土地征收强制清表的实践操作及完善建议——以规范执法为视角

周灵敏郭有道肖文鲜

土地征收强制清表的实践操作及完善建议——以规范执法为视角

周灵敏*郭有道**肖文鲜***

**郭有道:厦门市翔安区人民检察院检察员。

***肖文鲜:厦门市翔安区人民检察院助理检察员。

随着城市化进程的加速推进,农村越来越多的土地被征收,我国目前还没有制定出调整集体土地征收补偿法律关系的专门法律,政府征地程序的瑕疵以及被征地村民诉求的多样化,导致村民和村集体、村民和政府之间的矛盾频发,稍有不慎即可能将政府推至法律和舆论的风口浪尖,如“山东平度纵火事件”①2014年3月21日凌晨1时54分,山东省平度市凤台街道杜家疃村村民看守被征农田的帐篷被人为纵火,造成1名守地村民死亡、3人受伤。经查,4名纵火者系受该村村委会主任杜群某和工地承建商崔连某指使实施纵火暴行。“昆明晋宁事件”②2014年10月14日,在昆明市晋宁县晋城泛亚工业品商贸物流中心项目施工过程中,企业施工人员与村民因征地问题发生暴力冲突,共造成8人死亡,18人受伤。。个别村民因不满政府征地补偿拒不交地,并以暴力或以暴力相威胁阻挠征地的现象也时有发生。

例如,厦门市某区一镇政府组织执法局等单位对辖区某地块进行征地清表保障性施工,遭到该地块承包人康某的阻挠,康某泼洒汽油在自己身上,扬言要自焚,意欲阻挠施工以获取更多的补偿款,后被在场的工作人员制止。随后,康某的儿子闻讯到场,持刀追砍在场工作人员,砍伤三人。其中一伤者经鉴定为轻微伤。公安机关以妨害公务罪对康某父子二人提请检察机关批准逮捕。检察机关经审查,认为该案现有的证据无法证实征地实施单位的征地清表系合法的执行公务行为,于是作出不批准逮捕决定。

如何在现有的法律框架内,处理好经济发展与依法征地、维护稳定与化解矛盾的关系,是当前基层政府应当思考的问题。笔者以上述涉嫌妨害征地清表案件为切入点,经走访土地征收实务部门和基层征地工作人员,详细了解土地征收报批、实施、强制清表各阶段存在的问题和困难,针对征地部门在落实土地征收相关法律、法规及政策中存在的不足和问题,提出完善建议。

一、强制清表的内涵和原则

土地征收是指国家出于公共利益的需要,依据法律规定,按照法定的程序,以行政强制的方式取得被征收人土地财产权,并给予公平、合理补偿的一种具体行政行为。①陈绍军、顾向一:《农村征地补偿协议的法律分析》,载《江苏社会科学》2011年第1期。作为土地征收的一个非必经环节,保障清表或保障性施工,也称强制清表、强行土地清表或土地清表保障性施工,并不是专业的法律术语,没有明确的法律内涵和外延,可以理解为基于土地征收的行政强制性和公益性,在土地征收过程中因被征地村民拒绝领取补偿款、拒不交地时,由征地主体对被征地村民所有的地上物依法强制清除的一种行政强制措施。强制清表具有以下两个特点:一是主体的法定性。作出强制清表决定的主体应当是征地主体,法律后果也应当由其承担。二是行为方式的行政强制性。征收主体在履行相应的程序后,依法对被征地主体的地上物实行强制消灭,是公权力对私人财产权实施的行政强制。因此,强制清表应当遵循以下原则:

(一)主体适格

根据我国《土地管理法》第46条及《土地管理法实施条例》(以下简称《实施条例》)第25条的规定,征地主体依法应当是县级以上地方人民政府,同级政府的土地行政主管部门负责具体实施。

(二)信息公开

根据《土地管理法》第48条及《土地管理法实施条例》第25条的规定,征地方案和征地补偿安置方案应按照法律规定的程序和范围,在法定的期限内公示、公告。公开征地的相关信息有利于提高征地工作的透明度,便于村民充分了解土地征收过程。

(三)程序正当

在整个征地过程中,征地主体应当依照《物权法》《土地管理法》《土地管理法实施条例》等相关法律法规及地方性规章的规定,依法发布征地公告、补偿安置方案公告、组织听证、签订征地补偿协议、发放征地补偿款等,做到程序合法。

