农村宅基地使用权制度的反思及完善

王月春

( 西安财经学院，陕西 西安 710061 )

法律法规

农村宅基地使用权制度的反思及完善

王月春

( 西安财经学院，陕西 西安 710061 )

农村宅基地使用权制度作为我国农村土地制度的重要组成部分，不仅事关“三农”问题的解决，而且关乎整个经济社会的持续稳定发展。伴随市场化和城镇化的不断深入，我国现行宅基地使用权制度日益与经济社会发展的现实需求不相适应，可考虑从加强立法体系建设、赋予宅基地使用权完整的物权效用、准确定位地方政府职能、健全无偿取得及永久使用制度四方面加以完善。

农村宅基地使用权；物权；地方政府职能；宅基地取得制度

农村宅基地使用权法律制度对于保障农民实现“居有其所”的基本住房需求，维持农村社会稳定具有重要作用。然而，伴随我国市场化的不断深入和城镇化的不断加速，农村宅基地的主要功能正逐步由保障性向资产性转变，现行农村宅基地使用权制度变迁滞后于其功能变迁，不仅造成农村土地资源的低效利用，而且导致农民土地财产权益受损，不利于城乡一体化发展。审视当前我国农村地区宅基地使用权的立法现状，分析现行宅基地使用权相关制度在实践中所面临的问题，进一步完善和优化宅基地使用权制度意义重大。

一、我国农村宅基地使用权立法现状

关于农村宅基地使用权的立法主要包括《宪法》《土地管理法》《物权法》《担保法》及《城乡规划法》，其中《物权法》以设立专章的形式对宅基地使用权做出了规定，首次以法律的形式确认了宅基地使用权的用益物权属性。除上述立法文件外，经济实践中，国务院办公厅以及国土资源部发布了许多规制农村宅基地使用权的规范性文件，这些规范性文件对于农村宅基地使用权的依法行使和有效处理农村宅基地纠纷具有重要意义。

总体而言，我国现行农村宅基地使用权制度主要涵盖以下四方面内容：第一，农村宅基地使用权主体的特定性。依据我国现行相关立法规定，农村宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织成员，而且是以家庭为单位的农户。农村宅基地使用权属于典型的社员权，具有很强的身份性。第二，农村宅基地使用权使用面积的限定性。依据《土地管理法》规定，农村村民一户仅限使用一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。村民已出卖、出租住房的，再申请宅基地将不再予以批准。第三，据我国《土地管理法》规定，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租，用于非农业建设。但是，现行立法规定农村村民的住房经本集体同意可以出售给本集体经济组织内符合宅基地使用权分配条件的农户，不得出售给城镇居民。此外，《担保法》《物权法》均将宅基地使用权排除在抵押担保财产范围之外。不难看出，现行立法对农村宅基地使用权流转采取严格限制的态度。第四，农村宅基地使用权获得的无偿性、永久性。首先，依据现行法律规定，农村村民获得宅基地使用权只需遵守“依法申请”、“一户一宅”及“限定面积”的原则。实践中，农村宅基地使用权人只需缴纳土地证书工本费，不缴纳其他费用。其次，现行法律并未规定农村宅基地使用权的使用期限，在政府颁发的农村宅基地使用权证上目前尚未标明。

二、对现行农村宅基地使用权制度的反思

(一)立法体系缺失

截至目前，我国还没有规定农村宅基地制度的专门性法律，正如前文所述，有关农村宅基地的法律规定主要散见于《民法通则》《土地管理法》《物权法》《担保法》等法律规范性文件中。这些法律规范性文件中涉及农村宅基地的条文非常有限，而且诸多法律规定不够具体明确，法律规定内部存在相互冲突的现象。虽然《物权法》首次将宅基地使用权界定为用益物权，并设为专章加以规定，但该章只有区区4条，对宅基地使用权仅做了原则性规定，显然不能对错综复杂、利益交织的宅基地使用权进行全面有效地规范。不同区域宅基地管理的效果差异很大，致使大量禁而不止的宅基地隐性流转频发，加剧了农村土地权属混乱和产权纠纷，不利于整个社会的和谐稳定。因此，加强农村宅基地使用权立法体系建设，及时修改、完善及制定相关法律法规，为宅基地使用权的规范运行提供切实可行的法律保障是当前社会经济发展的迫切要求。

