财政支持农村义务教育发展的基本分析*

张飞霞

（兰州商学院 长青学院，甘肃 兰州 730020）

义务教育是国家对适龄儿童和少年所实施的具有一定年限的强制性、免费 性、公共性的基础教育，是国家教育制度的重要内容，义务教育既是提高国民素质的基础，又是实现社会公平的起点。要促进义务教育事业的蓬勃发展就要增加 对义务教育的投入，没有一定的经费支持，没有完善的义务教育投资体制作为保障，义务教育事业发展就会步履维艰。我国自1986年提出实施九年义务教育，在 20多年的时间里，我国基本普及了义务教育，取得了令世人瞩目的成就。但是，义务教育领域也出现了一些亟待解决的问题，其中，义务教育经费投入不足是最大的问题，这一问题已成为影响社会公平正义的不和谐因素。

一、我国农村义务教育经费投入的现状

2005年年末国务院印发了关于深化农村义务教育经费保障改革的通知。作为一个新机制，该政策按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，建立了中央和地方分项目、按比例分担农村义务教育的经费保障机制。中央重点支持中西部，适当兼顾东部部分困难地区。该政策从2006年在西部农村中小学实施，2007年扩展至全国，到2009年底，国务院确定的改革目标比原计划提前一年全部实现。

从2010年起启动实施农村义务教育薄弱学校改造计划，2010—2013年，中央财政共安排约657亿元。

2011年启动实施“农村义务教育学生营养改善计划”，2011—2013年，中央财政共安排营养膳食补助资金301.9亿元。

据统计，2006—2013年，全国财政已累计安排保障机制改革资金（不含教师工资）8 950亿元，其中：中央财政5 050亿元、地方财政3 900亿元。中央财政资金从2006年的150亿元增长到2014年的878.97亿元，年均递增24.7%。

2014年，进一步提高农村中小学公用经费保障水平，提高农村义务教育阶段学校普通学生年生均公用经费基准定额40元，即：年生均中西部小学达到600元、初中达到800元，东部小学达到650元、初中达到850元。

二、我国财政支持农村义务教育的历史沿革

改革开放后，我国财政支持农村义务教育的发展大体划分为四个阶段：

（一）1985—1994年

这一阶段我国义务教育体制的显著特点是“地方负责、分级办学、分级管理、以乡为主”。在1992年颁布的《〈义务教育法〉实施细则》中明确规定了中小学可收取杂费，这样各个学校以各种名目收取学生的费用，大大增加了学生和家长的负担，使得这一时期农村义务教育经费的投资主要由乡镇、村以及农民承担，投资重心过低。从而造成教育经费投入总量的不充足和投入结构的不合理，难以从源头上保障教育经费。

（二）1994—2001年

这一阶段我国义务教育体制的显著特点是“地方负责、分级管理、以县为主、乡镇为辅”。1994年，我国实行分税制改革，各乡镇的资金也越来越少，教育经费和教师工资等费用也捉襟见肘，所以国家逐渐把投资主体上移，形成了以县级政府投入为主，乡镇政府投入为辅的格局，突出了县级政府的投资责任，但是投资主体重心依然较低。2000年，国家进行了农村税费改革，这次改革对我国农村义务教育经费带来了巨大冲击，我国农村义务教育发展面临严峻挑战。

（三）2001—2005年

这一阶段我国义务教育体制的显著特点是“地方负责、分级管理、以县为主”。2001年5月国务院出台的《关于基础教育改革与发展的决定》中明确规定教师工资由县里直接负责。县级政府承担了农村义务教育经费投入工作，农村教师的管理权和工资发放权也统一收到县里，农村中小学的管理权收归到县里。这一体制提升了投资主体的重心，但由于县级政府所要进行的统筹管理工作具有很大难度，需要面对各种欠账，而且中央与地方之间的关系也没有改变，所以当时的这种投入仍然存在着严重不足。

（四）2006年至今

这一阶段我国义务教育体制的显著特点是“经费省级统筹，管理以县为主”。针对过去我国农村义务教育经费保障机制方面存在的各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出等问题，2006年6月29日，新修订的《中华人民共和国义务教育法》指出，义务教育不仅是普及的、强制的，还应该是免费的，把教育投入列为公共财政的范围，实现了“义务教育国家办”，强化了义务教育经费省级统筹实施,管理以县为主的体制，解决了长期以来投资主体重心一直偏低的问题，农村义务教育的公共产品属性和公共财政的性质得到充分体现。

