山西中小企业用地难研究*

杜 佳

（山西财经大学 经济学院，山西 太原 030006）

中小企业是现代市场经济和社会发展中极具活力的组成部分，是国民经济协调发展的重要基础，是社会稳定的重要保证，也是维持山西社会和谐稳定的主体，是推动山西经济社会发展的重要动力之一，在山西的经济发展中发挥着无可替代的作用。

一、问题的提出

中小企业以其灵活性、适应性、创新性等特征，决定了中小企业在山西资源型经济转型中扮演着重要的角色。中小企业规模小，一般内部管理结构层次少，组织结构简单紧凑，上下级容易沟通，信息反馈较为快捷；劳资关系较为融洽，价格机制灵活，具有成本优势，在动态的市场运行机制下，可随时根据市场环境的变化迅速做出反应，比大企业具有应变优势。但中小企业不像大型企业那样有雄厚的财力可投入到科研与技术开发，因此技术创新是它们生存的重要条件。出于市场营销考虑，大多企业倾向于最大限度地改进技术，使技术革命的浪潮为拥有高技术的中小企业创造了发展机遇；中小企业生产的专业化和用于供给市场的产品的单一化程度通常都高于大型企业，如果进行技术革新，成功比率相对较高。此外，中小企业对区域经济的发展也起着至关重要的作用。由于产业发展的波及性、关联性，中小企业的集聚发展必须拥有与之配套的产业发展，如金融业的发展会带动区域内银行和其他金融机构的创建和业务创新；房地产行业的发展能够提高区域内厂房的价值。中小企业主要在劳动密集型产业中生存和发展，单位就业容量明显高于大型企业，使其越来越成为提供就业机会的主要渠道，缓解日趋严重的就业压力。正因为中小企业具有诸多优势，所以在当代经济生活中起着不可替代的作用。

但与全国相比，山西中小企业发展相对缓慢。根据山西中小企业局的统计数据，省级规模以上的中小企业，就其主要的经济效益指标在全国排名先后来看，2014年1月至5月，山西的经济效益亏损达到44.24%，比全国的平均水平高出28.14%，在全国的31个省市区中名列末四位；企业的主营业务收入与同期之比下降4.72%，比全国的平均水平低16.25%，在全国排于末位；利润总额同比下降45.74%，与全国的平均水平相差58.38%，①《2014年上半年全省中小企业运行情况》，山西中小企业网，2014年。在全国也排于末位。可见，与全国平均水平相比，山西中小企业远远落后于全国平均水平，发展相对滞后。

在资源型经济转型中，中小企业也面临众多难题。融资渠道狭窄、银行和担保机构门槛高、融资成本高等种种原因致使中小企业的发展受到融资问题的约束。受耕地红线的限制，土地供应越来越少，而征地成本却日益提高；在征用土地过程中，普遍存在手续繁、周期长、审批难等用地难的问题，严重影响了企业的发展壮大。中小企业规模小、资金少、自主创新能力不足，使其难以产生规模经济效益，难以抵御市场变化的冲击。目前的中小企业政策，大多停留在方向性层面，缺乏可操作性强的政策措施。其中，用地难是一个主要原因，并且在资源型经济发展中表现得尤为突出。

二、山西中小企业自身发展的约束

规模经济是指伴随着生产力扩大而出现的生产批量的扩大，在经济实体扩大规模的过程中，产量的增加大于投入要素的增加比例，收益递增，就产生了规模经济。而中小企业由于自身规模小，在试图扩大生产水平或企业规模时往往会有多方面的限制，如企业的小规模使其无暇顾及土地的利用率，土地、厂房、企业的信息不对称使其无法及时得到用地等。

（一）中小企业规模小降低了土地利用效率

大多中小企业都以小规模形式经营，由于资金不足，难以扩大本身规模，使其在现有的生产力水平下难以进一步扩大生产，无法达到规模经济的水平。且乡镇规划建设管理相对落后，企业发展较为分散，土地利用效率严重偏低；有些地区推广建造花园式厂房，虽然提高了绿化面积，但大大降低了土地的利用率。粗放用地造成严重的土地浪费，使现有的可用资源得不到充分利用，对需要用地的企业造成影响，使得有能力扩大规模的企业因此受到阻碍。

（二）信息不对称使中小企业无法顺利获得土地

在市场经济活动中，各类人员对有关信息的了解存在差异；掌握信息比较充分的人员通常处于较为有利的地位，而信息不足的人员则处于较为不利的地位。因扩大生产规模而买不到或买不起土地的中小企业不在少数，而相对闲置着的土地，急需找到租客、买家，供求信息的不对称使部分土地闲置；此外，拥有闲置土地的卖家可能会隐瞒土地或厂房的真实价值，故意抬高出售或出租价格。中小企业由于规模小，资金不足，没有为进行市场调查预留的费用，使其无法及时获得市场土地供应的信息，从而对扩大规模形成阻碍。