(四)结果公正

在土地征收中,被征地村民不仅关注自己的既得利益,也会关注同等状况下其他被征地村民的所得利益。差别化的补偿标准会导致村民之间通过利益比较,产生不平衡心理,对抗政府的征地工作。因此,政府应努力做到同一地块、同一地段、同一项目补偿标准的统一,防止因补偿标准前后不一致引发暴力阻挠征地现象的发生。

二、土地征收强制清表的实践操作

强制清表作为土地征收的一个环节,对强制清表的法律评价必然会涉及对土地征收主体和征地程序的评价,当前土地征收过程存在以下不规范之处:

(一)征地程序不够规范

根据国土资源部《征用土地公告办法》《关于<厦门市征地制度改革试点方案>的复函》,厦门市2002年起被列为征地改革试点城市。厦门市人民政府发布的《厦门市集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》、厦门市国土资源与房产管理局发布的《厦门市征地工作程序》对征地程序做了较多简化,将征地程序分为报批和实施两个阶段,报批包括发布征地预告、组织听证、现状调查确认。

1.征地公告发布程序不够规范。(1)征地预告没有实际发布到位。按照要求,征地预告应由土地行政主管部门在拟被征地的村(居)委会发布,并张贴于村(居)委会公示栏。在实践中,土地行政主管部门作出征地预告后,有及时张贴公示,但因缺乏后续跟踪监管,部分征地预告张贴后即被撕毁,村民无法及时了解征地信息。(2)征地公告和安置补偿方案未告知到位。按照要求,征地项目获批后,应由区级人民政府(以下简称区政府)发布征地公告,除涉及国家保密事项等特殊情况外,区政府国土资源行政主管部门(以下简称土地行政主管部门)应在村组公示、公告征地批准事项和安置补偿方案,听取被征地农村集体经济组织和村民的意见,补偿安置方案的公示期限应不少于15日。在实践中,区政府通常在报纸、政府官网等大众媒体发布征地公告,且公告一般仅有批准机关,没有批准文号和批准时间。因公告针对不特定多数人发出,受众有限,个别村民仍无法及时了解公告的内容。征地批准事项和征收补偿安置方案一般由用地单位组织公示,土地行政主管部门并未履行相应的公示职责。对于法律明确规定的征地程序和手续,地方有关政府部门并不执行,该公告的不予公告,该告知的不予告知,有时直至建设项目动工了,村民才知道土地被征收了,而无法通过正当途径来维护自己的权利。①曹星:《对征地拆迁行为引发群体性事件的思考》,http://blog.sina.com.cn,下载日期:2014年12月27日。

2.对征地听证重视不够。村民对补偿标准、安置途径、补偿方式有较大异议和要求质证的,土地行政主管部门应组织被征地农村集体经济组织和村民召开听证会,征求意见和建议,进一步修订完善征地补偿安置标准。听证程序为村民和政府之间展开平等对话和协商提供平台,有利于引导村民通过合法的途径反映和解决问题,防范、化解征地矛盾。实践中,因征地补偿标准系由全市统一制定的,无法通过听证程序予以变更。同时,为了追求征地效率,有关部门对征地听证程序重视不够,征地主体既未明确告知被征地所在的村集体经济组织和村民享有听证的权利,也未组织听证。很多潜伏的矛盾纠纷在征地实施过程中爆发出来,影响征地工作的顺利推进。

(二)征地实施主体不当

实践中,与土地征收相关的部门分别是区政府、区属国有企业即名义上的用地单位、区土地行政主管部门、区建设局下设的土地房屋征收事务管理中心、镇人民政府(以下简称镇政府)。区土地行政主管部门主要是根据用地单位的申请,负责审核提供的报批材料并逐级上报,发布征地预公告,不参与具体征地事务。土地房屋征收事务管理中心的职责主要是统筹指导全区征地工作,不参与具体征地事务。在实践中,征收工业用地、商业用地和储备用地,都是以市属或区属国有企业作为用地单位,逐级向有权部门申请办理征地报批各项手续。征地获批后,区政府发布征地公告,用地单位即委托镇政府组织征地,并将土地补偿款拨付给镇政府。镇政府以自己的名义开展征地工作,包括发动征地宣传,清点地上物,与被征地集体经济组织签订交地确认书并拨付征地补偿款,指导被征地集体经济组织分配补偿款,组织清表地上物。个别村民拒不配合征地清表,影响施工进度时,镇政府向征地项目所属的区委、区政府下设的指挥部报告,由指挥部研究决定是否需要强制清表并负责组织实施。