三、我国财政支持农村义务教育亟待改进的地方

我国义务教育经过以上四个阶段的发展，完成了义务教育发展的“四级跳”。2011年所有省（自治区、直辖市）通过了国家“普九”验收，人口覆盖率达到100%，全面普及了城乡免费义务教育，但依然存在很多问题制约了农村义务教育的发展。

（一）义务教育经费投入不足

农村义务教育一直受到经费问题的困扰。长期以来，我国整体教育投入都偏低。一般来讲国家财政性教育经费占国内生产总值4%的投入指标是世界衡量教育水平的基础线，从全世界范围内来看，一些发达国家早在20世纪80年代就已经超过了4%基础线，如：1983年美国达到6.8%，日本达到5.6%，原苏联达到6.6%，加拿大达到7.2%，而我国那时只有2%左右。虽然我国早在1993年就提出“逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，本世纪末达到4%”的目标，但是一直都未能实现，直到2012年国家财政性教育经费占GDP比例才达到4.28%，持续了20年的“追4”行动如期实现。即使这样，教育经费仍然紧缺。如2010年农村中小学共投入经费4 884亿元，中央政府拨款为3 132亿元，省级政府拨款为1 538亿元，共计4 670亿元，经费缺口有214亿元。若考虑上教育基础设施建设、提高教育硬件条件等因素，农村义务教育资金缺口将会更大。

教育经费的投入不足，必然制约着农村义务教育的发展。农村中小学的基本办学条件得不到保障，最基本的校舍、基本教学用具等无法满足，使得创新教育、实践教育以及学生能力的培养在农村学校仍是一纸空谈。

（二）投资主体的重心仍旧偏低

根据义务教育经费在各级财政中分担比例的大小，通常把承担义务教育经费比例较大的那一级财政，称为义务教育的财政重心，反映各级政府在义务教育中投资责任的大小。我国的农村义务教育投资体制由“以乡为主”转变为“以县为主”，重心虽有所上移，但县级财政面临着种种困难，尤其分税制后，地方政府的财政收入锐减，中央与地方政府之间的财政收入结构发生了重大变化。比如，2013年全国财政收入129 142.9亿元，其中中央财政收入60 173.77亿元，占总量的46.6%，而全国财政教育支出21 877亿元中，中央仅为3 883.91亿元，占17.3%，地方为18 093.09亿元，却占82.7%。从数据上看，地方绝对是财政性教育经费投入的主力，地方承担教育支出的绝大头，中央财政收入多，却承担的教育投入数额较少，这样明显很不合理。就目前情况来看，县级财政大部分是“吃饭财政”或者“欠债财政”，难以担当起农村义务教育投资主要责任者的重任。

（三）农村教师待遇差，流失严重

教师队伍的建设，在整个教育环节中至关重要。师资力量的好坏，直接关系到学校的教育教学质量。调查发现，农村教师普遍工资低、待遇差、存在缺乏培训和培训效率低下的现象。在农村教师中7.8%的农村“代课教师”月工资低于1 000元；41.6%的农村教师月工资在1 400～1 800元之间；42.4%的农村教师月工资在1 600～1 800元之间；8.2%的教师月工资高于1 800元，以加权平均数计算，平均工资只有1 700元，由于物价上涨，工作环境差导致教师流失严重，农村师资原本“先天”不足，无奈又遭流失之痛，农村师资严重“缺血”。一些教师即使没有调动工作的想法，但为了家庭生活也大多从事第二职业，变成了“亦商亦教”，这样使一些原本基础教育薄弱的地方更是雪上加霜。总之，由于农村学校条件艰苦，外面的优秀教师引不进，本地的好教师又留不住，使这些学校教师整体素质较差，许多教师“上得了岗，但站不‘稳’岗”。

（四）经费内控制度不健全，执行财经法规不严格

部分农村中小学校没有建立预算管理制度、公用经费管理办法、物品采购登记制度，对国家现行的义务教育经费制度执行不严，缺乏应有的内部监督机制，致使挪用教育经费、不执行政府采购制度、乱收费等问题时有发生，教育经费的使用未能发挥最大效益。