（三）中小企业获得用地的收益大于成本

从事经济活动的主体，以追求利润最大化为出发点，总要力图用最小的成本获取最大的收益。同样，企业是否能获得所需求的土地也会产生相应的成本和收益。如果没有收益，或者收益小于成本，将很难激发企业扩大生产的积极性。

1.企业获得所需用地的预期收益分析。中小企业拥有灵活的经营方式、低廉的组织成本，是缓解就业压力、保持社会稳定的基本力量，在瞬息万变的市场结构中，为各国经济的发展发挥着不可取代的作用。具体来看，企业获得所需土地可带来的预期收益有：一是可激发区域发展活力，与大型企业相比，中小企业组织层次简洁、对市场变化反应灵敏、与客户和市场联系直接、应变能力强、投资规模小，活跃在本小利薄、需求分散以及对个性化要求高的领域，其发展将有助于提升企业的竞争能力。二是有助于提升区域就业吸纳能力，我省中小企业大多属劳动密集型行业，规模小、数量大、劳动力需求量大，具有较强的劳动力吸纳能力，在促进就业方面发挥着不可替代的作用。三是有利于促进城乡统筹发展，县域经济中存在众多中小企业，中小企业是其赖以发展的基础，也是推进城乡一体化的重要途径，中小企业对于促进新型城镇化以及城乡统筹发展具有重要作用。

2.企业获得所需土地的预期成本分析。企业缺少用地存在多方面的预期成本：一是征地成本，由于中小企业数目众多，用地需求大，工业用地价格居高不下。而且为了征到土地，企业还要缴纳一系列补偿安置费用以及耕地开垦费、土地闲置费等；有些地方还要求交较高的保证金，种种费用导致征地成本昂贵（孙金锋，2014）。而中小企业本就缺乏资金，高昂的征地成本无疑加重了其负担。二是对空地、废地的改造成本，对于已经实施集体搬迁的众多村落、工矿废弃地等，其用地改造需求旺盛，但资金缺口大，市场化筹资困难；并且在实践中面临复杂繁琐的审批程序、缺乏复垦资金、复垦出来的土地质量难以保障等众多问题，成为中小企业用地的又一“拦路虎”。

可见，最终企业获得所需用地的收益大于成本，因此，解决中小企业的用地问题迫在眉睫，若这一难题被攻破，中小企业的发展将极大地促进当地经济的发展活力。

三、资源型企业对中小企业的挤出

资源型企业对中小企业的“挤出”主要表现在：资源产业的战略属性决定了以国有经济为主导的所有制结构，中小企业经济发展不足；山西为全国能源基地，生产要素被资源产业吸附，非资源型产业的中小企业被挤出；用地结构配比不合理使大企业地块剩余、小企业用地不足，制约中小企业的进一步扩大发展。

（一）大中型资源型企业挤占用地

能源、矿产资源作为国家的基础产业，其战略地位属性要求国家对能源、矿产资源开发具有一定控制权；同时规模经济的存在，投资额比较大，形成了以国有大型企业为主的所有制结构。山西资源产业所占比重大，2012年，采矿业占工业增加值比重为62.9%，而制造业仅占到31.1%；如果从煤、焦、冶、电四大资源型产业来看，则占到工业增加值的83.4%。从整个经济体系来看，煤炭开采占GDP比重大约为1/3左右，2012年为31%；煤、焦、冶、电四大资源型产业占GDP为2/5以上，2012年为42.9%。①《山西统计年鉴》，2013年。山西作为资源型城市采煤用地和工业用地比例较高，其较强的资源开发特性，需要占用较多建设用地，对中小企业发展具有“挤出”效应，给中小企业造成用地难题。

（二）“能源基地”定位主导了生产要素的流向

山西作为全国能源基地，为保证全国的能源供应，大量的生产要素包括资本、劳动力、技术、人才等，均向资源型产业集中和聚集。当能源价格趋高时，为获得高额利润，生产要素源源不断地流向资源产业；当价格低迷时，由于资源产业的资产专用性强、沉淀成本高，要素流出受阻，因而资源产业牢牢地将生产要素集中在一起。而一个区域的生产要素是有限的，向资源产业的流入，必然制约向非资源型中小企业的流入。能源、矿产等资源产业的发展，通过对生产要素的吸附，“挤出”了其他适合中小企业的劳动力密集型产业的发展。

