我国大学生村干部政策完善问题研究:基于政策功能视角的分析

收稿日期：2015－04－25

基金项目：湖南省社科基金项目“新农村建设背景下农村公共组织培育问题研究”（项目编号：09YBB237）的阶段性成果。

作者简介：阳信生（1974—），男，湖南永兴人，博士，湖南商学院公共管理学院副教授，主要研究方向为农村公共政策与社会治理；霍修勇（1973—），男，山东曲阜人，博士，中共湖南省委党校湖南行政学院党史教研部教授，主要研究方向为党史党建。

On the Perfection of the Policy of Selecting University Students to be Village Officials through the Perspective of Policy Function

YANG Xin-sheng 1, HUO Xiu-yong 2

（1.School of Public Administration, Hunan Universityof Commerce, Changsha,Hunan 410205; 2.CCP History Department of Hunan Administrative Institute of Provincial Party School,Changsha,Hunan 410006）

Abstract：The implementation of the policy of selecting university students to the countryside has significant system value and practical value from the strategic consideration of training socialist builders and successors and promoting building a new socialist countryside.But on the whole, the effect is not ideal.There are still many problems about the selecting and training mechanism, the student officials’working and living conditions, and their evaluation and incentive mechanism.Therefore, we should vigorously improve the policy of selecting university students to be village officials.To be specific, the first thing is to establish and improve the system of selection and appointment of village officials from college graduates; the second is to provide more effective political stimulus and material support measures for village officials from college graduates; the third is to bring the training system of village officials from college graduates into the cultivation system of the reserve team of Party cadres; the fourth is to coordinate different types of college students to the rural grassroots; the fifth is to link the plan of selecting village officials from college students to the " first secretary" system of rural grassroots party organizations and the system of cadres’serving in a lower level unit for a period while retaining one’s position in the previous unit.

Key words：the policy of selecting college students to the countryside; basic policy function；the construction of reserve team of Party members and cadres; the construction of the mechanism of selecting college students to the countryside; the construction of the training mechanism of village officials from college graduates

大学生村干部政策是我党提出并组织实施的一项具有重大意义的战略决策。2007年12月18日，胡锦涛批示大学生村干部计划“此事具有重大战略意义”，并由此拉开了全国范围内正式实施该计划的序幕。2008年4月，中组部等四部门联合出台《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》，计划用5年时间选聘10万名高校毕业生到村任职。2009年中央财政补助名额由10万人增加到20万人，2011年中央财政补助名额由20万人增加到30万人。2011年，大学生村干部计划还被列入高校毕业生基层培养计划重大人才工程。至2011年底，全国共选聘30万大学生赴村任职，覆盖了全国约1/3的行政村。2012 年7月29日，中组部等五部门出台《关于进一步加强大学生村官工作的意见》，要求2015年实现覆盖全国一半的行政村、2020年实现“一村一官”。实施6年多来，大学生村干部政策已由党的政策上升为国家政策，实施已进入系统规范和整体推进的阶段，实施力度已远超最初的政策安排。但当前学术界和相关部门对大学生村干部计划实施的必要性和实施效果存在一定的争议，主流的观点对大学生村干部政策持肯定和支持态度，认为该计划具有重大战略意义，为新农村建设输送一支重要的生力军，为基层党政干部队伍建设储备重要力量，为当代青年树立了到基层一线锻炼成长的良好导向。但也有研究者认为大学生村干部计划局限性很大，政策绩效不甚理想。 ①那么，实施大学生村干部政策究竟有无必要？大学生村干部政策基本和最大的制度价值和现实价值何在？大学生村干部政策有没有达到了政策设计的初衷？如何进一步完善我国大学生村干部政策？对此，应在准确把握大学生村干部政策的基本政策功能的基础上，基于该政策实施的应然状态和实然状态之差异分析、解决问题。本文基于这一理论逻辑和现实逻辑，对大学生村干部政策完善问题开展进一步的研究和讨论。

