山地城镇是云南特色城镇化持续发展的路径

罗维有， 邹立莉



●经济学研究

山地城镇是云南特色城镇化持续发展的路径

罗维有1， 邹立莉2

(1.楚雄师范学院 思想政治理论课教学研究部， 云南 楚雄 675000； 2.昭通学院 思想政治理论课教学研究部， 云南 昭通 657000)

云南山地占94%，平坝耕地十分有限。随着工业化和城镇化发展加快，平坝耕地正被日益扩张的城镇建设所吞噬。而不断向平坝延伸的城镇，其空置率较高，山地农民进不了城镇，城镇的人口集聚效应得不到凸显；不同程度地迫使平坝耕地上的农民退耕山地，不仅山地耕种投入成本增大，收成倍减，而且破坏生态，加重水土流失。加强山地城镇建设发展规划，使日趋扩建的城镇向山地延伸，守护平坝耕地的山地城镇化发展，已成为云南特色城镇化持续发展的必然选择路径。

平坝耕地； 山地； 城镇化

城镇化其实质就是农业人口向不同区域迁徙聚居的动态过程，是不以人们的意志为转移的客观规律。城镇化与经济、政治 、文化、社会、生态具有密切的关联性，是扩大内需的最大潜力，是完成工业化， 进入信息化，加快经济社会生态发展走向现代化的必由之路。

在地理环境条件制约下，云南城镇的山地特征属性十分突出，山地城镇大多地形复杂、环境特殊、生态脆弱，在不断加快发展的城镇化进程中，将原生环境破坏，形成污染。同时，城镇建设背离山地不断向相对平缓的平坝耕地扩张，使城镇失去可持续发展的基础。切实转变城镇建设发展向平坝延伸的趋向，推进山地城镇化发展成为云南经济社会生态协调持续发展的紧迫任务。

一、云南城镇化水平较低，当前和今后一定时期面临着城镇化快速发展的机遇和压力

当前我国正兴起人类历史上最宏伟的城镇化浪潮，按照常住人口计算，2014年我国城镇化率已经达到了54.77%，比2013年提高了1.04个百分点，新增加了1805万城镇常住人口。云南在“十一五”期间，城镇化率从29.5%提高到36%，在“十二五”期间，新型城镇化的发展推动，2014年云南城镇化率达到42%，比2013年39.3%提高2.7个百分点。但2014年云南城镇化率比全国低12.77个百分点。这表明，一是云南城镇化水平较低。二是云南已进入城镇化进程高速发展的加速期。近年来，云南各地纷纷提出了推进城镇化的规划目标。其中，昆明提出到2015年，城镇化率达到70%；曲靖则力争在“十二五”期间城镇化率达到70%。各地都找准城镇化这个推动经济社会生态发展的动力源，着手大力推进城镇化发展进程。尤其是在经济总量破万亿的基础上，2014年云南省GDP完成12 814.59亿元，比上年增长8.1%，居全国第23位，比2013年提升1位，实现了自2000年以来GDP总量在全国位次的首次提升。国家统计局云南调查总队的调查显示，2014年云南省全体居民人均可支配收入为13772元，增长9.5%，高于全国平均水平1.4个百分点。其中城镇居民人均可支配收入为24 299元，增长8.2%，高于全国平均水平1.4个百分点；农民人均纯收入为7 456元，增长11.0%，高于全国平均水平1.8个百分点。随着经济的快速增长，2014年云南城镇化率比2013年提高2.7个百分点，逐步改变云南长时期城镇化水平的提高远远滞后于经济增长的速度的现象，初步实现了城镇化发展与经济增长的基本同步，形成了经济增长推动城镇化进程，城镇化进程强有力地拉动经济增长的良性格局。