（三）废弃工矿用地及闲置土地的挤出效应

废弃工矿用地是由采矿及其相关活动形成的，其生态系统结构和功能已全部或部分丧失，若不经治理就无法恢复。闲置土地则是由用地结构配比不合理造成的，一方面由于政府分给中小企业一定比例的用地指标时，因其无力承担开发全部土地的费用，使未被开发的土地闲置；另一方面由于大企业分到的指标过剩，企业不能将土地完全利用，使未被利用的土地闲置。废弃工矿地与闲置土地均使急需用地的中小企业分不到用地指标。

四、政策导向对中小企业的忽视

由于山西属于典型的资源型经济，政府自然对资源型大企业有较高的认识和重视程度，在划分用地指标及其他方面均易“偏袒”大企业；此外，政府不能对历史遗留问题及时处理，减少了中小企业获得用地的机会；在施政过程中，政府相关部门办事的低效率易使中小企业的项目被搁浅，延缓了企业的发展。

（一）对中小企业重视程度偏弱

一直以来，山西都极为重视对资源型大企业的改革、重组，重视大型企业的发展，而缺乏对发展地方中小企业重视程度。刘忠永（2013）指出，在有限用地指标的限制下，政府对地块大小的不合理调配成为中小企业难以获得土地的阻碍之一。资源型大企业属于企业中强势的一支，资源和环境因素对其有极大推动力，在一定程度上政府在执行供地政策、集约用地政策时会倾向大企业，容易多安排较大地块给大企业，中小企业分到的地块较少，而已分配到的指标无法满足企业进一步发展的用地需求，使中小企业建设进程缓慢。

（二）对遗留问题的处理不当影响中小企业用地

由于征地补偿等报批时前期工作没有做到位，已批地块尚未使项目落实或项目已被取消；地块存在征地拆迁遗留问题；再加之土地政策变化较快，各种缘由造成的遗留问题就变得愈加突显。如果这些土地遗留问题一直不被解决，紧缺的土地就无法出让而被有效利用。各个地区都不同程度地存在批而未供和闲置的土地，不但影响政府的城乡规划政策和对土地利用的总体规划，也影响到中小企业得到用地供给的可能性。

（三）政府的工作效率低下且执行力度欠缺

1.园区基础设施不够完善。政府为了中小企业发展，建设了许多工业园区，但很多地方政府财力有限，在园区基础设施建设方面无法满足入驻企业的需求，影响了其入驻的积极性，成为园区集聚经济效应发挥的障碍。

2.土地审批环节繁琐，办证时间长。土地审批繁琐的办证环节削弱了中小企业用地积极性。尽管一些企业已经批了用地指标，但由于手续繁琐、环节多、时间长，迟迟拿不到国有土地使用证。企业无法现场施工，不能办理房地产证，也无法享受到国家的有关扶持政策，因此企业无法顺利开展项目，一系列情形表明拖沓的办事效率严重影响中小企业的发展。

五、破解中小企业用地难题的政策建议

在中小企业集群中，政府机构是重要的成员之一，其主要职能是制定相关产业政策，为中小企业提供服务，而不是向中小企业发号施令，干预企业的正常经营活动。且政策的效果最终取决于政策的执行力，如果执行不力，那么政策再多也枉然。政府应发挥其能动性，积极采取创新政策扶持中小企业，使其从根本上得到帮助和支持，做中小企业发展的强有力支柱。

（一）通过专业化生产、租用土地、建立工业园区发挥聚集经济的效益

聚集经济总是和规模经济相联系的概念。可以将企业规模经济分为企业内部规模经济和企业外部规模经济两方面，前者是指单个企业由于自身规模的扩大带来经济效益的提高；后者是指单个企业通过参与一定形式的企业联合，借助外部整体力量实现本企业平均成本的降低。因此企业规模的扩大可通过两种途径实现，一是内部扩张，二是企业间的兼并、联合。

1.通过专业化生产和租用土地实现内部规模经济。鼓励企业专注于某一流程或关键环节进行专业化生产和规范化管理，将有限的资源集中起来，生产规模扩大的同时可有效降低平均成本；此外，为解决中小企业用地的高成本问题，可采取租用土地的方式降低用地成本。二者皆可实现企业本身规模的相对扩大，从而获得企业内部规模经济。

2.通过空间集聚形成企业集群实现外部规模经济。同一区域内的中小企业通过空间聚集可以形成企业集群以实现规模经济。由于单个中小企业规模小且实力弱，难以与大企业抗衡，但通过企业间联合，在获得外部经济效果的同时，也获得了集体竞争优势（罗元青，2004）。

建立中小企业园区是个可行的方法。中小企业园可由地方政府与工业地产商合作共同开发，在园区内企业可以在买地自建、租赁现有土地厂房、先租后买、按揭付款等多种方式中自主选择，以节省资金成本和时间成本（王瑜，2011）。同时，在中小企业园区的基础上，可并行建设廉租性多层标准厂房。鼓励并引导企业建设多层标准厂房，向空中和地下扩展用地空间，让企业摆脱用地要素的制约，降低投资成本，集中精力谋发展。