一、理论基点：大学生村干部政策的基本政策功能

选聘大学生到村任职计划是由主管党政组织工作和干部培养选拔工作的中共中央组织部负责制订并组织实施。胡锦涛认为，“此事具有重大战略意义”。此事的实际推动者原中组部部长李源潮指出，大学生村干部政策是中央从党和国家长远发展需要出发，着眼于为新农村建设培养骨干力量、改善基层党政干部来源做出的一项重大决策。认为“与‘三支一扶’等服务基层项目相比，大学生村干部的选拔标准和目的都有特殊性，其核心目的是为党政干部队伍培养后备人才”。在历次讲话中，李源潮提出应“在大学生村干部中发现优秀苗子，培养新一代农村党组织带头人”、“为党和国家长远发展培养可靠接班人”等，反复强调选聘大学生到村任职实质是培养社会主义事业接班人的问题。十七届四中全会提出建立来自基层一线领导干部培养选拔链，并把大学生村干部作为培养选拔链中的重要一环。2009年4月7日中组部出台《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》强调大学生村干部计划：“对于改善农村基层干部队伍结构、培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才，推进新形势下农村改革发展，夯实党在农村的执政基础具有重大意义。”各地实施细则中亦较为准确地阐释了中央的精神和意图。《湖南省选聘高校毕业生到村任职工作实施细则》（湘组发〔2009〕5号）明确指大学生村干部政策的目标有三：一是加强农村基层党组织建设；二是培养对人民群众有深厚感情的党政干部后备人才；三是引导大学生面向基层就业创业，到经济社会发展最需要的地方施展才华。 ②可以说，大学生村干部政策是党在新形势下为培养未来可靠接班人、加强党的基层组织建设、推进社会主义新农村建设的重大战略决策和制度创新，也为当代青年树立了到基层一线锻炼成长的良好导向。

大学生村干部政策作为一项宏大而系统的加强农村基层组织建设和加强干部后备队伍建设的战略工程，实施力度很大，效果较为明显。至2012年9月，全国已有8.2万名大学生担任村“两委”干部，其中5060人担任村“两委”主要负责人；进入公务员队伍的大学生村干部有3万名，其中乡科级领导职务的3200人，县级和科级后备干部8000多人。2012年，全国当选省级党代会代表的大学生村干部37位，当选党的十八大代表的大学生村干部4位。十三届全国人大代表中来自大学生村干部的代表有8人。彰显了我党从大学生村干部中培养党的后备干部力量的坚定决策。当前“把大学生村干部作为来自基层一线干部培养链的主要一环，以更大地力度、更有力地措施来加强培养，已经成为从上到下的共识。”在前述《关于进一步加强大学生村官工作的意见》中提出到2015年全国有一半左右行政村配备大学生村干部，每年要保持30万名大学生村干部在岗。明确要求经过3～5年，平均每个乡镇要有2名左右担任村“两委”正职尤其是村党组织书记。经过3～5年，面向大学生村干部定向考录公务员的比例一般应达到当年公务员录用计划的15%左右，其中定向考录乡镇公务员的比例一般应达到30%。意见要求注重选拔优秀大学生村干部进入乡镇和县（市、区）直部门领导班子。任满1个聘期、当选并担任村“两委”副职及以上职务、考核优秀、实绩突出、群众公认的大学生村干部，可通过公开选拔担任乡科级领导干部，其中特别优秀的，可破格提拔为乡科级正职干部。明确要求经过3～5年，每个乡镇至少有1名党政领导班子成员有大学生村干部工作经历，每个县（市、区）至少有3 至5名部门领导班子成员有大学生村干部经历。2012 年9月召开的全国大学生村干部工作会议上也强调应围绕为党和国家事业培养可靠接班人，加大对大学生村干部的使用、培养和选拔力度。

不难发现，大学生村干部政策具有多重政策目标和效用，是利党利国利民之举，是一项对党和政府、农村、高校、大学生等多赢共赢的制度安排。其主要目标主要有二：一是解决新农村建设的人才瓶颈问题，从某种程度上说大学生下乡当村干部是为农村和农村现代化输送人才资源的重要发展举措，是应对农村精英流失、人才匮乏困境的现实选择。当前及今后的一段时期通过激发农村的内生动力和活力，通过“农民治村”来破解农村发展的人才瓶颈，似乎有点一厢情愿和过于理想化；二是大力加强党的领导干部后备队伍建设、培养可靠接班人。实现新农村建设的目标、为有志青年提供广阔舞台和机会，与培养党的后备干部队伍等是相互联系相互支持的目标体系。也就是说，为实现培养党的后备干部队伍这一目标需要吸引有志青年特别是优秀的大学毕业生到农村去，以解决农村精英大量流失对新农村建设的瓶颈问题；要培养党的后备干部队伍也必须让他们去农村建功立业，在农村得到锻炼。