当前云南已进入城镇化进程高速发展期，给经济社会生态发展提供强劲的拉动力，同时也给城镇的建设发展和城镇社会管理施加了沉重的压力。城镇化作为经济社会生态发展的强劲拉力，一方面，通过农业人口向城镇的转移，减轻农业人口过剩对农林资源的压力，提高农民的土地占有比重，实现不同程度的规模化耕作，为农业现代化奠定基础；城镇生活方式替代和改变过剩农业人口“靠山吃山”的生态环境破坏型生存方式，从根源上解除生态文明建设的障碍。另一方面，农业人口向城镇的迁徙集聚聚居，城镇才能获得人口集聚规模效应，第三产业才有发展的基础前提，产业结构才能获得优化提高内需才能扩大，经济社会生态才能持续发展。有研究资料表明，城市规模一般应达到25万人以上，才能形成分工分业优势；小城市起点要达到5万人口，才会取得规模效应，不断向前发展，建制镇要达到3万人，才可以保证一定的经济辐射效应。还有资料表明，全国城市化提高一个百分点，可拉动GDP增长1—1.5个百分点，在西部可拉动GDP增长1.86个百分点。正如李克强总理指出：城镇化是扩大内需的最大潜力。当前和今后一段时间城镇化将成为经济增长的强大动力。城镇化的高速发展带来前所未有的压力，不仅来自大规模城镇建设投入的金费难筹措难的压力，来自城镇人口集聚增长带来的城镇社会管理难的压力，结合云南的基本省情和现实省情来看，最大的压力还在于日益加速的扩充建设正在以惊人的速度侵蚀着十分稀缺有限的坝区耕地，守住中央下达给云南要坚守耕地保有量和基本农田面积这两根红线的目标任务受到严峻的挑战。守不住这两根红线，就意味着云南城镇化将把子孙后代的“米袋子”“菜篮子”彻底毁灭，云南只能从城镇重新回到大山里、山坡上、森林中，以更高昂的代价再编制“米袋子”“菜篮子”。这将是不可持续发展的不归路。

二、山地城镇化发展是云南守护平坝耕地，推动经济社会生态可持续发展的必然选择

面对云南快速发展的城镇化带来的发展动力机遇和压力挑战，一方面，需要调整结构适应，发展产业支撑，创新制度扶持，紧紧抓住这难得的发展动力机遇，求得经济社会生态跨越大发展。另一方面，需要找准云南特色城镇化发展的方向路径，化解城镇化发展进程中的压力挑战。其中，要化解云南特色城镇化发展进程中守住平坝耕地红线的难题压力的挑战，结合云南的基本省情、现实省情和发展省情出发，唯一途径就是选择有云南特色山地城镇化发展方向路径，这不仅是必然性，而其有可能性。

(一)选择有云南特色山地城镇化的必然性

山地城镇化指云南山地为主的自然环境条件下，统一规划城镇扩建发展，使新扩建城镇向山地，丘陵延伸，用山地、丘陵替代平把耕地作为新扩建城镇建设用地、用山地城镇作为吸纳农业人口的迁移聚居地、用平坝耕地替代山林坡地作为山地城镇居民的食源供给地的城镇化，即是云南可持续发展的特色城镇化。云南选择有自己特色山地城镇化发展路径，具有其客观现实的必然要求。一是坚守云南“两根红线”的必然要求。云南平地只占总面积的6%，平坝耕地更少，基本农田更加稀缺有限，绝大部分是山地。一方面，若不改变当前城镇建设占用耕地的严重现象，即使将平坝耕地全部用于快速发展的城镇化进程中城镇建设用地都无法满足需要，何况将近4 600万云南人民要吃要喝，何况云南农民今天已经不能再去坎树林挖山坡。正如秦光荣书记指出“2010年云南省新增25万亩建设用地中，占用耕地达12.4万亩，近50%；全省面积在10万km2以上的坝子，目前已被建设用地占用近30%。”云南省国土资源厅厅长和自兴指出，截至2012年初云南省坝区已有30%被建设占用，耕地保护形势十分严峻。另一方面，中央给云南划定的耕地保有量(到2015年保持在9 015万亩以上，到2020年保持在8 970万亩以上)和基本农田面积(到2015年保持在7 431万亩以上，到2020年保持在7 431万亩以上)这两根红线必须坚守，不可触碰。因为这两根红线是确保云南经济社会生态发展、社会稳定，民族团结的根本保证，是子孙后代延续的根基。二是降低工厂上山、农民进城成本的基本需要。政府先进行生态山地城镇化发展的科学规划以后，将山地、丘陵的城镇基础道路实施建设通达，使山地、丘陵上建设工厂或住房的成本急剧下降，工厂上山、农民进城的门槛才会下降，尤其是农民进城才有产业依托，农民才会真正转变成市民。三是从根本上解决云南二元经济社会结构矛盾与三农问题，保住近4 600万云南人民的“米袋子” “菜篮子”，是子孙后代永续发展的根本出路。2012年云南农民收入中，工资性收入1 436元，增长26.1%；家庭经营纯收入3 328元，增长12.2%；财产性收入234元，增长6.9%；转移性收入418元，增长5.1%。到2014年云南农民收入中，工资性收入增长18.3%；家庭经营净收入增长6.9%；财产净收人增长10.8%；转移净收入增长14.4%中，云南农村家庭收入的主要来源仍依靠土地。农民进城，减少农业人口，守住红线，保证耕地面积不减少，农民人均耕地面积增加，不同程度地使农业能够实现规模化生产，为加快农业现代化奠定基础。农民进城，集聚山地城镇，将会形成新的“发展极”，加快云南城乡一体化发展。法国经济学家费朗索瓦·佩尔鲁克斯(佩鲁)在1950年提出“发展极”理论。他认为，各地区及各部门的发展具有不平衡性。由于利用了各种有利于经济增长的因素(如产业、产品、市场等优势和较好的基础设施条件)，增长不会在一切地方出现，一般只可能是某些主导部门或有创新能力的产业在一些地区或城市集聚，产生规模经济效应，发展形成具有生产、贸易、金融、信息、交通、服务、政治和决策等多种功能的经济政治文化中心，这恰似一个“磁场极”，能够产生强大的吸引和辐射作用，这就是增长点或发展极。通过这种具有“发展极”的优先发展，就可以从技术创新与扩散、资本集中与输出、产生规模经济效益、形成“凝聚经济效果”四个方面推动相邻部门和地区共同发展。山地城镇建设发展，将打造出云南一个又一个“发展极”，辐射带动云南城乡经济社会大发展，彻底消除云南二元经济社会结。四是云南实施“天保工程”，建设生态文明的基本要求。农民进城，尤其是政府鼓励和帮助支持生存在生态环境十分脆弱、恶劣条件下的农业人口进城，这将会从根本上改变他们长期以来“向山坡、树林要饭吃”，以牺牲生态环境求生存的局面，切实保护生态环境，行之有效地建设“天保工程”，从根源上消除云南生态文明建设的障碍。五是云南完成工业化、进入信息化、走向现代化的必由之路。生态山地城镇化与经济、政治 、文化、社会、生态具有密切的关联性，是加快云南经济社会生态发展，实现全面建成小康社会目标，走向现代化的必由之路。六是解决云南城镇洪涝威胁的有效措施。七是云南民族团结，边疆稳定，社会和谐的根本所在。

