当前要素市场改革的主线与制度保障建议

文 欣，张雨微

（西北大学 经济管理学院，陕西 西安 710127）

对于转型国家来说，要素市场改革与产品市场改革同等重要，政府必须对要素市场扭曲与要素市场改革滞后负有责任。我国深化要素市场改革应当以调整和优化居民收入分配关系为主线，在此过程中，推进政府行为导向与职能转变至关重要。

一、要素市场改革的含义与背景

近三十多年来，产品市场改革为中国经济增长释放了巨大的“改革红利”，为经济发展方式转变储备了规模基础。与此同时，生产要素市场发育程度较低，要素市场化改革明显滞后。受地方政府发展意志及短期行为等因素干扰，要素价格发现机制难以正常发挥作用。我国要素市场扭曲主要表现为价格负向扭曲，即要素真实价值被低估了。要素市场扭曲尤其政策引致型的要素市场扭曲，将造成国民财富的不正常分配、转移甚至消散，阻碍经济系统的整体效率和发展质量提升。因此，我国必须深化要素市场改革，扭转“非对称改革”的困境。

要素市场扭曲的理论概念来源于经济扭曲理论，[1-4]主要指不同生产要素的边际生产率失衡，进而导致其报酬分配与生产率不相对称。Magee（1971）认为，要素市场扭曲在现实中表现为要素流动障碍、要素价格刚性、要素价格歧视。[5]李文溥、李静（2011）结合中国现实，指出我国要素扭曲的表现为过度资本深化与劳动报酬比重下降。[6]施炳展、冼国明（2012）认为，要素市场扭曲集中体现为价格扭曲，即资本、劳动力等要素的实际报酬与应得报酬相背离。[7]本文也认为价格扭曲对要素所有者构成错误激励，是要素市场扭曲的最终表现。

新制度经济学的产权理论对于理解要素价格扭曲的根源有一定启示。Barzel（1982，1997）认为资产属性具有复杂性和可变性，在资产价格发现过程中存在着高昂的测度成本，进而阻碍了对资产属性的明确界定，总会有部分资产属性暴露于公共领域，成为“剩余属性”或“剩余权利”，被各方所竞相攫取。[8-9]也就是说，当无法对要素的真实价格进行全面测度时，要素交易中的强势方易压低或抬高成交价格，造成要素价格扭曲。由此可见，为矫正要素价格扭曲，一方面应降低要素价格发现的测度和预见成本，另一方面要强化市场对要素价格扭曲的厌恶和抵制动机，增强其价格自动发现能力。这正是推进要素市场改革的应有之义。

我国要素市场改革长期滞后，使得经济系统形成了对要素价格扭曲的“路径依赖”。尽管要素价格扭曲会造成要素交易过程的效率损耗，但短期内可以通过让要素交易中的强势方受益，而使经济获得一种扭曲的增长源泉。一些研究发现，要素市场扭曲构成了中国三十多年来出口与增长奇迹的重要基础，致力于矫正要素扭曲的措施反而可能损害到即期的经济增长和贸易利益。[10]这是因为我国的要素市场扭曲主要是价格负向扭曲，即直接或变相地压低生产要素的价格，这可以减缓产品市场上的价格上涨压力，企业和政府倾向于通过加大实物投资获得收益和政绩，投资的“乘数效应”使经济以较高速度增长，从而经历了较长的“高增长、低通胀”阶段。

然而，这种扭曲的增长源泉毕竟是不可持续的，要素市场改革的相对滞后造成的负面作用越来越突出。非对称的市场化改革，一方面体现了渐进式改革的阶段性特征，另一方面也是当时我国经济对要素价格扭曲的高容忍度使然。随着中国经济逐渐进入“次高速增长”新常态，有形要素的边际生产率递减积累到一定程度，进而需要更多的优质无形要素投入（如人力资本和先进技术等）。而要素价格被压低和扭曲的现状对要素所有者造成错误激励，是不利于人力资本积累、前沿技术引进和制度创新的。要素扭曲与依靠“人才红利”、“制度红利”的经济新常态的矛盾日益突出，未来必须打破企业对低成本要素的依赖，深化要素市场改革势在必行。

二、调整收入分配与要素市场改革的现实联系

中国的要素市场改革长期相对滞后于产品市场，缺乏明确的主线和顶层设计，目前亟待全新思维主导下的要素市场改革进程的加快推进。关于要素市场改革路径，有的观点坚持优化生产要素的供给管理，有的是基于要素需求的角度。[11-12]结合新常态下的发展现实，要素市场改革应当兼顾供求两方面，以收入分配关系调整为主线。在我国现实中，资本、劳动力、土地、资源能源等要素在大部分情况下为负向价格扭曲。要素需求方通常能够以较低的价格购进并投入使用生产要素，使得要素所有者权益受到了一定损害。要素交易中的强势方通过压低成交价格而攫取“剩余权利”，进而获得超额收入，这正是我国收入分配关系问题的根源。