综上而论，大学生村干部政策作为一项公共政策，具有规制、导向、调控和分配等功能等，其核心和基本功能在于政策的导向和调控功能。也就是说，大学生村干部政策既具有一定的象征意义，同时具有明显的政治引导作用、示范带动效应和现实调节功能。基于目前农村复杂的治理状况和城乡经济社会发展失衡等现实背景，强调土生土长的农村干部培养，难以应对当前农村精英大量流失背景下农村干部队伍建设和新农村建设的需要和要求；将村干部纳入国家干部范畴，也与我国大力精简各级国家机关和干部队伍的改革目标并不一致，难以成为现实的政策选项。因此，大学生村干部政策的战略意义和政策功能毋庸置疑，而且，随着大学生村干部群体实际作用的不断凸显，其在我国政治生活中的地位也不断提高。

二、现实基点：大学生村干部政策及实施中存在的主要问题

目前大学生村干部政策实施两个周期（一般而言大学生到村任职时间为3年），虽然政策出台因应了我国新农村建设的需要，政策实施亦推动了农村建设与发展，并对于党政干部后备人才队伍建设和农村基层组织建设都产生了积极影响，但大学生村干部政策及实际运行中的问题不容回避，其现实功能有待更好地发挥。

其一，选聘机制及具体办法有待完善。

选什么专业、有何种素质的人才到农村去，让他们能在农村发挥所长，这是大学生村干部计划实施能否成功的关键所在。为此，应根据农村的实际需要，选聘最有可能推动农村改革与发展的大学生到农村任职。但是，目前大学生村干部选聘机制、办法不尽合理，选聘的目标不太明确，针对性不强，有重数量轻质量，重考试轻实际能力考察，以及选聘中，上级组织部门包揽、缺乏用人单位参与等问题，各地大学生村干部选聘标准、选聘过程到选聘结果都难说让人满意。大学生村干部专业结构、性别结构、年龄结构的失衡问题以及在农村的适应性问题比较突出。调查发现，认为“专业与岗位不对口。个人专业优势难以发挥”的大学生村干部超过一半。基于上海市X区的调查发现，大学生村干部队伍人才流失较为严重、大学生村干部在农村中的工作中仍不够深入、大学生村干部队伍结构失衡、大学生村干部在工作经验和工作能力上仍有欠缺等问题。X区大学生村干部的性别结构，2009年的男女比例约为1∶1，到2012年的男女比例为1:1.6，女生的比例远超男生。年龄结构则普遍年龄偏小，2012年大学生村干部25岁及以下的占65.2%，30岁以上的仅有12.1%。而且，最后实际工作所在地的村和乡镇很少参与到大学生村干部选聘过程，亦未行使基本的建议权、考察权，遑论行使决定权了，每每是大学生村干部来村报到时，他们才知道选聘到村任职者的专业、学历等基本情况。这种选聘方式有很大的盲目性，选聘大学生村干部专业不对口问题突出，也使得部分大学生村干部难以适应农村工作的需要，造成了比较严重的人才资源浪费。特别是不少学非所用，学无所用，逃避就业的大学生进入村干部队伍，对这些大学生，对农村和党的事业的发展，其实都没有什么好处。

