乡镇政府负债风险及其化解对策研究——基于泰州市姜堰区俞垛、张甸、白米三镇政府负债情况的实证分析

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

乡镇政府负债风险及其化解对策研究——基于泰州市姜堰区俞垛、张甸、白米三镇政府负债情况的实证分析

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏 泰州 225300）

乡镇政府债务风险已经引起社会广泛的关注。从泰州市姜堰区俞垛、张甸、白米三镇政府负债情况来看，政府资金入不敷出，债务数额较大。乡镇政府负债形成的原因是多方面的，主要有：乡镇财政收入增长困难；债务管理集中度不高；强农惠民配套资金数额较大；往年负债没有得到有效化解。要化解乡镇政府负债的风险，必须从增收节支、严控债务、强化管理、加强融资平台建设等四个方面入手。

乡镇政府；泰州；姜堰；债务；风险；对策

乡镇政府债务通常是由财政赤字转化而成，“是乡镇政府财政收支矛盾的集中反映，也是政治和经济活动共同作用的结果”[1]。从发展的角度来看，乡镇政府负债本很正常，但过度负债将引发乡镇财政支付危机，这种危机会影响基层政府形象和农村经济发展以及社会稳定。[2]目前乡镇政府负债情况如何，如何化解政府负债风险？带着这一问题，近期我们到泰州市姜堰区俞垛镇、张甸镇、白米镇进行调研，结论是：乡镇负债风险较大，需要高度重视，并采取有效措施进行风险化解。

一、乡镇负债的基本情况

俞垛镇是一般农村镇，位于苏中里下河地区，镇域面积82平方公里，人口约4.8万。张甸镇是革命老区，位于姜堰区西南部，镇域面积92平方公里，人口约9万。白米镇（姜堰区高新技术装备产业园）是工业相对发达镇区，也是泰州市镇园一体化建设试点乡镇，位于姜堰区和南通市海安县交界处，总面积51平方公里，人口约4.5万。从调研情况来看，乡镇各种债务的总体规模较大，有的乡镇财政已经超负荷运转。

（一）政府资金入不敷出，债务数额较大

据调查，目前俞垛镇实际债务余额为3 439.04万元，占2014年镇一般预算收入的78%，占2014年镇分成财力的170%，占镇财政总支出的62%，占2014年镇国内生产总值的1.18%。如果再加上2014年底欠区财政往来款4 630万元，那么全镇债务已超过8 000万元。而在这些债务中，上级核准俞垛镇上报的债务只有1 939万元，比实际债务少1 500万元，占全部债务的43%。之所以出现上述情况，是因为俞垛镇债务大多属于工程债务，即与债权人之间存在无规范的续借续还合同，这些都未经上级审查批准，所以得不到上级的承认。

张甸镇近年来随着经济发展步伐不断加快，财政收入得到持续稳步增长，2014年实现财政总收入1.22亿元，公共财政预算收入6 036万元，较2011年增长52%。但收入的增长仍跟不上支出需求的增长，人员经费、民生资金、公益事业等硬性支出增长幅度远远超出了财政的承受能力，变成了新的债务源，债务似滚雪球般越滚越大。截至2014年12月，张甸镇债务规模已达7 975万元。

截至2015年7月底，白米镇债务余额为5.6亿元。以上三镇所欠债务仅靠其自身力量已经无法偿还。

（二）负债领域各有不同

据调查，由于乡镇历史基础与发展存在差异，政府负债领域不尽相同。如俞垛镇的主要负债是：区域供水工程等欠款2 039.04万元，占债务总额的59%；为解决振昌公司环保问题，借入1 000万元作为何野村民搬迁补偿款，占债务总额的29%；为保吃饭、保运转、保稳定等借入400万元，占债务总额的11.63%。

张甸镇的主要负债是：农民土地征用本金3 030万元，其中用于328国道建设1 045万元，用于集镇及工业集中区1 985万元；标准厂房投资614万元；预收企业及个人土地出让金1 200万元，其中殷俊正450万元、华煜公司700万元、东顺温控50万元；兑付供销社社员股金借款185万元，其中国投150万元，国信典当35万元；社会公益事业建设欠款1 750万元，其中危桥改造和农村公路建设计1 215万元，镇文广中心185万元，镇中心幼儿园350万元；欠区财政预算内往来款1 196万元。