区政府将土地征收权委托国有企业代为行使,国有企业再行委托镇政府或其他单位行使,缺乏法律依据,理由如下:(1)土地征收权应当由法律设定。根据《立法法》第8条的规定,对非国有财产的征收只能制定法律。土地征收系国家公权力对集体土地所有权的强制征收,土地征收的主体、程序和范围依法应当由法律设定。(2)土地征收权不能授权或委托其他机关、单位行使。行政授权必须有明确的法律、法规或规章依据,没有法定依据的,视为行政委托。对于行政机关,“法无授权即禁止”,行政委托必须有法定依据,没有法定依据的委托是不合法的,也是无效的。《土地管理法》明确规定征地主体依法应当是县级以上地方人民政府,亦即代表国家行使土地征收权的最低一级政府应当是县级政府,当前并无其他法律、法规或规章等规定土地征收权可以委托其他机关或单位行使。土地征收是政府行为,应当由政府出面与被征收人签订征收补偿协议。①韩松:《论政府公权力对农民集体土地所有权的侵害及其治理》,载《河南财经政法大学学报》2012年第6期。因此,国有企业、镇级政府不是土地征收的主体,无权以自己的名义组织征地。下文所述南安市的案例,即为镇政府不具备征地主体资格。

(三)强制清表实施无章

1.主体和依据混乱。有的以会议纪要为依据,由区政府牵头镇街等部门参与实施。区政府或其下设的指挥部形成会议纪要,作为强制清表的执行依据,并根据会议纪要的内容确定具体实施方案,实施方案列明参与清表的部门和人员分工。有的没有明确的书面文件,直接由镇政府组织清表。镇政府根据征地项目的推进情况,报请区政府或其下设的指挥部后,直接组织执法局等部门实施。

2.程序操作失范。具体表现如下:(1)工作组在对地上物进行清点时,被征地村民拒绝到场签字确认的,未对地上物种类、数量等相关证据予以保全确认。(2)地上物补偿款发放不到位。被征地村民拒不领取地上物补偿款时,未将补偿款足额存入被征地村民个人账户或予以公证、提存。(3)征地实施主体未对被征地村民履行相应的书面催告程序,而是直接由村干部通知被征地村民限期清表、领取补偿款,告知主体错位。

三、强制清表操作失范引发的现实困境

(一)政府承担行政败诉和国家赔偿责任

以黄和鸽等32人诉南安市人民政府、南安市省新镇人民政府组织实施土地征收行为违法一案为例。黄和鸽等32人系省新镇西埔村22组村民,2006年至2010年期间,南安市人民政府根据福建省人民政府作出的5个批复文件,从2006年11月开始,对包括原告承包地在内的土地实施征收。2007年7月17 日,省新镇人民政府、南安市经济开发区组织人员强征22组尚未丈量的土地及地上建筑物,2008年1月3日,又组织人员强毁原告的石屋及龙眼树。原告对此提起行政诉讼。诉状称:(1)被告没有依法将社保资金列入补偿范围,未给村民合法合理的安置和补偿即开始征收土地。(2)被告征地前未召开村民会议,也未履行告知、确认、听证等程序,在村民不知情的情况下,到田间丈量,强毁原告的石屋及龙眼树。(3)被告超过福建省人民政府批复文件批准的数量征地。

南安市人民法院将该案移送泉州市中级人民法院(以下简称泉州中院)审理。泉州中院于2012年8月7日判决驳回原告诉求。原告不服,向福建省高级人民法院(以下简称省高院)提起上诉,省高院发回重审。泉州中院于2014年3月20日作出判决,确认被告南安市人民政府组织实施征收原告承包地的行为违法,裁定驳回原告对被告南安市省新镇政府的诉求。理由如下:

1.南安市人民政府才是本案的适格被告。根据《土地管理法》的相关规定,南安市人民政府才是征地行为的主体,省新镇人民政府不具备征地主体资格。

2.被告组织实施征地行为系违法行政行为,表现在:(1)未按规定发布、张贴征地公告。被告虽发布了5份征地公告,但未在原告所在村张贴,且两份公告未在福建省人民政府征地批复批准之日起10日内发布,违反了《福建省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》(以下简称《实施办法》)第22条的规定。(2)南安市国土资源局发布的《征地补偿安置方案公告》内容不完整,且方案内容未经南安市人民政府批准即组织实施。(3)征地尚未批复即要求村集体领取补偿款。原告于2007年1月至3月期间领取征地补偿款,而福建省人民政府2008年才作出征地批复,违反《实施办法》第19条的规定。(4)强毁原告地上物无法律依据。被告对原告所有的房屋、龙眼树等地上物实施强征及毁损行为无法律依据,也无法律授权,与被告实施的征地行为同属违法行为。