其二，经济待遇偏低。

大学生村干部要下得去，并待得住、流得动、干得好，要确保他们有合理的经济待遇，这是提高社会认同感、政治认同感的基础，也是大学生安心扎根农村的重要保障。2014年全国两会期间，全国人大代表、广州增城市石滩镇沙头村大学生村干部冼润霞在习近平总书记来到广东代表团参加审议时发言称“工资不到保姆一半”引发热议，也引发广泛关注。她谈到大学生村干部目前的收入很难去承受结婚、生孩子等这些别人看起来似乎很平常的梦想，担心不怕吃苦、怀抱梦想的大学生村干部最后却可能因为生计而不得不离开农村，并非虚言。有一项针对苏北苏南262名大学生村干部的调查发现，目前绝大多数大学生村干部的生活补贴在1500～2000元，加上其他补贴，每年的收入在3万元左右。他们普遍反映收入偏低。有48.1%的受访者认为“健全大学生村干部各项保障制度，提高生活及工作待遇是当务之急”。大学生村干部的工作条件和生活待遇偏低无疑已经成为大学生村干部队伍的稳定和作用发挥的一大障碍。

其三，培养机制不完善，完整的培养链条尚未形成。

大学生村干部的培养是加强我党干部后备人才队伍建设的一项重大举措，应根据党加强农村工作的实际需要，大力培养力度，通过实施有效的分类培养制度、健立完整的培养链条来实现大学生村干部政策的基本目标。但目前各地存在重完成选聘任务、轻培养的问题较为突出。甚至不少大学生村干部无事可做、无用武之地，或者一直做些无关痛痒的事务性工作。有些地方大学生村干部政策的实施面临一定来自村干部的阻力。有的村干部并不愿意大学生村干部下村，甚至比较排斥，担心派驻大学生村干部会制约他们的权力。2013年全国两会期间，大学生村干部代表桂千金提出，应增加大学生村干部在基层锻炼的机会，鼓励和创造条件让他们到村里面去大施拳脚，给他们压重担，在实践的过程中锻炼自己。大学生村干部、全国人大代表朱虹也认为“大学生村干部如果能成为村里的负责人，情况就会不一样。就拿我来说吧，村里放手让我干，上什么项目，搞什么建设，我可以拍板，很考验人、锻炼人。”大学生村干部被借调现象更是凸显加强大学生村干部培养机制建设的必要性。虽然从中央到地方都明确要求聘用期间大学生村干部必须在村里工作，乡镇以上机关及其他单位不得借调使用，但不少调查表明，截留大学生村干部现象较为普遍。《2011中国大学生村官发展报告》调查数据显示，2008～2010年间，每周7天均在村里的大学生村干部只有16.6%，近35%的大学生村干部每周在村工作时间在3天以下。2010年9月开展的调查发现，77%的大学生村干部有被乡镇借调的经历。大学生村干部不在村工作完全有违该项政策的初衷，很难达到为农村基层组织提供新鲜血液、为基层干部队伍提供有生力量的基本目标，对新农村建设也难有实质性的影响和帮助。

其四，大学生村干部考评及激励机制不够科学合理。

没有一种有效的考核评价约束激励机制，难以激发和调动大学生村干部投身农村改革与建设的热情。不少大学生村干部仅仅将农村任职经历作为一块跳板或某种资本，并不安心工作，混日子的现象不同程度存在。这与大学生村干部考评机制和考评结果未能很好发挥作用有关。考评没有广泛吸收村民的民主参与、考评结果未得到有效利用、考评流于形式等问题比较突出。对大学生村干部的激励机制也有待完善。激励机制应发挥有效的杠杆作用，要符合实际，力求实效。譬如面向大学生村干部定向考录公务员的激励方式仍不够规范和科学。还有不少地方还采用考研、考公务员初试笔试加分的方式对大学生村干部进行激励，这不仅有违公平原则，也不利于人才选拔。

其五，大学生村干部在村任职的稳定性和可持续问题比较突出。

对某村而言，选聘大学生村干部到村任职工作应保持连续性和可持续性，力争一段较长的时间内大学生村干部在该村任职成为一种常态，这对于实现大学生村干部政策的制度功能，提高政策的实效性都具有极为重要的作用。这应该成为解决新农村建设中人才瓶颈、推动农村事业发展的基本制度安排。对于那些困难村和问题村更是如此。但实施情况并不理想。2012年的调查显示，到村任职时间为2010～2012年间的占总人数77.27%，到村任职时间为2009年及以前的仅占总人数的22.73%，可见2009年前招录者大多已离开了原工作岗位。根据X区的统计数据，2008年至今离任的大学生村干部中仅有17人担任村两委干部，继续留村工作。虽然大学生村干部政策培养和锻炼了一批人才，也为很多政府机关和事业单位输送了一大批人才，但农村高层次人才缺乏，基层治理班子建设滞后，后继无人的问题仍然难以得到解决。绝大多数期满的大学生村干部离开了农村，而他们离开后该村并无大学生村干部前来接任，相关工作难以继续，农村发展的某些困境难以有效破解。虽然要求所有大学生村干部长期留村工作并不现实，但连续性和可持续问题必须解决、也是不难解决的。