白米镇园区所属融资平台公司直接贷款3.2亿元，借户贷款1.8亿元，其他渠道借（欠）款0.6亿元。三镇负债情况不同，俞垛、张甸两镇主要是保运转与公益建设型负债，白米镇则主要是投资建设型负债。

（三）“三保”负债有扩大趋势

由于乡镇财政收入不足及支出加大，因此保吃饭、保运转、保稳定等诸方面的债务有扩大的趋势。如俞垛镇目前用于“三保”方面的债务就达400万元，占债务总额的11.6%。张甸镇2011年财政收入8 624万元，镇级可用资金2 573万元；2014年实现财政收入1.22亿元，镇级可用资金3 121万元。剔除民生配套资金1 437万元，张甸镇可用资金仅剩1 684万元，而仅人员经费一项就需2 318万元，这一刚性支出所形成的缺口即达634万元。白米镇每年刚性支出需6 122万元，其中全镇每年人员经费支出需2 680万元，机关运转经费需700万元，民生支出2 742万元。随着社保制度的改革，社保基金缺口将越来越大，乡镇债务包袱也将越来越重。

二、乡镇政府负债形成的主要原因

乡镇财政收入与支出不协调产生的原因主要有两方面：一方面是由于长期受计划经济的影响，另一方面受乡镇政府职能以及县（区）政策因素的影响。[3]当然，由于各乡镇发展基础不同，发展模式不同，形成政府负债的因素也不同。但有些因素是具有共性的，比如乡镇财政收入下滑、基础设施建设投入过大、负债管理不善、化解措施不力等等。

（一）乡镇财政增长困难

乡镇财政增长困难的原因主要有：一是受国际金融危机的影响。2008年以后，经济下行的趋势一直没有得到根本扭转，而运转经费及民生支出又不断增长，因此财政负债开始逐年增加。二是税收分成不尽合理。分税制改革之后，乡镇政府可用财力比重逐步下降。以白米镇为例，2010年白米镇财政收入为2.02亿元，税收分成财力为344万元；2011年财政收入为2.71亿元，税收分成财力为963万元；2012年财政收入为2.76亿元，税收分成财力为701万元；2013年财政收入为3.15亿元，税收分成财力为2 327万元。三是由于国家、省相继出台了取消或降低行政事业性收费的政策，尤其是企业产权制度改革后，除了税收分成财力和向部分企业收取土地使用费外，已无其他收入来源。四是为了切实缓解基层政权的经济困难以及财政面临的压力，从中央到地方都出台了“三奖一补”政策，刺激财政困难的地方发展经济，切实缓解地方财政困难，但“三奖一补”对于多数乡镇高额的债务来说，只是杯水车薪，难以从根本上解决增收问题。[4]

（二）债务管理集中度不高

目前，有的乡镇在债务问题上账实、账表还不完全相符，产生这一现象的原因主要是债务管理集中度不高。一方面，在固定资产购置、使用、流转、处置等方面还存在重购轻管、重钱轻物现象；另一方面，财政各种报表没有全部真实地反映政府的债务情况，比如政府隐性债务既不在账上反映，又不在报表附注中说明。此外，各乡镇目前对于政府的负债欠账项目均缺乏统一的统计数据，甚至连统一的统计口径都没有。由于缺乏具体的统计数据，不仅各级乡镇政府负债的真实数据无法统计，而且负债率、偿债率等监控指标也无法运用，因而也就无法建立债务预警机制。此外，目前对乡镇债务管理缺乏统一的机构，也没有找到科学的管理办法，所以乡镇债务还处于“一盘散沙”的状况。由于对乡镇政府债务管理不力，致使一些乡镇政府举债不受约束，从而形成“滚雪球效应”。

（三）强农惠民配套资金数额较大

近年来上级出台的强农惠民政策开始得到逐步落实，补助力度逐年加大，镇级财政配套资金也水涨船高。比如2014年俞垛镇各项民生性配套资金达1 283万元，其中新农合配套资金为427万元，农村养老保险配套资金为425万元，均占债务总额的12%。张甸镇2014年镇级民生配套资金总额达1 437万元，其中城乡居民养老保险资金为453万元，较2011年增加了167万元；低保、五保资金为307万元，较2011年增加了201万元；新农合资金为284万元，较2011年增加了46万元。此外尊老金99万元，水稻、小麦、油菜保险资金54万元，公共卫生服务费37万元。上述这些配套资金，均给地方政府增加了很大的压力，有时为了项目实施，一些乡镇不得不大量举债。