四、促进农村义务教育事业发展的财政对策

尽管我国改革开放以来，在财政的大力支持下，义务教育事业取得了伟大的成就，但依然存在着诸多的问题，为化解这些矛盾，促进我国义务教育的可持续发展，财政必须进一步转变职能。

（一）加大教育经费的投入

要增强农村义务教育经费保障，关键在于完善农村义务教育转移支付制度，确保公平合理的转移支付分担比例，着重增加对农村义务教育经费的投入。在增加义务教育经费投入时，可将中央政府的纵向转移支付和地方政府的横向转移支付结合起来，还可以通过建立“对口支援”的方式促进农村义务教育的发展。由于我国地区经济发展不平衡，导致教育资源配置的不公平，所以在进行转移支付时中央应加大对中西部农村转移支付的力度。2011年，中央对地方的义务教育财政转移支付为 1 138.92亿元，全国财政性教育经费为16 497.33亿元，占全国财政性教育经费的6.9%。（据2011年全国教育经费执行情况统计公告）。由此可见，义务教育转移支付资金规模相对较小，在平衡地区间、城乡间义务教育上作用有限，因此，中央财政应逐步扩大义务教育转移支付资金的规模，同时，支持和引导省、市级政府增加对义务教育的投入，保证上级政府的转移支付资金按规定用于义务教育，以便更好地发挥义务教育转移支付资金的均衡作用。

（二）上移农村义务教育公共投资主体重心

从均衡义务教育发展的理论上看，义务教育经费应由中央政府集中提供。一是当一国政府比较注重义务教育的分配和统一功能时，应多由中央政府提供义务教育经费，因为义务教育从性质上讲是纯公共产品，既然是纯公共产品理应由中央政府提供，而地方政府的提供是缺乏效率的，尤其在我国地区经济发展不平衡，地方政府的财力存在较大差距，如果由地方提供义务教育势必会造成教育资源配置的不均衡，最终只会加剧社会不公平。二是从西方各国义务教育投资责任的变革实践来看，具有明显的公共投资主体重心上移的趋势。所以，我国义务教育投入责任首先应当是国家承担，中央政府在义务教育公共投资中负有主要责任，成为投资主体。

（三）提高教师待遇，完善社会保障制度

教师队伍的建设和稳定性很大程度上取决于教师的工资及福利待遇,工资待遇的高低也体现了其本身的地位,高工资显示出一个教师较高的社会地位和社会影响。但是在农村，教师工资普遍较低，各种福利保障不够健全，导致农村师资匮乏,教学质量下降,正常的教学难以维持。如何稳定提高教师待遇，稳定师资队伍是摆在党和国家面前的一项重要任务。今后应“以省为主”承担农村教师工资，根据物价水平、经济增长速度及社会其他行业的工资增长水平，逐步提高教师工资待遇，缩小地区、行业差距，完善农村中小学教师基本养老保险、社会失业保险等社会保障制度，解决农村教师的后顾之忧，使他们安居乐教。对农村地区、偏远地区学校和办学点的教师，应设计更合理的补偿性工资收入政策，通过教师特殊津贴补贴制度，增强农村教育对优秀师资的吸引力，激励教师城乡间及校际间的双向流动。

（四）深化农村学校预算编制和管理改革

这是加强中小学财务管理的关键环节和重要基础。在预算方面需要进一步细化预算支出科目，强化预算约束力。在预算执行过程中，要切实加强对农村中小学预算执行过程工作的指导和培训，合理规范使用公用经费，保证经费支出的约束性。政府部门需要继续完善农村义务教育保障机制专项资金的支付制度，对经费运行的全过程实施严密监控，严格落实专款专用，不定期会同有关部门对农村义务教育各项经费的安排和使用情况进行监督检查，对资金使用情况进行跟踪问效，对各种违反财务制度的行为及时制止和纠正，严肃处理有关违规人员，确保经费使用的规范和安全，形成事前、事中、事后的评价机制，评价结果要用于对财务人员和相关负责人的激励和问责。

义务教育是国家的基础教育，是衡量一个国家教育制度完善与否的重要指标，如何大力推进一国义务教育的发展？就是要增加教育的财政投入，只有经费有保障了义务教育才能正常发挥作用，综合本国及国外的经验来看，义务教育经费的提供主体应该主要由中央政府承担，如果由地方政府承担经费，只会增加教育资源配置不均衡，最终加剧社会不公平。

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