公共危机下政府信息公开范围探讨

收稿日期：2015－03－01

作者简介：许清清（1972—），女，湖南岳阳人，湖南商学院法学院讲师，兼职律师，研究方向：为行政法与行政诉讼法；李静（1994—),女，广东东莞人，辽宁大学哲学与公共管理学院，研究方向：地方政府治理的理论与实践。

Discussion on the scope of the disclosure of Government information in public crisis make clear

XU Qing-qing，LI Jing

(1.LawSchool,HunanUniversityofCommerce,Changsha,Hunan410205; 2.Liaoning University Philosophyand Public Management,Shenyang,Liaoning110036)

Abstract：In today's society, frequent public crisis, Government has information the further development of rapid release to contain the crisis, issued improper scope, it will affect governance, and even makes it worse, so the study scope of Government information disclosure under the crisis, to quickly deal with the crisis, enhance the credibility of the Government, is of great significance.

Key words：scope of public；disclosure of Governmentinformation;scope

从广义上讲，我国政府信息公开的法律法规除了2008年5月1日颁布实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）外，还包括我国的《中华人民共和国突发事件应对法》、《档案法》、《保密法》、《行政处罚法》、《统计法》、《行政复议法》等。从狭义上讲，主要是《条例》,还有就是各级地方政府为贯彻落实《条例》制定的各种具体实施办法和相关制度，如沈阳市政府制定的政府信息依申请公开、主动公开以及信息举报、信息备案、信息公开保密审查、责任追究等制度。

以上法律法规也适用于我国公共危机中政府信息的公开，然而，公共危机的特殊性决定了公共危机处理与常态下的政府治理方式具有本质的差别，公共危机一旦发生，政府信息公开固然必要，而在何种范围内将与危机有关的信息公开，是我们不得不慎重考虑的一个问题。探讨公共危机下我国政府信息公开范围的界定，显得尤为重要。

一、我国政府危机信息公开范围界定问题的表现

依据我国《条例》第十四条之规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”，同时又规定，“经权利人同意或行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”从《条例》来看，在界定政府信息公开范围上，存在如下几个问题：

（一）未确立“以公开为原则，不公开为例外的”原则。《条例》第九条到第十二条以列举方式明确了各级政府机关允许公开的信息范围，但是有学者认为这种烦琐的规定反而缩小了政府信息公开的范围。如果给各级政府信息公开行为划定在一个狭小的框框内，不仅会加大政府工作量，而且必会有所疏漏。

（二）对于不公开的涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，如何界定？其标准如何？《条例》未作出明确规定或解释。如果依据我国《保密法》对“国家秘密”及“国家秘密的密级规定”确定不公开的范围，那么《保密法》第四条规定的国民经济发展的秘密事项属于国家秘密，是不是意味着关于国民经济发展事项中部分技术资料和供求信息这些能为公众带来直接利益，又没有保密价值的信息，都不能公开呢？如果不能，那么公民如何了解政府管理经济环境履职情况，又如何评议监督政府？同时《保密法》第11条明确规定各级国家机关、单位对所产生的国家秘密事项，应当按国家秘密及其密级具体范围确定密级。依据《保密法》之规定，既然政府机关对工作中产生的信息可以根据自身利益，对密级、保密期限、保密事项等作出规定，就会在事实上产生“自己立法、自己守法”之嫌。就商业秘密而言，同样存在商业秘密界定不明确的问题。对于商业秘密的保护应只是一种相对保护，但某些地方立法中采用的则是绝对保护的标准，这种标准与当今世界对商业秘密保护的原则格格不入，因为政府信息公开中的商业秘密保护要在公共利益和商业秘密所有者的个体利益的两者之间进行对比衡量。

目前理论界关于个人隐私标准未达成共识，在立法上，对个人隐私的含义我国民诉法未作出任何解释。到目前为止我国尚没有一部专门的个人隐私权保护法。有关隐私权的保护规定散见于一些法律、法规中，其结果是，这些没有协调性、更缺乏完整性的零散法律，无法对我国公民隐私权进行充分保护。