（四）强推项目增多

近年来，上级在乡镇强行推动的民生工程如改水、绿化等项目增多，但很多项目并没有充分的资金来源，与乡镇财政承受能力不相适应，因而增加了乡镇政府债务负担。在调查中发现，三镇的民生工程债务占了债务总额的很大部分，如俞垛镇区域供水工程等欠款达2 039.04万元，占债务总额的59%。为解决振昌公司环保问题，镇政府负债达1 000万元，以对何野村村民搬迁进行补偿，此项又占债务总额的29%。再如，张甸镇大力实施农村公路建设和农村危桥改造，镇镇府负债达1 215万元，一方面明显改善了农民的生产生活条件，另一方面也增加了镇政府的财政负担。

（五）往年负债没有得到有效化解

乡镇财政可用财力主要由预算内分成资金和乡镇非税收入两部分组成，非税收入是指上级相关的奖补资金，而奖补资金的金额是相当少的，根本解决不了负债存量问题。有的乡镇长期以来政府债务缠身，没有偿还能力，有时候为了化解矛盾，只能是拆东墙补西墙。比如张甸镇，2001年上级要求对合作基金会和供销社社员股金进行专项清理，乡镇财政通过再贷款的方式先行兑付社员股金，上级财政再通过年终结算逐年予以扣还。因此，张甸镇2014年末的1 196万元往来账中即包含合作基金会再贷款550万元、供销社股金再借款150余万元。可见，这一项债务实际上并没有得到化解，从张甸镇现实财力来看，实也无法化解。

三、乡镇政府负债的风险化解

（一）增收节支

首先是增收。一是合理划分县（区）与乡镇间的税收分配。建议调整财税体制，增加增值税、企业所得税、营业税、个人所得税等主体税种的乡镇分成比例，以保障乡镇民生等刚性支出有足够的财力支撑。二是增强乡镇财力。一方面要推进全民创业，加大招商引资力度，通过发展经济来扩大财政收入来源；另一方面要加大技改投入，促进产品转型升级，增强镇级经济发展后劲，以提升化解债务风险的能力。三是挖掘闲置、老旧资产包括基础设施的变现潜力，同时要清理结算账面往来款项，加强债权清收，增加偿债资金来源。

其次是节支。一是转变投资方向。由于部分乡镇对政府职能转变的认识不足，加之不合理的行政管理体制和不合理的乡镇绩效考评制度，因此有的乡镇将财力投到了不该投的地方，对此要调整方向，减少不必要的支出。[5]二是以控制进人、控制用车费用、控制会议支出为重点，严控各项一般性支出，努力压缩“三公”经费，保证政府将有限的资金用于必须由政府来承担的公用事业上。三是规范乡镇事权，减轻乡镇压力。比如凡要求镇政府实施的为民所办的实事项目，不要强行要求镇级政府配套；再如就乡镇义务教育阶段的受益范围而言，义务教育不应成为镇级政府的事权。以俞垛镇为例，如果取消义务教育事权，仅此一项，财政每年即可减少支出600万元。四是创新投资模式，主要是要创新公益性项目投资运营模式，推广采用乡镇政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本参与具有一定收益的公益性事业投资项目的建设和运营。

（二）严控债务

一是乡镇政府预算应当坚持量入为出、收支平衡的原则。要杜绝脱离实际的政绩工程、形象工程；要实行规模控制，对一般债务和专项债务都要纳入限额管理。二是科学编制政府债务收支计划和建立偿还机制。乡镇政府在编制年度财政收支预算的同时，要编制统一的乡镇政府性债务收支计划，明确政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等相关内容。三是建立政府债务的控制标准上限，控制债务规模。对超标的债务要及时发出预警信号，做到既保证政府正常运转，满足民生支出需求，又有效防范财政风险。四是规范举债程序。乡镇政府举债需要完善审批制度，对举债的必要性要进行充分论证，使举债符合政府履行公共服务职能的要求，符合解决公益事业和民生问题的主体任务要求。五是消除“暗箱操作”。总之，探求乡镇债务问题的解决之道，必须明晰化解乡镇债务与乡镇财政透明度的关系，为最终化解乡镇债务风险奠定良好的体制基础。[6]政府债务不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还。同时要完善担保机制，除法律规定外，乡镇不得以政府或个人名义为企业等提供债务担保，避免间接形成政府债务。

