推进我国经济社会发展的政策协调机制

李 莎

一、前言

协调问题历来都是行政学家和权力机关所关注。法国的行政学家法约尔(1982)就将协调视为构成管理活动的五种要素之一(即计划、组织、指挥，协调和控制)。我国在国家发展战略上也越来越关注政策协调。如在党的十八大报告中，共有26处提到“协调”，直接提到“政策协调”的有一处:“坚持出口和进口并重，强化贸易政策和产业政策协调，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的出口竞争优势，促进加工贸易转型升级，发展服务贸易，推动对外贸易平衡发展。”报告中有的地方尽管未直接谈到“公共政策协调”但无不与“公共政策协调”密切相关。如第五部分的第五点“深化行政体制改革”谈到的要按照建立中国特色行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变，稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系，优化行政层级和行政区划设置，完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。这些内容实则都与政策协调密切相关。

总之，前三十年，推动中国经济社会发展的动力是改革开放政策;后三十年，推动中国经济社会发展的动力也将是改革开放政策。中国的改革需要政策强有力的支持。在我国，政府是公共政策的制定主体，为了对社会实行权威性的利益分配，政府制定了一系列的公共政策。而与此同时，处在转型的特殊时期和我国政府的本身“症状”，使得我国的公共政策陷入困境。现实中，政出多门、各自为政、新老政策打架、小政府与大政策抵触、“上有政策，下有对策”等情况屡见不鲜，而我国的利益协调机制并不完善，公共政策协调机制尚不健全。因此，如何在更高的层面更加重视“公共政策协调”，完善我国的“公共政策协调机制”，尽可能的避免和减少我国公共政策的矛盾和冲突，从而实现和谐善治，全面建设社会主义小康水平，显得更为重要和具有现实意义。

学界对于“政策协调”的内涵界定尚未形成明确的规定和统一的认识。国外研究较具代表性的观点有:John P．Burns(2002)认为，“政策协调”指的是两种以上的政策得以融合演进，并取得共同的目标，其的目的是为了防止政策出现冲突。Nina P．Halpern(1992)认为，“政策协调”，一指不同政府部门政策制定过程中的协调，二指不同的政策建议演进融合成为一项共识。

笔者在综合分析文献的基础上得出国内大多数研究者的观点，即“公共政策协调”是一个动态过程，贯穿于政策制定、政策执行、政策评估反馈及政策落实过程，它主要是指政府不同部门的政策之间发生相互矛盾或是政治体制中的政令出现矛盾而为的举措。结合中国的历史和现实，本文认为推荐我国经济社会发展的政策协调机制主要是要理顺以下四个方面:权力制衡机制，定位协调机制，利益协调机制和法律的协调机制。

二、政策协调机制需要一个健全的权力制衡机制为基础

公共政策是政府进行公共管理的最基本的工具和手段，它是执掌公共权力的国家机构或其他社会公共权威组织在特定的历史时期，为实现一定的政治，经济，文化目标而制定的行为准则和实施方案(张金马，2004)。在我国，各级政府是公共政策的制定主体，相应地，我国的政策矛盾主要是政策制定主体之间的矛盾，如央地矛盾，中央各部委之间的矛盾，横向地方之间的矛盾。为了实现各自的政策目标，各级政府制定了一系列的政策。由于我国政治体制的特殊性以及我国固有的国情，使得政策协调在我国政策体系中显得尤为重要。一方面，我国是单一制的国家，整体利益大于局部利益，在总目标上，各级政府是一致的，都是为了实现中华民族的伟大复兴和建设更加美好和谐的中国;而另一方面，政府部门常常各自为政，条块分割，互相之间缺乏必要且有效的沟通和协调，加上近年来各级政府在利益的驱动下，纯粹追求自我利益的最大化，从而使政策的出台与实施在现实中遇到了困境，政策间的不搭配，不协调，效率低下比比皆是。具体而言，我国的政策矛盾主要表现为政策的盲目制定和出台和“上有政策，下有政策”(钱再见，2012)。