三、政策建议：完善大学生村干部政策的现实思考

选拔任用大学生到农村任职是一项具有重大意义的战略决策，应该坚持并不断完善。大学生村干部政策的完善应基于政策的基本价值来进行，应坚持正确的目标导向和现实导向，当前应特别注重如下三个方面：一是立足于为农村基层组织和各级政府培养干部这一基本制度功能和核心目标设计大学生村干部制度；二是应从新农村建设的实际需要出发改进大学生村干部选拔任用机制；三是基于大学生的特点和优势建立系统的有针对性的大学生村干部培养机制。具体而言，应着眼于“下得去、待得住、干得好、流得动”，健全大学生村干部选聘、任用、培养、管理等体制机制及具体办法，提高政策的针对性、有效性。

（一）建立健全以质量为先、以农村需要为先、以尊重村级组织和村民的态度和意愿为基本考量的选聘机制

大学生村干部计划带有某些运动性特征，计划很宏大，选聘数量亦过于庞大，推进速度太快。原计划从2008年开始，每年选聘2万名大学生村干部，连续选聘5年。但实际数超过计划数。当年全国在岗大学生村干部总人数就达到了13万人。此后，选聘人数以每年五六万人的速度增长。截至2013年年底，全国累计选聘了41万名大学生村干部。2014年5月30日，在中组部召开的全国大学生村干部座谈会上，中组部部长赵乐际提出要“优化整体结构，保持适度规模”。作为一项将会在全国范围内长期普遍实施的政策，完全不必也不宜操之过急。同时，选聘大学生村干部到农村任职，更重要的不是数量，而是质量，是如何选拔最合适的大学生村干部到农村任职，让大学生村干部在农村的作用持续和有效发挥。

我们认为，大学生村干部选聘应着眼于农村实际需要、着眼于持续性地推进新农村建设的进程。因此，大学生村干部选聘、培养和任用要着眼于加强农村基层组织建设，培养农村带头人来进行，这是党和政府、农村和大学生村干部三者多赢的基本交集，也是实现该政策基本功能的主要保障。应选聘综合素质高，适应能力强，专业对口、专业能力强的大学生到村任职，让他们尽快适应岗位要求，真正为新农村建设做出应有的重要贡献。同时，从农村改革与发展实际需要角度考虑，选聘大学生到某村任职时，应注重持续性和可持续性，让该村在比较长的时间或发展比较重要的时期都有大学生村干部在村任职。

为此，大学生村干部的选拔应有瞄准效应，选聘时要适用更严格的政治标准、专业标准、技能标准和道德标准。选聘大学生到农村基层任职是一项政治决策、政治战略和政治任务，应主要从这一角度和高度确定选聘条件和资格。一般而言，应要求：一是中共党员（含预备党员）或由高校组织部门正式推荐的优秀学生干部；二是事业心、责任感强，到农村建功立业的愿望非常强烈；三是综合素质和专业能力较强；四是对农村事务有一定了解的人员。