（三）对“公共利益造成重大影响”难以判断

我国《条例》第23条规定：行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开。这里涉及两个模糊概念。一是“公共利益”；二是“重大影响”。何为“公共利益”？考虑各国立法许多学者对此作了深入研究，似乎都确立了公共利益标准，但无一例外地为如何将公共利益界定成一个确定的概念而头疼不已。我国《宪法》规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定，对土地实行征用。”2004年宪法修正案第12条修改为，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但是在具体的法律制度中，对于公共利益没有做出任何解释，在实践中就更难操作，不利于政府信息公开保障公民知情权的目的的实现。“重大影响”不是严格意义上的法律术语，具有相当大的不确定性，同样缺乏实践指导意义。

目前，在公共危机中，政府信息公开除了应遵循《条例》的规定外，2007年我国制定的《中华人民共和国突发事件应对法》也是我们处理公共危机中政府信息公开的主要依据。按照《应对法》的规定，有关人民政府及其部门做出的应对突发事件的决定、命令，应当及时公布（第10条）；关于反映突发事件信息渠道，应当向社会公布，与公众有关的突发事件的预测信息和分析评估结果，可能受到突发事件危害的宣传避免减轻危害的常识、警告、公布咨询电话，应定时向社会发布（第44条）；有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告，应及时向社会公布（第45条第二款）；及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息（第53条）。

尽管如此，相对于常态下，在公共危机中，政府信息公开的范围更是一个难以判断的问题，公共危机事件本身就是一个与公共利益密切相关的事件，公共危机产生，必然会对公共利益产生影响，可能或已经损害到大多数人的利益，对于涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私方面的内容，是否按照常态下《条例》规定的标准执行？还是有允许另外一种不同？这也是一个令人绝望的问题。一方面，在公共危机非常时期，如果对于公共危机所有信息全部公开，可能会造成民众的恐慌；如果政府认为有关危机信息涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私而不公开，又可能会导致公共危机事件进一步恶化。另一方面，对于公共危机信息是否公开要在保护国家秘密、商业秘密、个人隐私以及保护公共利益这本身就模糊不确定的概念中权衡，执法者将陷入两难境地。

二、世界各国确定政府信息公开范围借鉴

从世界范围来看，各国在立法中大都明确规定，政府信息公开必须遵循“公开为原则，不公开为例外”的基本原则。

世界上最早对政府信息公开立法的国家是瑞典，它也是第一个在政府信息公开中应用例外原则的国家。在1776年制定的《出版自由法》中，瑞典以列举的方式规定了可以不公开的官方文件。如《出版自由法》第二章第2条规定：对于查阅官方文件的自由权利，国家可以基于七项需要和理由加以限制。后来在1980年《保密法》中又增加列举了关于政府、国会等部门的内部秘密及法院内部秘密两方面不公开内容。

美国在《信息自由法》第2条中列举了9类不予公开的信息类型。并规定了凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应毫无保留地予以提供。

加拿大受美国的影响，于1982年制定了《信息获取法》和《私人秘密法》，加拿大信息公开豁免条款分强制性豁免和自由裁量豁免两类。强制性豁免是指符合这一标准的信息一概不予公开。自由裁量豁免是指“具备豁免公开的条件，但公开与否可由政府机构负责人自由斟酌确定的信息。”除此以外，加拿大也同样规定了“可分割性原则”。

其他国家如英国的《信息自由法》中，同样对信息公开例外事项进行了界定。对于绝对例外事项，政府和公共机构没有答复的义务；对一般例外信息，可以答复是否拥有，但不能透露其内容。澳大利亚的《信息自由法》的例外事项按其功能分为两大范畴，即与政府责任和运作有关的条款，以及旨在保护第三方信息的条款。韩国和日本的政府信息公开的例外事项界定比较模糊，规定也过于笼统，行政机关在确定信息公开与否方面有很大的自由裁量权。