三、政策协调机制需要一个良性的定位协调机制为引导

从空间范围来看，我国的政府层级众多，各地方差异巨大，这在某种程度上，要求我国的政策协调机制要有一个良性的定位协调机制来引导。由于某种特殊的原因，我国尚未完全建立市场体系，政府在市场中的作用很显著。实践证明，只有市场在资源配置中发挥基础性作用，社会资本才会达到最大化。因此，在构建全国统一市场体系的基础上，充分发挥政府在市场经济中的指导性行为，合理引导各地方在发展中的定位。例如，在具体实际生活中，中央政府在制定政策的过程中不能一刀切，而应该更多的考虑到地方差异，真正做到具体问题具体分析，统筹全局，合理制定每个区域的发展方向，避免地方在发展经济中可能出现的盲目性。

四、政策协调机制需要一个合理的利益协调机制为支撑

政府通过政策来进行利益的分配，政策冲突的本质就是利益的冲突。中国的政策协调机制，就是要正确处理好各方的利益诉求，只有建立起合理的利益协调机制，我国的经济社会才会取得长远的发展。以利益协调为核心，在如何处理政策协调这一问题上，学者们倾向于转变我国政府的职能，精简部委，合理的划分权限，并进行大部制改革，破除条框分割的束缚，加强沟通，为了整体利益着想，构建一个中立的公共政策协调机制达成共识。无论是中央部委之间，中央与地方，地方与地方，还是形形色色的各种政府与之相关的部门之间政策的不协调，归根到底都是利益的冲突。为此，只有真正转变政府职能，加强政府的为民服务的思想理念，只有从根本上建立利益协调机制，处理好各级各类政府与市场的关系，合理的将短期与长期利益相结合，整体利益与局部利益相结合，中国的政策协调机制才会有一个光明的未来。要构建完善的利益协调机制，就是要做到两点:第一要建立对话磋商机制，如建立双边或多边会议、听证会议、公共论坛等制度等;第二是完善利益补偿机制。定位协调将会使各地方的利益分配在现实发展中存在有着或大或小的差异，因此政策协调应该将区域间的利益补偿和互补提上日程。

五、政策协调机制需要一个完备的法律协调机制为辅导

有法可依有法必依是依法治国的基本要求。我国的政策协调机制必须有一个完备的法律体系来辅导。事实证明，只有保证法律的权威性，才能更好的处理政策协调，当政策发生冲突的时候，就要以法律为准则。陶希东(2010)直接指出各地区不得以任何理由擅自对既定的政策法规与规章制度进行解释，更不允许随意发挥，曲解相关政策法规。长期以来，各种政策“满天飞、多乱杂，有的公然违反国家法律，有的相互之间发生冲突，打架(胡象明，1995)。面对这样的现象，如果仅仅是“头痛医头脚痛医脚”显示不切实际，我们应该思考背后的制度性缺陷。只有界定好公共政策与法律之间的界限，依法治理政策，用法律的手段来约束政策制定主体。随着中国政治的发展，应该逐步建立司法裁决机制。一旦公共政策发生冲突，应该借助司法的力量来裁决来，不仅官可告民、民可告官，而且，官也可以告官。

［1］法约尔．工业管理与一般管理［M］．北京:中国社会科学出版社，1982．

［2］ John P．Burns．Horizon Govement:Policy Coordination in China．Paper prepared for the International conference on Govemance in Asia:Culture，Ethics，Institutional Reform and Policy Chang e，City University of Hong Kong，HongKong(December 2002)．

［3］ Nina P．Halpem，Information Flows and Policy Coordination in the Chinese Bureaucracy，in Lieberthal and Lampton，Bureaucracy，Politics，and Decision Making in Post Mao China(1992)．

［4］张金马．公共政策分析:概念．过程．方法［M］．北京:人民出版社，2004．

［5］陶希东．跨界区域协调:内容、机制与政策研究——以三大都市圈为例［J］．上海经济研究，2010，(1)．

［6］钱再见．公共政策执行主体与公共政策执行“中梗阻”现象［J］．中国行政管理，2012，(3)．

［7］胡象明．“文件打架”的原因及对策［J］．中国行政管理，1995，(9)．