(二)物权效用未得到充分体现

《物权法》第152条规定，宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。显而易见，现行立法只赋予农村村民对宅基地的占有权和使用权，却未规定其收益权。然而，宅基地使用权作为一种用益物权，一般来说其完整权能应包括占有、使用和收益3项，其中收益是核心权能。由于农村宅基地使用权是一种带有鲜明的社会福利与社会保障性质的权利，该权利设立之主旨在于为农民提供“安身之所”而非用于营利，因此现行立法对农村宅基地使用权的收益权未予认可。诚然，现行农村宅基地使用权制度有其出台的特定时代背景，故有其合理性。而“居有其所”的保障仅是生存权最基本的保障，失去了收益权的福利保障功能极其有限。正是因为农村宅基地的物权效用在立法上尚未得到充分体现，所以导致在农村征地拆迁时，地方政府和房地产开发商利用宅基地使用权的产权缺陷，往往只考虑农村房屋的价值，而漠视宅基地的财产属性，直接侵害了农民的合法财产权益。总之，农村宅基地物权效用受到限制，继而引发宅基地产权纠纷。

(三)地方政府职能定位不准确

地方政府职能定位不准确突出表现为在现行宅基地使用权制度运行的过程中，地方政府存在“职能越位”和“职能缺位”。首先，地方政府在宅基地使用权的申请审批中存在不该为而为的“职能越位”。基于土地资源的稀缺性，《土地管理法》对宅基地使用权的取得规定了严格的申请审批程序。依据该法第62条的规定，农村宅基地使用权的申请须按照以下程序进行：1.村民向其所在的村委会提出申请；2.村委会进行审核，经村民会议同意；3.经乡镇人民政府审查后，再由县级土地管理部门审核批准。这种看似非常合理的方式实则与物权法的原理相悖。依据物权法原理，宅基地使用权属于用益物权，是宅基地所有权人农村集体经济组织在其不动产上创设出来的他物权，本质上是农村集体经济组织意思自治的一种民事权利。但现行法律却规定如要获得宅基地使用权必须经政府审查批准。显然，政府行政权力的介入直接侵占了所有权人即农村集体经济组织本应享有的权利，导致申请人能否获得宅基地使用权完全被行政机关的意志掌控，真正的权利主体沦为被管理者。其次，地方政府在宅基地的规划和管理中存在该为而不为的“职能缺位”。许多地方基层政府没有制定科学合理的乡镇村庄建设规划，导致目前农村居民点布局分散，村民建房呈现出沿道路扩张和向村庄外围延伸的趋势，忽视对旧宅基地的改造和利用，浪费土地现象非常严重。加之，目前地方政府对农村房屋所有权和宅基地使用权的动态监管和跟踪管理缺失，村民建造房屋及流转房屋都没有进行相应的登记，导致农村一户多宅、少批多用、占而未用、乱搭乱建等现象比较普遍。总之，政府在宅基地规划和管理中的“职能缺位”，不仅造成了宅基地资源利用效率低下，土地浪费严重，而且影响了农村生活环境的改善，制约了农村社会的持续发展。