由上观之，世界各国对政府信息公开范围的确定有如下几个特点：一是确立了政府信息公开范围的原则；二是采用列举的形式确定政府信息可公开或不可公开的范围；三是绝大部分国家就有关范围界定难题通过判例制度来解决。

三、明确我国政府危机信息公开范围的对策

借鉴世界各国先进经验，我国公共危机下政府信息公开范围界定可作如下改进：

（一）确立公共危机下政府信息公开“以主动公开为原则，不公开为例外”的原则

在公共危机中，由于危机本身存在的突发性、应急性、紧迫性等特点，处于危机中的公众迫切想了解到底发生了什么？是怎样发生的？目前情况怎样？应如何应对等与公共危机有关的一切信息。因此，相对于常态而言，公众希望获得的信息要比平时多得多，也急迫得多。那么，如何能够使公共危机的相关信息快速、真实、详尽地到达处于危机之中的公众，是政府有效解决公共危机的目标之一。由此，在公共危机中政府信息公开的形式上，相应会与常态下有所不同。在公开的方式上，不能仅遵循“公开为原则、不公开为例外”的原则，而应强调主动公开的重要性。笔者认为在公共危机中应以“主动公开为原则，不公开为例外”为原则。原因在于：首先，由于危机的突发性、紧迫性，使公众没有时间、没有精力去按规则设定的程序进行，如果采用申请的方式进行，必然要耗费提出申请、审查、批准的时间，危机的发生危害的是人们的生命、财产安全，危机面前，时间就是生命，所以，如果用程序规则而牺牲时间，其本质就是牺牲生命和财产，其结果将与政府服务目标背道而驰。其次，身处危机中的公众，对突然发生的危机全然不知，其要了解的信息越全面越好，而只有政府才有能力收集到最多、最真实、最有权威的信息。所以，公共危机中确立政府信息公开的主动性是非常重要的。

（二）加快完善案例指导制度

我国作为制定法国家，成文法存在概念难以界定、法律规定不明确；立法滞后导致某些领域法律缺失；立法不统一，法律之间矛盾重重的缺陷，这些缺陷主要是通过司法解释对其进行修正的，但是司法解释仍然存在不能解决制定法本身的矛盾的缺陷。这些缺陷包括：①司法解释方式的缺陷；②统一司法解释“时滞性”的缺陷；③司法解释的“权域”与法律模糊性的悖论；④以意见、批复、通知和工作会议纪要形式之的透明度之缺陷。陈兴良教授认为，司法解释与三个原因密切相关：一是立法规定之粗疏；二是法官能力之不足；三是判例制度之缺位。他认为解决以上问题有两个办法：一是对司法制度加以改革，二是建立判例制度。然不少学者及司法界认为，我国目前建立判例制度的条件尚不成熟，因此，建立并完善适合我国国情的案例指导制度成为我国当前司法改革的目标之一。纵观各国，大部分国家都是采用判例的形式对诸如公共利益、商业秘密、重大影响等模糊概念进行界定或解读，如英国、美国、澳大利亚等国。我国如能尽快完善公共危机中政府信息公开案例指导制度，能增强《条例》及公共危机相关法律法规的可操作性，有效指导行政机关及工作人员政府信息公开工作。

（三）制定完善相关法律法规

从对例外规则的判定来看，目前世界上很多国家除了颁布《隐私法》、《保密法》外，还颁布了《个人数据保护法》与《商业秘密保护法》等相关法律，用以保护国家、企业、个人的隐私信息。我国目前没有针对个人和企业秘密制定专门的法律法规，因此行政机关在处理此类情况时难以判断哪些属于例外，哪些属于应公开的范畴，这势必影响我国政府信息公开制度的发展。同时,我国现在尚未制定《紧急状态法》，《条例》的位阶过低，且《条例》对危机事件中的政府信息公开规定过于简单，均不利于我国危机管理目标的实现。完善危机下政府信息公开的相关法律制度，势在必行。