通过空间上的合理聚集，实行企业集群发展可以节约物流的运输、转移费用；可使无法获得内部规模经济的中小企业通过合作来实现外部规模经济，享受大批量购买原材料带来成本支付的节约；使企业能够及时捕捉并传播最新的市场技术信息，节省企业对信息搜索的时间和费用；空间集聚有利于共享基础设施等公共产品的规模经济优势，减少布局分散所带来的额外投资（罗元青，2004）。

（二）开发废弃工矿地，盘活闲置土地

破解中小企业用地难题，要把注重科学用地，走集约化道路，在有限的用地指标下最大限度地提高土地利用率，为中小企业用地开拓空间。

1.开发废弃空闲用地。及时将废弃建筑物、工厂等回收并进行开发，使被占用的土地能及时投入到新项目的使用中，加快土地的循环使用速率，在美化城镇的同时能缓解中小企业用地的窘境。另外，还可以对旧厂房、旧城镇、旧村居等存在的空闲、废旧土地，结合区域特点进行合理规划，利用整合出的闲置土地建设标准厂房，缓解中小企业用地压力。

2.盘活闲置土地。企业应主动与有闲置土地的单位沟通协调，鼓励其通过增资、转让、新上项目等方式盘活闲置土地；政府也可通过成立专门工作组，对闲置土地进行科学分类，合理处置，达到盘活现有存量闲置土地的目的。对利用效率低以及闲置土地做到及时收购储备、适时出让（孙金锋，2014）。可制定具体政策措施，如下：

（1）合理处置批而未用及使用率低的土地。政府对存量建设用地中批而未用及使用效率低等土地，可采取措施有效激活，实现土地的二次开发。另外，国土部门应当制定针对性强、操作性强的用地政策，以便从源头上防止新出让的用地被低效利用或被闲置，比如先给予企业3-5年的土地使用权，若这段时间内企业建造了厂房且有良好的经营状况，在投资额、产值和利税等方面与最初拿地时的规定指标相符，则可延长其土地使用权限，否则收回土地和厂房（王瑜，2011）。

（2）对于违反规定制度的企业，依实际情况缴纳土地闲置费。政府应对违规用地做出明确划定：若企业因自身原因，造成土地自合同约定开工之日起满一年仍未动工建设，或已动工但建设面积不足总面积的三分之一，或已投资额不足总投资的四分之一，或未经批准擅自终止开发建设满一年，则责令使用者缴纳土地闲置费，并且下达期限整改通知，对于逾期不做整改或满两年仍未动工的，依法收回其土地使用权（王英定，2009）。

（3）增强政府对土地的调控能力。通过政府划拨资金或从土地出让所得收入中划出一定比例的资金，专门用于土地收储，从而发挥土地储备在盘活存量土地、调节供地速度、提高土地市场配置水平等方面的重要作用。

（三）加大对中小企业的扶持力度

政府要加强对中小企业的重视程度，在安排工业企业地块规划中，应根据当地大型企业与中小企业数量比例及企业类型和产业特点预估其对土地面积的需求，使中小企业有更多机会获得用地。同时，政府还需要为中小企业搭建信息服务平台，为中小企业与等待买家、租客上门的闲置土地和厂房的主人提供洽谈的机会，解决土地与中小企业供需信息不对称的问题；尽可能为园区引进专业化服务机构，为入驻企业提供物业管理、物流、财税、用工等多项服务，为减轻中小企业的负担采取切实的措施。

（四）完善供地机制，加大监督力度

严格执法和有效监管是土地高效、合理利用的重要保障。首先，要解决土地遗留问题。政府对批而未供土地开展专项清查，加大批而未供土地消化力度，及时做好已批准项目用地的征地遗留问题的处理，对缓解中小企业用地具有重要作用。其次，加强对违规企业的跟踪监管力度，酌情加大其违规违约成本，弱化圈地、占地、粗放用地的现象；对于集约用地不达要求的，督促其限期整改，促进土地的节约集约利用；明确建立相关制度敦促企业按合同按时退出该退出的土地（刘忠永，2013）。另外，政府相关部门要积极支持中小企业发展，加大对中小企业的用地保障力度，增强服务意识，简化审批环节，提高办事效率。

总之，政府应为中小企业提供土地开创新思路，竭尽所能解决企业所需；根据实际制定系列创新政策，使政府对中小企业的支持常态化；并时时做好监管工作，使规章制度落实到位，让企业切实享受到政府扶持带来的好处；优化中小企业发展环境，加快中小企业发展步伐；强化中小企业在资源型经济转型的地位和作用，不仅有利于中小企业本身的发展，而且关系到山西资源型经济转型步伐。

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