第一，随着我国民营企业等非公有制经济迅速发展，很长时期内劳动者就业指导并未同步跟进，劳方维权意识较为薄弱，在工资议价中未形成合力，且难以得到及时的法律援助，与资方的谈判地位严重不对等。与此同时，我国二元经济转型过程中，“半城镇化”特征突出，特殊的户籍和土地制度催生出了大量“两栖”劳动者，农民工劳动合同和社会保障管理极其不规范，拖欠工资现象屡见不鲜。因此，劳动力要素的所有者通常以较低的工资出让劳动力，初次分配的结果不利于劳动者的权益。

第二，金融体制改革经历了长期探索，金融机构的创新行为受到过多政策干预，使得个体投资人的投资渠道非常有限，至今商业银行储蓄仍是居民主要的投资方式，而利率市场化尤其是存款利率市场化启动缓慢。相机抉择的货币政策导致普通居民难以对宏观流动性做出准确判断，无法形成对资本价格的稳定预期，使得证券市场波动频繁。因此，作为资本要素的最终所有者，普通储户和股民在间接投资中并没有获得应有的利息和分红，围绕资本的初次分配不利于投资人的利益。

第三，出于经济增长及财政目标，地方政府快速推动土地城镇化进程，而在目前法定的土地所有权、转让机制和监管体系下，强势方往往有很多漏洞可钻，在农地征用和国有土地转让中容易形成隐性的政企联盟。如在一级市场中，被征土地所有者的议价机制容易受到破坏，人为压低补偿款的现象常见，在二级市场中，协议价出让曾长期占主要份额。另外，土地出让是政府官员发生违法违规甚至贪腐的高发领域，从而在再分配中损害了农户和纳税人的利益。

第四，由于经济增长模式难以及时转型，企业已对粗放消耗资源环境的发展路径形成依赖，加之部分地方政府处理企业负外部性常见“懒政”现象，因而长期以来我国环境与资源规制相对不足，甚至对资源及污染密集型企业进行盲目补贴，对低端采矿业采取地方保护。这相当于将纳税人的税负用于对负外部性产业（企业）的补贴，让环境与资源作为一种生产要素被需求方以较低的代价所消耗，也体现了再分配过程中的不公平和低效率。

上述扭曲现状可能在经济规模较低时有助于激发增长活力，对幼稚产业起到一定保护支持作用。然而，这种有失公平的收入分配关系，长期中必然损害整体效率，因为错误的激励导向会造成生产要素的空置和浪费，更重要的是其所有者不愿或难于更新和提升生产要素质量，生产要素的动态优化过程可能会被阻断。比如，由于劳动力价格被低估，劳动者不愿在接受进一步教育培训上花费更多成本，导致全社会人力资本积累缓滞；失地农民不愿接受较低的一次性补偿款而采取暴力抗拆、伪造建筑面积等非理性行为，导致土地用途转换过程中附加成本高企；各类企业因环境与资源“消费大户”以较低价格消耗了环境与资源而竞相“向底线赛跑”，导致了生态环境全面恶化或资源危机。

因此，要素市场改革就是通过理顺要素价格形成机制，实现对生产要素所有者的保护与支持，避免其利益暴露于公共领域，在初次分配中处理好公平与效率的关系，在再分配中更加注重公平，进而构建起对要素所有者的正确激励导向机制。在收入分配视角下，要素市场改革的根本目的是通过对要素所有者进行支持和保护，构建和谐有序的新型收入分配关系，增强要素所有者优化和提升生产要素质量的自觉动机，促进有形要素与无形要素在供给过程中顺利结合。未来的要素市场改革同收入分配调整任务具有时序一致性，深化要素市场改革应以市场化为导向、以收入分配调整为主线，全面保障要素所有者按生产要素分配的权益。

三、要素市场改革的根本保证：政府行为转变

中国要素市场扭曲主要是政策引致型的，要素市场上的交易关系仍明显存在行政干预力量。在目前的公共体制下，地方政府容易面临着错误激励或无效约束（软约束），进而依托巨大的可控资源和自由裁量权，与当地利益集团形成隐性政企联盟，帮助其压低要素价格，变相地分享“剩余权利”。尽管这种短期行为会向市场传递错误信号，有损于公平和效率，但符合地方政府的局部理性，低价使用生产要素可为低效率企业提供优势来源，进而为地方官员政绩做出贡献。因而，长期以来地方政府缺乏推动要素市场改革的充分动机，却陷入“与民争利”怪圈，在很多地方居民收入增长低于GDP和财政能力的增速。因此，我国须进一步完善政府治理，转变行为激励导向，规制短期行为，着眼长效机制，强化制度供给，从而激发要素的价格发现机制，让要素交易价格能够反映其真实价值，让要素所有者权益得到切实保障，实现“藏富于民”。

第一，财政规模决定着政府提供公共服务的能力，地方政府往往为追求财政收入而对本地企业进行保护支持，包括廉价地向其提供生产要素，对它们利用强势地位损害要素所有者权益的行为采取容忍态度。因此，要扩大财政分权，保障地方政府的预算内收入，减弱其非正常追求预算外收入的动机。