（二）为大学生村干部在农村建功立业提供更有效的政治激励、物质激励和有针对性的专项支持措施

大学生村干部在农村作用发挥有赖于党和政府的关心、支持和帮助，需要党和政府为他们在农村服务和建功立业提供更多的锻炼机会，更有效的政治激励、物质激励和其他扶持措施。这是他们更加安心农村工作的必要条件，也是党和政府重视和关怀的重要体现。这是大学生村干部政策完善的基本方面。对此，乡镇及上级组织部门要加大统筹协调力度，营造良好的大学生村干部成长成材的政治氛围和社会氛围。同时，应创新体制机制，创造条件让大学生村干部在农村改革发展中建功立业，让大学生村干部利用其独特优势、发挥他们在农村改革、创新创业等方面的模范带头和辐射作用。还可提供专项资金或基金支持大学生村干部申报示范村建设、文明村建设、村级产业园等特色的农村建设项目，由大学生村干部作为项目的第一负责人，村两委作为项目的主要负责方。项目检查验收时，既要评估大学生村干部的成绩又要评估村两委的工作，形成大学生村干部和村两委的合力效应。一般而言，没有完成的项目不得继续申报项目（含新接任的大学生村干部）、不得申报相同和相近的项目，以鼓励大学生立足该村实际、探索农村特色化差异化发展之路。

（三）把大学生村干部培养纳入党员领导干部后备人才队伍培养体系精心培养，严格管理和考核，为考核优秀大学生村干部开辟制度化的专门性的上升通道

既要优选最适合、乐于为将基层服务的品学兼优的大学生到农村去，同时要注重最大限度地发挥大学生的年龄优势、理论水平方面的优势、知识和技术优势、创新创业意识强的优势等，让他们有用武之地，让他们将满腔热情化为推动农村发展和自己价值实现的强大动力。这要求加大大学生村干部的培养力度，严格管理，严格考核，真正发挥好大学生村干部的作用。

为此，应注意这三方面的问题：一是把大学生村干部培养纳入党员领导干部后备人才队伍培养体系，将他们列为乡镇干部以及更高层次干部的后备人才库，并实施动态管理，采取一定的数量控制和切实可行的质量保障措施。在培养方面，可以从政策安排上要求担任村委会主任助理和村党支部书记助理的大学生村干部列席村两委会议，参与决策讨论；同时，培养大学生村干部通过村民选举和党组织选举的程序正式进入村两委班子，特别是担任村委会主任和村党支部书记，成长为农村发展带头人，以解决目前村两委组织建设滞后的问题。二是严格管理大学生村干部队伍。对于大学生村干部，要求必须实际到村任职，不能被借调到乡镇或其他层级的部门工作；除非特殊情况，大学生村干部必须在该村任职满三年；完善多元考核评价体系，突出组织部门和农民的考核权重。建立由市委组织部统一组织（或委托给县级组织部门）、由所在村全体村民或村民代表参与实际考核的考核工作机制，实行一年一小考核，三年一大考核。同时，简化考核程序、提高考核工作的透明度和实际效果。三是加大考核优秀者的选用力度。既保持出口的一般性畅通和合理流动，同时对考核优秀、表现突出的大学生村干部要加大选用力度。具体任用方面，可以根据大学生村干部的实际情况和实际表现，结合干部选用的现实要求以及相关岗位需要，分类指导，有重点有步骤地将他们充实到农村基层干部队伍、各级政府公务员队伍以及涉农重点专业技术服务部门，特别是畅通大学生村干部向基层公务员或基层政府领导干部流动的渠道，这是发挥大学生村干部政策功能的基本取向和有效途径。

（四）统筹不同类型的选聘大学生到农村基层任职服务计划，整体推进，统一管理，分类实施，提高政策的协调性、整体性和指向性

关于大学生村干部的角色定位问题，学术界有不同的观点，主要有如三种观点：大学生村干部公务员化，大学生村干部志愿者化，大学生村干部特设岗位等。其实，这些观点有一定的互补性。众所周知，吸引大学生下乡，对于建立一支比较稳定的高素质人才队伍是推动农村改革与发展乃至推动我国现代化建设事业的重要战略支撑。大学生到村任职或工作的身份，可以是国家公务员身份，或者志愿服务人员、大学生特设岗位人员身份。要统筹不同类型的选聘大学生到农村基层任职服务计划，整体推进，统一管理，分类实施。具体而言，可实行更加灵活的大学生村干部选用机制，根据不同阶段大学生村干部的角色定位和工作特点，或志愿者化，或设特设岗位，或公务员化，并设置志愿者岗位、特设岗位向公务员流动的专门通道，以提高大学生村干部政策的整体效果，以更好地发挥其政策导向和调控功能。