（三）强化管理

一是要强化财务管理。要将乡镇财政总预算会计、政府会计、单位会计等账上反映的需要偿还的债务统计汇总，实时监测债务收支情况，并做到账实相符、账表相符。二是强化审计问责机制。要通过加强制度建设，切实改变因缺乏问责机制所导致的乡镇政府领导无视举债规模、风险的状况。在领导干部经济责任审计中，要加大对乡镇政府举债行为的评价力度，将乡镇债务的相关指标，如风险情况、化解旧债情况等纳入乡镇领导干部经济责任审计的指标体系。三是建立“借用还”与“权责利”相统一的债务管理体制，使责任、权利、义务相统一。四是强化债务资金使用管理。要提高债务资金使用效益，对所涉及工程建设资金加强审计监督，深入做好全过程跟踪审计工作，切实加强工程拆迁审计和竣工决算审计，严肃查处项目建设中高估冒算、挪用侵占资金、挤占建设成本和损失浪费等现象，努力提高投资效益。

（四）平台建设

平台建设是多方面的，这里主要是就融资平台而言。由于现行财政体制和金融政策对财政赤字和乡镇债务行为具有约束性，因此搭建融资平台是乡镇政府扩大支出规模的理想出路。各乡镇可根据乡镇经济发展的基本要求和完成各项法定增长等支出任务情况，通过组建投融资平台公司等渠道来增加可支配资金来源。这样，一方面规避了《预算法》不允许乡镇政府举债的法律风险，另一方面，将部分短期难以消化的支出事项滞留在平台公司，既实现了支出的增加，又没有增加财政赤字。但有一点必须注意，在建设融资平台的同时，要加快建立规范的政府举债融资机制，严格限定政府举债程序和资金用途，坚决制止违法违规举债。此外，乡镇政府设立的投融资平台要去除行政色彩，投融资平台的经营决策要更多地体现市场导向，注重投融资职能的发挥。

总之，乡镇政府债务是乡镇政府财政收支矛盾的集中反映，乡镇政府负债应该有一定的度，并要有效地控制在一定范围之内。否则，若引发乡镇财政支付危机，将既影响乡镇政府的形象，也影响农村经济发展和社会稳定。目前乡镇负债风险较大，需要引起各级政府的高度重视，并采取切实有效措施，从多方面加以解决。

[1] 宋玲妹.乡镇债务问题的成因及化解对策[J].中国市场，2008（1）：16-17.

[2] 王凤.我国乡镇政府债务形成原因及化解对策[J].中国乡镇企业会计，2012（7）：121-122.

[3] 庞友生.防范县乡政府债务风险的思考[J].财会月刊，2003（12）：42-43.

[4] 尚峰.加强乡镇政府债务审计 防范财政风险[J].经济视野，2014（6）：230.

[5] 张霞.乡镇政府职能转变：困境及应对之策[J].中共山西省委党校学报，2011（2）：87-90.

[6] 何晶，陈巍，朱辉，等.地方政府债务成因分析及解决办法[J].哈尔滨职业技术学院学报，2009（2）：31-32.

（责任编辑：毕士奎）

A Study of the Debt Risk and the Countermeasures for Town-level Governments: An Empirical Analysis of the Debt Situations of the Three Towns of Yuduo, Zhangdian and Baimi of Jiangyan District in Taizhou

ZHANG Shu-jun
(Taizhou Municipal Party School, Taizhou 225300, China)

The debt risk of town-level governments has aroused the wide attention of the society. The debt situations of the three towns of Yuduo, Zhangdian and Baimi of Jiangyan District of Taizhou indicate that the government funds cannot make both ends meet, and they are involved in deep debts. Various causes contributed to the town-level government debts, which mainly include difficulties to increase town government revenues, inadequate concentration of debt control, high demand for the special funds to benefit the farmers, and ineffective solutions of the previous-year debts. To reduce the debt risk of town-level governments, four aspects should be taken into consideration, namely, revenue increase and expense reduction, strict debt control, management reinforcement, and financing platform development.

town-level governments；Taizhou；Jiangyan；debt; risk；conntermeasure

F127

A

1008-7931（2015）06-0080-04

2015-09-22

张树俊（1957—），男，江苏姜堰人，教授，研究方向：经济学。