谈预算法的修订及其对我国财政预算的影响

■ 周思聪 马滕飞（、暨南大学经济学院 广州 5063 、广东青年职业学院财经系 广州 50507）

引言

我国现行预算法自1995年1月1日正式实施，迄今已20年。随着经济社会发展，预算法逐渐暴露出一些不完善的地方，如预算编制不够细化、预算透明度不足、地方政府举借债务存争议等。党的十八届三中全会提出的首要任务就是改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定，此次修订实现了我国预算法从“管理法”向“控权法”的转变，对于建立现代财政预算制度和推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设具有重要意义。

现行预算法的不足

在现行预算法执行初期，正值我国社会主义市场经济体系发展完善时期，不免带有当时的一些时代特征。进入21世纪以来，我国特色社会主义市场经济进入新常态，国家宏观经济调控更加灵活，政府财政状况也更加复杂，在这些形势之下，现行预算法已经不能紧跟时代前进的步伐，不利于建立现代财政预算制度。

（一）预算编制口径不全面

在现行预算法之下，地方财政预算收入主要包括地方所属企业收入和各项税收收入，而近年备受关注的地方政府土地收入和债券收入等资金游离在现行财政预算体系之外，没有纳入预算管理之中，不利于加强对地方财政的监督。

（二）政府预算信息公开机制不健全

美国International Budget Partnership 于2009年2月公布世界各国预算状况的调查报告《开放预算调查》，该调查根据开放预算指数（OBI）将85个国家分为五个等级，0-20代表提供极少信息或根本不提供信息，21-40代表提供少量信息，41-60代表提供部分信息，61-80代表提供大量信息，81-100代表提供广泛信息。该调查显示，我国预算透明得分为14，处于最低等级的开放预算，在政府预算信息中仅提供极少信息。

（三）预算编制、审批的时间安排不合理

根据现行的预算法及实施条例规定，地方基层财政部门编制预算报告的时间不足，难以提供全面科学的预算信息。此外，面对数万亿元的预算数据，全国人大很难在短时间内完成如此大的财政预算审批。短时间跨度的预算报告编制与审批，容易造成预算信息细节上的忽略，难以完成高质量的预算报告。

新预算法的四大亮点

（一）建立健全全面规范、公开透明的预算制度

在新的预算法中，第一条就提出建立全面透明的预算制度，这是规范政府收支行为和加强预算监督的关键一环，是我国预算制度的最实质性的进步。在现行的预算制度中，政府是管理预算的重要角色，而新的预算法强调通过全面透明的预算制度，将政府的权利关进“制度的笼子”里，使得政府从预算管理者转变成被管理者和被监督者。

预算的全面性要求全部的政府资金纳入政府预算体系中，不允许存在预算之外的资金。在现行的预算制度之下，预算外收入大量存在，而这部分收入往往成为腐败的温床，实行全口径预算管理，是建立现代财政制度的基本前提。在新的预算法之下，预算由预算收入和预算支出组成，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，通过建立由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的政府预算体系，有效实现全部政府资金都纳入政府预算管理，实现政府预算的完整性和全面性。

（二）统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡

当前政府在资金支出方面存在许多不规范的行为，如私建小金库、年底突击支出等。新预算法将政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算与一般公共预算衔接起来，统筹管理政府资金，资金支出必须在经批准后的预算范围之内，避免无计划乱花钱，讲究勤俭节约，使得政府资金落实到合理的项目中去，实现效用最大化。

（三）地方政府的债务发行合法化

自1994年我国实行分税制改革后，中央政府集中了50%-60%的财政收入，但只承担了25%-30%的支出责任；相反，地方政府占有40%-50% 的财政收入，却要承担70%-75%的支出责任。这种财权的上移与支出责任的下移造成了上下级政府间财权与事权的失衡。面对财政收入的不足，地方政府只能通过举债来完成部分资金的筹备，但这种现象在现行的预算法之下是不允许出现的。

新的预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。新的预算法实现了地方债务的合法化，旨在将地方债务纳入预算管理体系中，避免地方政府债务游离于预算之外，有效控制地方债务风险。

（四）构建法律基础并树立法制权威

法律的修改匡正了立法宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法变成了规范政府、管理政府的法。在现行预算法中，对违反法律、行政法规的行为处于行政处分。在新预算法之下，已经明确规定违规调整预算等行为要追究行政责任，占用挪用预算收入则可给予相关责任人降级、撤职、开除等处分，构成犯罪的可依法追究刑事责任。此次预算的修订，明显提高了违法成本，有助于遏制高额公务消费、乱花钱不问责等现象。

新预算法对我国财政的影响

（一）完善财政预算管理，推进制度反腐

目前我国政府预算信息披露机制不完善，政府资金收支行为缺乏监督机制，资金脱离预算管理的现象极为普遍。谢展（2013）认为，我国政府财政信息公开存在财政信息公开程度低、披露不足和质量低等问题。财政信息的不公开，给政府机关单位中一些腐败分子提供贪污公共资产的机会，使得国家财产遭受损失。