由于预算内收入增加受税制所限，地方政府往往因地区竞争压力而通过各种途径实现预算外增收，其中最常见的是加大对由本地企业组成的利益集团寻租的支持力度，鼓励它们以较低价格购进生产要素、粗放式扩大生产规模，进而为政府提供更高的税费贡献。这是我国要素市场扭曲、要素市场改革相对迟滞的最重要原因。因此，我国必须通过深化以“营改增”为主线的财税体制改革，实现对地方政府追求长远利益的正向引导，合理平衡财政分权与地方竞争，促使地区间在财政税收、产业发展、基础设施上形成良好的竞合关系。通过进一步扩大财政分权，适当减弱中央转移支付力度，让地方政府正常获得预算内收入，杜绝地方政府对“跑部钱进”模式的依赖。同时，实现审批权等权限下移，使地方政府的财权与事权相对等，进而有助于矫正地方官员的财政激励，减少以“贱卖”公共要素为途径的利益集团寻租及贪腐行为。

第二，政府官员要对损害要素市场公平、支持企业压低要素成交价格的政府行为负责。因此，是否违背以收入分配调整为主线的要素市场改革应当作为一条重要的审计与政绩标准，加强对官员行为的监督与引导，打击职务犯罪。

按照理论分析，损害居民按生产要素分配的收入增长的政府行为都属于“隐性渎职”，违背以收入分配调整为主线的要素市场改革的政府行为的直接实施者是各级政府人员。因此，我国需要完善国家审计的正规化机制，监督和惩治政府官员的“隐性渎职”，加强对地方官员政绩观的引导。通过审计手段对这种渎职行为的损害加以评估，对其中的违法犯罪行为进行坚决打击，对与整体利益不一致的短期行为进行规制，从而促进地方官员树立更加绿色、公益、合法、可持续的科学政绩观，形成增进城乡居民收入的自觉动机。加大反腐力度，坚决惩治和预防腐败，加强对土地买卖、招商引资、出口支持等重点领域中透明化监控，杜绝“官商勾结”和“定向寻租”。要在更加公开透明的机制下进行要素买卖和转让，严格规制政府借宏观调控之名对要素报酬分配的行政性干预，切实保障公民的合法财产权及转让后的长期收益权。

第三，政府不可避免地是要素市场活动的参与者，对要素成交价格和各方收入分配关系会产生重要影响。因此，必须强化对政府权力的限制，在要素市场上构建“有限政府”模式，促使政府依法行政、公平行政、科学行政。

要素市场改革的本质同产品市场改革一样，都是以市场化为导向，规制市场中的行政垄断力量，构建公平有序的市场竞争秩序。正因如此，必须尽快调整政府在要素市场上的活动范围，消除其“越界”行为，简化多种形式的行政审批，重构政府参与要素市场的动力机制、活动内容、参与方式和监督办法，在制度设计中最大限度地体现政府的“守夜人”角色和平等参与主体角色。另外，公共投入是现代经济的重要领域，其规模及比重不断提高是未来的基本趋势。公共品供给过程是一个涉及政府-企业-居民的综合系统，能够对企业盈利、居民增收和要素回报的环境产生重要影响，并且公共品本身属于一种生产要素。因此，政府在提供公共品过程中，应特别重视对自身权利的限制，并以产权清晰、权责明确的政企合作为基本模式，不断通过制度创新引入新的公共产品供给机制。比如，目前各地出现的政府融资平台，本身是一种较好的公共投入融资机制，以项目为中心、以多元化资金来源为特征的政企合作平台。尽管其可能造成宏观经济政策失调和各种寻租行为，但原因在于未形成“大市场、小政府”的模式，加之监督主体的缺位，并不否定政府融资平台的发展前景，根本出路在于该模式与更加深入的政府自身改革相配套。

第四，要素市场信息不对称是要素价格扭曲的重要成因之一，要素交易中的弱势方往往是信息的被动接收方，掌握信息的能力与手段较为有限。因此，政府要加强对要素市场主体的服务尤其是信息服务，实现政府职能转变，构建服务型政府。

市场失灵一个重要原因是信息不完全，市场信息在不同市场主体间不对称分布和失真传递，易造成弱势方的利益受到损害。我国的要素市场主要为买方市场，弱势方通常是要素所有者，他们往往是信息的被动接收方，掌握信息的能力与手段较为有限。那么，政府减少对要素市场的直接干预的同时，还要加强对要素市场的服务，应致力于降低他们获得市场信息的成本，向他们提供更加优质而及时的信息服务。另外，其他的政府服务也不可或缺，包括支持合法的劳方维权行为，提高劳动仲裁效率，主动提供适当的公益法律咨询和诉讼服务，是政府向劳动力要素所有者提供服务的有效途径；加强和改进政府为企业或个人提供商务信息和投资信息的服务内容及形式，鼓励和引导相关咨询服务公司的发展，是政府向资本要素所有者提供服务的有效途径。监督监管也属于一种服务，加强政府对银行业和证券业的有效监管，在我国现阶段对于要素市场改革的意义极为重要。这是因为金融业是要素需求方攫取要素供给方“剩余权利”的集中场所，也是政府的不合理行为对收入分配公平产生损害的主要工具和介质，金融业的健康发展是调节居民收入分配的有力保障之一。

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