违宪与违纪的问题。如果人大在处理违宪问题时涉及党委或党的领导干部,该如何处理呢?1985年11月26日,彭真在和省级人大常委会负责人座谈时有一段讲话给出了答案。他说：“有些违反党纪的问题,应由党去处理。全国人大如果发现了属于党风党纪的问题,可以主动向中央反映情况。全国人大常委会不可能,也不应该越俎代庖直接处理这方面的问题。”③彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中央文献出版社1989年版,第296页。也就是说,全国人大常委会应当与党的中央组织建立沟通机制,对党组织和党员干部的违宪问题,先由党的组织按照党章和党纪处理,然后再交由有关国家机关依法办理。之所以这样处理,是因为党章明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,党员必须“模范遵守国家的法律法规”。如果党组织和党员的行为违反了宪法、法律、法规的规定,那么其既是违法行为,同时也是违纪行为。因此,应按照《中国共产党纪律处分条例》的规定和程序处理,以维护党的章程的权威性,保障宪法、法律、法规的贯彻执行。这样,通过党章就建立起了全国人大监督与党的监督的协调机制,二者既互相分工,又相互配合,很好地解决了国家机关中党员干部的违宪、违法问题。

(三)双轨制下宪法监督机制的完善

党的十八届三中全会提出了“进一步健全宪法实施监督机制和程序,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”的改革任务。也就是说,目前无论全国人大的宪法监督还是党的宪法监督在监督机制和监督程序方面都存在问题,需要不断完善。

1.全国人大监督机制的完善

全国人大监督宪法实施具有宪法的明确授权,因而是重要的宪法监督主体。目前,全国人大的宪法监督应重点解决两个方面的问题：

一是监督范围较小。根据宪法第五条的规定,在宪法实施过程中,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都有可能违反宪法,因而对其违宪行为都应予以追究。但目前,全国人大的宪法监督将监督对象仅限于国家机关,对武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的违宪行为,并没有建立相应的责任追究机制。即便是国家机关,全国人大的监督对象也只限于部分机关的部分行为,即有权制定行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的机关以及有权出台司法解释的最高人民法院、最高人民检察院的立法性质的行为,而排除了其他行为。

二是全国人大常委会的不作为问题。2000年生效的《立法法》建立了全国人大常委会根据有权主体提出违宪或违法审查要求或建议的被动审查机制。该机制建立后,激活了公民参与保障宪法实施的积极性。根据笔者了解的情况,媒体几乎每年都爆料说有公民向全国人大常委会提出违宪或违法审查的建议,但全国人大常委会从来不予回应,是否启动审查程序也不得而知。其结果是,一方面导致人大自身权威树立不起来。全国人大常委会作为监督宪法实施的机关对宪法授予的权力不行使、科予的义务不履行,就很难要求其他机关遵守宪法。更重要的是,全国人大常委会的这种做法对地方人大起了负面的示范效应。很多地方人大常委会根据《监督法》应该行使的监督权力经常处于被“冻结”状态。另一方面导致宪法和法律的权威树立不起来。人们之所以向全国人大常委会提出违宪或违法的要求或建议,往往是有关规范性文件在实施中暴露出了违宪或违法问题,侵害了公民的权利或破坏了法制的统一。人们向全国人大常委会提出来,是相信宪法和法律有权威。但全国人大常委会怠于行使审查权,使人们看不到宪法和法律的权威,进而会对法治丧失信心。因此,全国人大常委会面对违法审查的要求或建议能否及时启动审查程序关乎的绝不只是人大自身的事情。

针对上述两个方面的问题,笔者建议全国人大常委会一方面要扩大宪法监督的范围,探索建立对武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织违宪行为的追究机制；另一方面,对目前已经纳入宪法监督范围的事项,要完善《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和《司法解释备案审查工作程序》,提高制度的执行力,切实解决好不作为问题。

2.共产党宪法监督机制的建立

党建立宪法监督机制需要解决三个方面的问题,即监督什么、谁来监督、怎么来监督。监督什么是指宪法监督的内容。党的宪法监督,依监督内容的不同可分成两类：一类是对党内法规、党的规范性文件等抽象行为进行监督。党内法规通常管党内事务,但是党的规范性文件管理的事务却不限于党内,有的直接涉及公共事务的管理。其常见的形式是党委政府联合发文,比如《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、《关于切实做好减轻农民负担工作的决定》、《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》等都是中共中央和国务院联合下发的规范性文件,其内容涉及农业、农村、农民问题。据有的学者统计,自1978年到2011年,在中央层面,以各种名义下发的党内法规和规范性文件有332 件。其中,完全规范党内事务的有187 件,占56%；既规范党内事务,又规范政务和社会事务,或者完全规范政务和社会事务的共145 件,占44%。这145 件中,党政联合制定的文件有25 件。①姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》,《法学研究》2012年第5期,第109－120页。在地方,党政联合下发文件的现象也比较常见。对这类规范性文件,人大不能进行监督,行政机关也不能对之进行审查,更不能接受司法审查,只能由共产党自己管理、自己约束。因此应把它视为党的规范性文件,由党委进行监督。另一类是对党委做出的重大决策、决定等具体行为进行监督。目前在一些地方,没有经过同级人大的法律程序,组织部门就直接任命政府正职或副职领导,这是典型的违反宪法和地方组织法的行为。对这类行为,如果不加以纠正,势必严重损害宪法的权威。

谁来监督是指党的宪法监督职能由哪个组织机构来行使。笔者认为,宪法监督职能原则上应由各级纪律检查委员会(以下简称“纪委”)来行使。具体而言,在中央层面,由中央纪委行使监督职能,对中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规、党的规范性文件进行审查。中央纪委自己制定的党内法规、党的规范性文件要到中央办公厅法制机构进行备案并接受合法性审查。在地方层面,由省纪委行使监督职能,对市委、县委制定的规范性文件进行备案、审查；乡、镇党委制定的规范性文件应由县纪委行使监督职能。同时,上级纪委应有权对下级党委作出的重大决策、决定等具体行为进行监督。

怎么来监督是指监督的程序。笔者建议中央办公厅应出台专门的党内法规,就党委系统监督宪法实施的原则、监督主体、监督内容、监督程序、处理结果和责任等做出规定。在启动监督的程序方面,党内法规既要注重纪委的主动监督,更要注重纪委的被动监督。所谓主动监督是指纪委接受备案后,进行合法性审查,并对违法的党内法规或者规范性文件责令制定机构修改,甚至予以撤销。所谓被动监督是指纪委在收到他人提供的违法线索后启动监督程序,这种监督更具有针对性,监督效果更明显。笔者建议党内法规中应引入新修改的《立法法》第99 条的监督机制,明确有权提出违宪审查或违法审查要求或建议的主体以及条件,并建立审查处理结果的回应制度。

结 语

宪法监督体制涉及监督权限划分及其相互关系问题。长期以来,学界将中国宪法监督体制的研究局限于现行宪法文本所确立的人大的宪法监督方面,而没有注意到在中国所特有的党和国家分权的政治体制下,作为执政党的共产党不仅在理论上而且在实际上也在充当着宪法守护者的角色,这无疑遮蔽了学者们的研究视野并造成了理论研究与实践的脱节。本文在讨论宪法监督体制时,除了关注静态的、成文宪法外,还关注实际运行的宪法,发现除了人大外,作为执政党的共产党也在实际履行着保障宪法实施的职责。当然,无论人大还是共产党监督宪法实施,在监督机制和程序方面都存在很多亟待解决的问题,本文把这些问题点出来,希望起到抛砖引玉的作用。