新预算法规定政府预算的全面公开透明，是我国政府预算制度的重大进步。新的预算法有利于保证人民群众的知情权和监督权，有利于加强对政府收支行为的社会监督，有利于从源头上遏制贪污腐败、奢侈浪费等不良作风的出现。新预算法加大了责任追究力度，将刑事法律责任列入处罚措施，从法律上为我国现代预算管理制度的建设提供强有力的保障，有利打击贪污腐败行为。

（二）优化转移支付制度，科学分配政府资金

财政转移支付制度作为一种财政资金转移制度，通过缩减各级政府之间所存在的财政能力差异，从而实现地区间公共服务水平的均等化。李伟等（2014）通过对财政转移支付在基本公共服务均等化方面的测度发现，转移支付的作用效果并不显著，其主要原因在于转移支付制度不够合理、监管机制不够健全，从而制约了其对基本公共服务均等化的促进作用。

转移支付制度的不完善容易引发寻租行为，出现“跑部钱进”的现象。在这种情况之下，资金不按需分配，可能导致部分地区资金过量而部分地区缺乏足够的资金提供基本公共服务，使得地区间基本公共服务差距明显。新预算法强调转移支付的公开性，提高资金分配的科学性和合理性，推进地区间基本公共服务均等化。此外，新预算法还为市场的有效竞争提供保障，规范市场竞争行为，限制垄断行为和资源过剩现象。

在现行预算制度中，下级政府向上级政府申请专项转移支付的过程中，上级政府对配套资金的要求往往会给下级政府的执行造成一定的阻碍，干预下级政府的自主权。新预算法规定，上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。规范转移支付有利于提高地方财政的自主性，避免中央部门对地方事权的过分干预，使得地方政府能够实现对财政预算的统筹兼顾。

（三）解决地方政府融资问题，控制地方债务风险

地方债务在解决地方政府融资问题、促进地方经济发展起着重要作用，但近年以来地方债务规模出现快速扩张，导致债务违约风险陡增。据审计署公布的数据，截止至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务达20.70万亿元人民币。

王志扬等（2013）在分析我国地方政府债务特点及其成因的基础上，认为地方政府发行债券可以一定程度地解决地方财务问题，有其产生的必要性，但是必须加强管理和完善相关制度。新预算法允许地方政府通过债券发行的方式解决融资困难问题，并不是放任地方政府随意发行债券，而是要求地方政府在人大代表的监督之下有限地发行债券。新预算法不仅顺应了地方政府债券发行的需要，同时将地方政府债券纳入预算管理体系之中，通过建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度，对地方政府债务实施监督，有效地控制地方债务风险。

结论与建议

推动我国财政预算制度的进一步发展完善，构建现代财政预算体系，我国预算法的逐步调整完善还可以从以下几个方面展开：

（一）政府支出分类更加明细化

在新预算法中，政府支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。分类不够明细，容易引起支出范围扩大，不利于严格控制按照预算进行财政支出。此外，不够明细的分类容易误导群众，过于概括的分类不容易被群众理解，不利于人民群众对政府财政的监督。

（二）确保预算法的有效执行

财政预算制度是管理国家财政资金的工具，能够规范政府财政收支。预算法则是以法的形式来规范“钱从哪里来，用到哪里去”的规则，为财政预算制度建立法律基础。要实现由人民群众对财政预算的监督，使得政府财政资金在监督之下流动，必然限制着政府的财政自由，而往往触动部分群体利益和限制权力的改革容易遭遇较大的阻力。

一部科学合理的预算法能否促进现代财政预算制度的建立，能否推动我国市场经济的发展，关键在于能否得到有效地执行。如果预算法的修订不能得到贯彻落实，则该预算法就失去了存在的意义。新的预算法必然触动部分群体的利益，面临着这部分群体的抵抗，因此需要更加注重保证贯彻执行。

（三）加强对财政预算的社会监督

政府财政预算资金的合理运用，能够为群众提供基本公共服务，为群众的生活和工作方面带来便利，保障人民大众的公共财政福利，实现社会公共需要。因此，预算法的修订不仅仅关乎政府预算管理体系的建设，还与每个公民的利益息息相关。人民群众应当提高对政府财政预算的认知能力，监督财政预算收支行为，保护好属于群众的利益。加强人民群众的监督意识，使得财政预算在编制、审批和执行等过程中始终在社会的监督下进行，保证财政预算的公开透明。

1.王萍.人大修法紧扣改革脉搏—预算法修改历程回眸.中国人大，2014（18）

2.王玉华，张献勇.2013 年预算法治研究综述.山东工商学院学报，2014（2）

3.唐瑞亭.浅谈新预算法的出台.现代商业，2014（29）

4.姜爱华.我国预算透明度改革中存在的问题及对策研究—基于财政民主监督的视角.经济研究参考，2012（62）

5.谢展.我国政府预算透明度的现状、问题及对策研究.生产力研究，2013（10）

6.李伟，燕星池.完善财政转移支付制度促进基本公共服务均等化.经济纵横，2014（2）

7.王志扬.地方政府自行发行债券：必要性与制度完善.投资研究，2013（3）