(二)选择有云南特色山地城镇化的可能性

云南选择有自己特色山地城镇化发展路径，同时还具有其客观现实的可能性。首先，云南平坝周边的多为丘陵和荒山坡，云南省国土资源厅厅长和自兴指出，全省8度到25度的低丘缓坡土地约占全省国土面积的47.3%，宜建山坡地空间巨大。并且，丘陵和荒山坡，地质条件、生态环境、景观效果都比较优越，能够适应和满足城镇建设发展的需要。其次，有云南经济的持续增长，尤其是2012年云南经济总量突破1万个亿，2014年1.28万个亿，经济实力上了台阶，为云南特色的生态山地城镇化发展积累了一定的经济支撑力。再次，云南当前正值我国西南“桥头堡”和“一带一路”国家战略的实施机遇和新一轮西部大开发的机遇，以及国家“天保工程”和国家扶贫工程实施建设的机遇。第四，有党中央的正确领导，省委省政府的思想高度统一，提供强有力的组织领导保证。第五，云南各族人民的团结拥护响应，凝聚了民众的思想意志提供动力。

三、加快云南特色山地城镇化发展的建议

结合云南山地、生态、民族、贫困、边疆等基本省情实际，针对云南特色山地城镇化发展的特点要求和农民向城市、城镇、集镇迁徙聚居的需要，就要引导城镇上山，吸引农民进城，加快云南特色山地城镇化发展。

第一，加强山地城镇化发展规划人才培养，打造高素质的山地城镇化建设规划人才队伍。统筹云南城乡建设发展，尤其是云南山地城镇化建设发展，需要规划先行，科学合理的山地城镇建设发展规划，是打造云南山地城镇化特色品牌的关键，也是山地城镇化发展的基础。山地城镇建设是千秋大业，不是朝夕变换的口令。山地城镇化建设发展，需要充分利用自然山势、水系，规划形成高效的城市道路、供排水系统等基础设施，防止大开大挖，破坏山地自然环境；需要依山就势，借助自然景观、环境特色，规划建设与自然地貌有机结合的城镇环境，形成独特的城镇风貌；需要规划提升山地城镇抵御自然灾害如地震、洪水、暴雨、温疫，防御和处理人为灾害如大暴乱、恐怖袭击、突发公共事件等，确保城镇居民生命和财产安全的能力；需要规划设计山地城镇建设过程中的民族优秀历史文化元素的传承，保护和修复山地城镇的人文历史、古城古街、古树古宅、古塔古庙、古雕古碑、名家名典等文物古迹，延续民族人文文脉，使山地城镇留住民族历史文化的记忆。推进实施云南山地城镇化建设发展，必须加强培育一支云南山地城镇化建设的先遣规划队伍，勘探规划引领城镇向山地延伸发展。