(四)无偿取得、永久使用制度不完善

农村宅基地无偿取得、永久使用制度是我国在特定历史时期主要基于保障农民“住有所居”和维护农村社会稳定而确立的一项制度，该制度与计划经济时代市场发育极为迟缓、农村经济发展水平普遍较低的经济状况相适应。现今伴随市场化和城镇化的深入发展，农村经济发展水平显著提高，宅基地所承载的功能在广大农村地区已发生了不同程度的变迁，在此背景下仍然“一刀切”坚持宅基地无偿取得、永久使用制度不符合社会经济发展的内在需求。首先，因宅基地取得无须支付对价，加之农村村民的法律意识总体上都比较淡薄，在市场经济的洗礼下，农村村民都想尽可能多占宅基地，实践中许多村民少批多占、乱搭乱建、占新不腾旧等现象相当普遍，农村土地资源浪费严重；其次，宅基地永久使用制度人为地将农村村民禁锢在农村土地上，与统筹城乡发展不相适应。由于现行立法严格限制农村宅基地使用权流转，加之农村宅基地使用权的退出机制不完善，使得农村集体经济组织无法收回进城落户农民通过合法手续获得而如今长期闲置的宅基地，导致这部分宅基地不能在农村集体经济组织内部循环利用。同时，对于进城落户农民和农村集体经济组织而言也无法分享宅基地使用权所附带的经济利益，这都在很大程度上影响了农村剩余劳动力的顺利转移，制约了农村经济社会的发展。

三、完善农村宅基地使用权制度的法律构想

(一)加强立法体系建设

鉴于我国各地农村经济发展差异明显的现实状况，《物权法》第153条将宅基地使用权取得、行使、转让采用引致性规范指向了《土地管理法》等法律和国家有关土地方面的政策规定。故规范我国宅基地使用权的法律依据除《土地管理法》、《城乡规划法》等法律和国务院及其相关部委制定的行政法规、部门规章外，还应允许各地方政府为切合当地实际情况而根据上位法制定实施条例和办法。这些地方性立法对于进一步明确、细化宅基地使用权的相关法律规定，增强其实践操作性具有重要意义。此外，考虑到农村宅基地问题本身的复杂性，加之我国农村土地制度改革尚在探索中，目前制定统一的《农村宅基地使用权法》尚不具有现实可行性。针对实践中大量存在的农村宅基地隐性流转，建议先尽快制定《农村宅基地流转办法》，系统规定宅基地使用权流转的基本原则、流转范围、流转条件、流转方式、流转程序、流转收益分配、法律责任等重要内容，待各方面条件较成熟时再出台规范农村宅基地使用权的基本法律，最终形成较为完备的宅基地使用权法律体系。

(二)赋予宅基地使用权完整的物权效用

首先，应在宅基地使用权的内容中增加“收益”权能。既然《物权法》将宅基地界定为用益物权，就应赋予宅基地使用权人对宅基地享有完整的用益物权。故建议《物权法》第152条在宅基地使用权的内容中增加“收益”权能，使农村居民能够利用宅基地获得相应的经济利益。其次，应适当放松对宅基地使用权的用途管制。结合目前我国农村的现实状况，应修改现行立法关于“宅基地使用权不得用于经营性用途”的笼统规定，而改为采取列举加概括的方式表述宅基地使用权的用途限制。这样既有限制地放开了宅基地使用权不能用作经营性用途的法律限定，同时，给土地管理方面的法律法规调控农村土地政策预留了空间。具体可表述为“宅基地使用权不得用于商业性开发建房以及法律法规禁止的其他用途”。再次，建议允许农村宅基地使用权以抵押、入股等合理方式流转。正视农村宅基地的商品属性和财产价值，有条件地允许宅基地流转才能更好地体现物权平等，保障农村居民的合法财产权益，促进城乡经济社会一体化发展。