3.原告诉称要求南安市省新镇人民政府、南安市经济开发区赔偿因强征、强毁行为造成的损失,因未能提供相应的证据予以证实,不予采纳。

本案中,南安市省新镇政府参与实施征地事务,其法律后果应当由南安市人民政府承担。该判决表明政府在征地过程中,应严格按照法律、法规、规章关于征地的实体和程序要求,做到程序到位、主体适格、内容合法,否则将承担败诉的法律风险,还可能承担相应的国家赔偿责任。

(二)引发不良的社会示范效应

以前述康某父子二人妨害公务案为例,检察机关在办理该案的过程中,因公安机关未能提交征地主体适格、程序合法、执行公务等相应的证据材料,只能作出不批准逮捕的决定。当前,对个别村民暴力阻挠征地行为缺乏法律规制,一方面,会妨碍征地工作的推进,被征地村民以拒绝征地或暴力阻挠征地为手段,要求获得更多的补偿款,可能引发其他村民效仿,形成“大闹大解决、小闹小解决”的不良风气,增加征地工作的难度;另一方面,会削弱政府的权威,动摇其他按期交地村民对法治的信仰和对政府的信任,加大现有征地规则的执行难度。对于那些极少数超越法律和政策规定,漫天要价、阻碍发展,甚至恶意闹事,严重影响社会秩序的,要依法及时进行处理,以维护法律的尊严和公正、公平的征地拆迁秩序。①杨普兰:《正视和解决好因征地拆迁工作引发的社会矛盾》,载《中国商报》2013年第8期。

四、完善强制清表的可行性建议

(一)征地公告和听证程序合法到位

1.规范发布征地公告。按期发布征地公告是保障被征地村民知情权的必要条件,也是依法征地的前提。建议征地预公告和征用土地公告应在法定期限内在被征地所在的镇、村公告、张贴,张贴期限不少于15日。张贴期内,区土地行政主管部门应定期巡查,确保公告存在。为便于村民及时知悉公告内容,还可以采取广播、手机短信等便捷方式予以公告。在公告的基础上,重点推行征地信息查询制度,方便公众查询征地批复、范围、补偿、安置等相关信息。①刘展超:《国务院推进“阳光征收” 征地拆迁信息将可查询》,载《第一财经日报》2013年7月11日第1版。公告内容应指明村民对征地异议的救济途径:不同意征地或不同意征地补偿标准的,可以向征地实施单位反映,由区级政府协调,协调不成的,由批准征地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征地公告发布后,征地实施单位开始与被征地集体经济组织协商征地事宜,签订征地协议。征地单位应科学、合理地评估、清点地上物,清点结束后,将清点的权属、种类、数量、规格等结果及补偿费用张榜公告。

2.依法开展征地听证。征地实施单位通过组织听证,有利于及时掌握村民的思想动态,防患于未然。村民参与征地过程,有机会表达其正当的权益和需求,便于征地主体多方汲取合理化意见和建议,修订完善补偿标准和安置途径,促使各方利益主体对土地征收政策达成社会认同。②周爱民:《以构建社会认同整合机制化解征地拆迁矛盾》,载《学习时报》2014年4月6日第5版。根据国土资源部《国土资源听证规定》第19条的规定,土地行政主管部门在征地预公告中应明确告知被征地集体经济组织和被征地村民享有听证权,上述主体对拟征地项目的补偿标准和安置方案有异议的,可以在征地预公告送达后5个工作日内书面提出,并列明包括申请听证的具体事项、依据、理由等内容。对符合条件的申请,土地行政主管部门应及时组织听证。

(二)征地主体适格

如前所述,镇政府不具备征地主体资格,其发布安置补偿方案及签订交地确认书、补偿协议等行为均无法律依据。应进一步明确,区政府才是征地主体,区土地行政主管部门具体组织实施。镇政府可以协助开展征地事务性工作,如征地补偿登记、调查、指导征地补偿款的分配、处理征地补偿纠纷等,与征地相关的安置补偿及强制清表等工作,均应在征地主体的指导下进行,法律后果应当由征地主体承担。对地上物的强制执行应当由区政府作出书面决定,体现在:(1)区政府召开的关于地上物清表的会议纪要。纪要应有明确的行动对象、时间、文号、公章、落款单位、执行单位名称及具体事项,具备区级政府正式文件的效力。(2)有效的联合执法方案。方案由区政府作出,需列明联合执法的责任主体、实施单位、具体施工人员,可能存在的执法风险,并拟定风险预案。