第二，政府充分用好用足民族区域自治制度，制定“云南省民族地区城乡建设用地条例”和“云南省民族地区平坝耕地保护条例”，将25度以上的山地退耕还林还草，划定并严守云南民族地区平坝8度以下耕地良田红线，坚决杜绝城镇建设对平坝耕地的吞噬。并将现有已批用但还没有开始施工，一直圈划荒置的建设占用耕地一律用山地、丘陵置换回收还耕。

把建设用地的权限交给人民代表大会审决。对乡镇、集市、村庄建设土地利用总体规划进行立法保护，把集镇建设用地和农民宅基地管理纳入法治轨道，用法律规范保护耕地,提高农村土地使用效率。把守护耕地和置换回收耕地还耕作为考量政绩的重要指标。

第三，“陡坡地退耕还林” 与“城镇用地上山”置换，为山地城镇化发展拓展用地空间。城镇用地上山，不可避免地会导致城市周边的一部分林地被征占用，这就要求林业部门，在全省的林地利用保护规划中，积极配合国土部门，加强与土地利用规划的衔接，优先安排征占用林地。为城镇上山预留下发展的空间。

山地城镇化发展占用的城镇周边的山坡林地，以接纳生态移民的人数和退耕还林的面积折算作为征占山坡林地审批的条件，这将是生态文明建设和山地城镇化发展的互利途径。

在城镇用地上山实践中，坚持和严格建设项目的环境评价制度，倡导建设绿化率比较高的、环境比较好的建设模式。同时，在山地城镇建设人工绿化的过程中，应当坚决防范和杜绝在山林开挖移植各种树木到城镇栽培绿化。鼓励在城镇周边被征占的山地坡地原生长树木的移植和育种适宜树种为山地城镇建设的环境绿化源。

第四，遵循农民自愿原则，积极鼓励农民迁移进城居住。深化农村土地流转制度改革，支持农民用农村承包土地和林地的使用权置换山地城镇的住房权，减少农民的进城成本，增强进城农民解决居所问题的能力。

开发山地城镇的经济适用房、廉租房，将生存在生态红线区、生态功能区、生态脆弱区的民族贫困群众纳入山地城镇的经济适用房、廉租房的享受对象范围，吸附他们迁移山地城镇聚居。

第五，结合地理环境生态资源、民族历史文化风土人文，培育民族经济、文化、旅游产业，作为山地城镇化的强力支撑，强化山地城镇的经营意识，着力打造具有民族地方特色的山地城镇化品牌，推进云南山地城镇化健康持续发展。

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Mountainous Towns, the Sustainable Development Approach of the Urbanization with the Characteristics of Yunnan Province

LUO Wei-you1， ZOU Li-li2

(1. Department of Ideological and Political Theory Teaching and Research, Chuxiong Normal University, Chuxiong 675000, China; 2.Department of Ideological and Political Theory Teaching and Research, Zhaotong University, Zhaotong 657000, China)

There are 94% of mountainous regions in Yunnan province, where the arable lands in the flatlands are limited. With the rapid industrialization and urbanization, the arable lands in the flatlands are being devoured by increasingly urbanizing construction. In the expanding towns, the rate of the vacant land is very high. The farmers in the mountainous regions can’t get into the towns, so the population agglomeration effect of the towns is not obvious. Thus, to a certain extent, the former farmers in the flatlands are being forced to cultivate in the mountainous lands, where, not only the cost of cultivation is much higher and the harvest is reduced greatly, but also the ecological environment is greatly damaged and the erosion loss are severe. As a result, the reinforcement of the urbanizing construction plan so as to lead the expanding town construction to the mountainous regions and protect the arable lands in the flatlands from the devouring by the urbanizing construction is the necessary sustainable approach of the urbanization with the characteristics of Yunnan province.

the arable lands in the flatlands; mountainous lands; urbanization

2015-03-16

云南省院省校合作教育人文社科项目(SYSX201316)。

罗维有(1962— )，男，云南禄劝人，副教授，硕士，主要从事移民与城镇化问题研究。

F290

A

2095-7408(2015)03-0087-05