（五）将大学生村干部与农村基层党组织“第一书记”制度、干部挂职锻炼制度联动，形成推动新农村建设的合力和可持续性支持力量

基于长期城乡失衡所导致的农村相对城市人才匮乏、素质较低的状况，加之改革开放以来农村精英大量流失，且单向性流动问题突出的背景，包括大学生在内的各种人才下乡刻不容缓。基于此，实施大学生村干部政策，应建立起有效的政策联动机制，与其他我国推进社会主义新农村建设的战略举措和政策措施，与其他党的干部选拔任用制度联动，形成整体政策效应和合力。如2009年出台的湖南省选聘高校毕业生到村任职工作实施细则中提出：“选聘的高校毕业生到村任职，原则上与省、市州、县市区三级建设扶贫驻点村、新农村建设示范村结合起来，注意相对集中安排。”这种政策安排对于实现服务农村建设的人才队伍多元化多样化、实现有效衔接和良性互动具有积极作用。同时，实施大学生村干部计划可与基层选调生计划结合起来，可与农村基层党组织“第一书记”制度、干部挂职锻炼制度联动，发挥人才集聚效应，形成合力。大学生村干部可以成为重要的桥梁和纽带，还可以其中的实际联络者和协调者。这是发挥并巩固大学生村干部政策整体综合效应之所需。

四、结语

大学生村干部政策是一项具有重大战略意义和深远影响的政策创新，其基本政策目标和理想的政策效应是党和政府、农村和大学生村干部等各方共赢。基于大学生村干部政策的基本功能，政策完善应从大学生的特点和我国农村实际出发，主要着眼于更好地实现党的后备干部培养锻炼这一目标要求，更好地推进新农村建设这一现实任务进行。具体政策设计要求适当压缩选聘规模，提高选聘的目标针对性，瞄准大学生村干部和瞄准农村改革发展实际来开展选聘以及改进大学生村干部的选聘方式，确保选出综合素质和整体适应能力强的大学生到村任职，提高大学生村干部适应能力，为他们干得好奠定坚实的基础；加大力度，整合资源，通过让选聘上的大学生村干部带项目入村及给予其他的实际支持举措，创造条件让他们在农村成长成才发挥重要作用，形成推动农村基层组织建设并进而实现社会主义新农村建设目标的强大合力；将大学生村干部纳入后备干部使用计划，有计划、有步骤地将通过重点招聘和定向选拔的方式，让大学生村干部进入各级政府相关岗位承担更重要的角色发挥更大的作用，还可以参照选派到基层的党员领导干部的要求管理大学生村干部，为他们进入各级领导干部队伍提供更多可能，这是流动的主要方向和基本路径。

注释：

①譬如，王海峰认为，现在迫切需要做的不是大力推进新的“下乡运动”和如何筛选大学生村干部去当村官的问题，而是应该从治本的角度去制定科学全面的规划，下大力气培养土生土长的现有村官的迅速成长，切实提高其工作待遇，使其安心于农村工作，全心全意地服务于基层社会。（《社会转型期党的基层组织建设研究》，湘潭大学出版社2010年版，第342～343页。）徐晓鹏、张梅珠、罗泮等认为“大学生村官政策本身的实施效果与国家政策目标存在一定的差距”，并主要从人力资源政策和象征性公共政策的视角探讨大学生村官政策的完善。[《生存土壤的改良——大学生村官政策成功实施的关键》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2011年第2期，第180～181页]可见对大学生村官政策评价并不高。任兆昌等认为大学生村官计划对于提高农村干部队伍素质、推动农村基层政权建设两个选项获得了一定的绩效；推动农村经济上发展选项的绩效不明显；而提供大学生新的就业渠道绩效为负。总体上该项公共政策的绩效不太理想（《实施大学生村官政策绩效的检验——基于云南部分地区实证调查的基础》，《云南农业大学学报》2012年第6期，第10～16页）。

②《湖南省选聘高校毕业生到村任职工作实施细则》（湘组发〔2009〕5号）。湖南省2014年选聘高校毕业生到村任职公告亦开宗明义指出：大学生村干部计划的实施是为了“改善农村基层干部队伍结构，培养新农村建设骨干力量和党政干部后备人才”。