(三)准确定位地方政府职能

地方政府在宅基地使用权制度运行过程中应切实履行监管、服务的职能，杜绝“职能越位”及“职能缺位”。首先，应克服地方政府在宅基地审批中的“职能越位”，减少政府行政权力过度介入。具体而言，应改革现行的宅基地审批制度，还原宅基地使用权民事权利的本质属性，将是否创设宅基地使用权的决定权归还给农村集体经济组织，政府部门仅履行备案义务。为了形成科学高效的农村集体经济组织意志，应进一步完善村民自治制度。因农村宅基地使用权的分配事关村集体内每个农户的利益，故建议实行经本集体组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表同意的表决规则。其次，应克服地方政府在宅基地规划和日常监管中的“职能缺位”。地方政府一方面应科学编制乡镇村庄建设规划，统筹安排宅基地使用，合理引导农村住宅和居民点建设，进而改善农村生活环境；另一方面应完善宅基地使用权登记制度，强化对宅基地使用权的日常监管。具体可通过对农村宅基地进行全面清理，查清宅基地的权属、界址和面积，健全宅基地地籍档案，对宅基地进行分类登记。对于审批手续齐备，符合法律规定的宅基地，应参照国有土地、房地产权属登记办法，发放统一的、具有法律效力的《集体土地使用证》及《房屋产权证》；对非法多占、多用的宅基地，进行公示、书面告知，下发处理意见书，待依法整改后再行登记；对于违法获得并使用的宅基地予以罚没。此外，地方政府应在完善宅基地使用权登记制度的基础上，以提高农户在宅基地使用权流转中的谈判能力为核心，逐步设立、完善宅基地流转专业服务机构，为农户开展宅基地流转的信息、政策及法律咨询服务。

(四)健全无偿取得、永久使用制度

为了实现宅基地资源的集约高效利用，在统筹城乡经济社会一体化发展的背景下，应完善宅基地使用权取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，将宅基地使用权取得方式重新确立为无偿取得与有偿取得相结合，无期限使用和有期限使用相结合。具体而言，可考虑将经济实践中宅基地的使用权人分为农村居民和城镇居民两类，对于城镇居民而言，不管其通过何种合法途径取得农村宅基地，其所享有的宅基地使用权均应是有偿、有期限限制的；对于农村居民，则分两种情形区别对待：第一种情形是确为满足基本住房需求的农户，其在遵守“依法申请”、“一户一宅”、“限定面积”诸项原则的前提下可无偿取得、无期限使用所获得的农村宅基地；第二种情形是非为满足基本住房需求，而是超出“规定面积”之外申请宅基地以及实践中因继承等原因拥有多处宅基地的农户，则适用有偿取得、有期限使用制度。如此，宅基地的无偿取得、无期限使用制度可实现其对农民的基本居住保障功能，维护农村社会稳定；而宅基地的有偿取得、有期限使用制度则有助于农村宅基地资源的合理高效配置，促进农村经济持续发展。需要注意的是，因宅基地归农村集体经济组织所有，农户只是宅基地使用权人，故在宅基地使用权流转时所支付的对价应在农村集体经济组织和农户之间合理分配，国家则可通过税收的方式对宅基地流转收益加以调整。此外，关于宅基地使用权有期限使用情形下期限的设定问题，可考虑参照城市住宅使用期限的规定，明确为从有偿取得宅基地使用权之日起70年，期限届满后，宅基地使用权人可以向农村集体经济组织交纳使用费继续使用。

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(责任编辑：付元红)

Reflection and Improvement of Countryside Homestead Right of Use System

WANG Yuechun

( Xi'an Financial Services College, Xi'an, Shanxi 710061, China )

As an important component of China's rural land system, the rural homestead right of use systems is not only related to the three rural issues, but also related to the sustainable and stable development of social economy. With the deepening of marketization and urbanization, China's current system of the use right of homestead does not adapt to the reality demand of the development of society economy day by day. We can reform current system of the use right of homestead from the system construction, strengthen the legislation to the homestead right of use of property, accurate positioning of the utility function of local government, improve free obtainment and permanent use system.

rural homestead use right; property; function of local government; rural homestead acquisition system

2015-06-29

陕西省科学技术厅软科学项目研究成果(2015KRM103)

王月春(1980-)，女，宁夏平罗人，讲师，硕士，研究方向为农村经济法制。

D912.3

A

1671-4385(2015)04-0083-04