值得一提的是,虽然《实施办法》规定了对违法阻挠国家建设征收土地的,县级以上人民政府土地行政主管部门可以责令交出土地,拒不交出土地的,可以申请人民法院强制执行。但对于县级以上土地行政主管部门责令当事人交出土地的具体条件和程序缺乏相应的配套规定,且辖区土地行政主管部门基本上不参与具体征地工作,目前尚无土地行政主管部门责令被征地村民交出土地的案例。

(三)前置条件到位,程序操作适当

1.地上物的清点和公示程序。清点地上物是计算地上物补偿款的前提和依据,征地实施单位在清点地上物时,应通知所有权人到场确认地界和地上物的种类、规格、数量,填写征地调查结果确认表并签字。被征地村民拒绝到场的,应通知其所在社区两名以上的干部现场见证,由见证人签字确认,工作人员对地界、地上物予以拍照。清点结束后,征地实施单位应在小组公示地上物的种类、数量、补偿款数额及归属,通知地上物所有权人领取补偿款。

2.地上物补偿款的公证提存程序。依据《物权法》第42条①该款规定:征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。的规定,足额补偿和妥善安置是发生集体土地所有权强制消灭的必要条件。征地主体与被征地集体经济组织签订征地补偿协议后,应当及时通知地上物所有权人限期领取地上物补偿款。所有权人拒绝领取的,征地主体可以按照一定的程序将补偿款公证提存。办理公证提存前,应再行通知被征地村民领取补偿款,通知无法送达的,参照《民事诉讼法》第92条的规定,采用公告送达的方式。补偿款公证提存后,征收主体应当另行书面通知被征收人向公证机构领取提存款。公证提存地上物补偿款只是强制清表的前提条件,不能作为强制清表的依据。

3.书面催告程序。补偿款公证提存后,征收主体应当书面告知被征地村民限期清表并领取地上物补偿款。参照《行政强制法》第35条、第36条的规定,征地主体作出强制清表的决定前,应事先书面催告被征地村民限期清表义务,明确告知被征地村民逾期不清表的,政府将组织强行清表。告知书应载明催告主体并盖章,由两名以上工作人员直接送达被征地村民,被征地村民享有陈述和抗辩的权利,对被征地村民提出抗辩的事实、理由和证据应当记录在案,被征地村民拒绝签收的,可参照《民事诉讼法》第86条的规定,邀请村干部或村民代表到场,说明情况,记明拒收事由和日期,由送达人、见证人签名,也可以把告知书留在被征地村民的住所,采用拍照、录像等方式记录送达过程,即视为送达。

征地主体在履行前述补偿款公证提存和清表义务催告程序后,如果被征收人拒不领取补偿款又不在限期内自行清表的,参照《行政强制法》第37条第1款①该款规定:经催告,当事人逾期仍不履行行政决定,且无正当理由的,行政机关可以作出强制执行决定。的规定,征地主体可以组织强制清表。

4.强制清表决定应当以书面形式作出并于执行当日送达当事人。参照《行政强制法》关于强制执行的规定,征地主体在组织强制清表前,应现场向被征地村民送达强制清表执行通知书,列明当事人姓名、住址,强制清表的理由、依据、范围,告知被征地村民对本次强制执行不服的,可以申请行政复议或提起行政诉讼,但不停止本次强制清表的执行,执行通知书应当有征地单位的名称、印章和日期。根据《行政强制法》第43条第1款②该款规定:行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是,情况紧急的除外。的规定,强制清表应当在正常工作日内实施。

结 语

土地征收是公权行为,政府在征地过程中,既是运动员又是裁判员,享有较大的自由裁量权。现行土地征收和补偿制度还存在诸多缺陷,如“公共利益”的界定模糊,征地补偿标准过低等。尽管当前征地拆迁矛盾产生的原因是多方面的,但大量事实表明,一些政府官员在处理征地问题时缺乏法治意识、不依法行政是矛盾产生并趋向复杂化、激烈化、持续化的重要原因。③宋志红:《以法治思维和方式化解征地拆迁矛盾》,载《法制日报》2013年12月11日第12版。政府应树立依法行政理念,依法依规开展土地征收工作,做到程序公开、透明,最大限度地保障被征地集体经济组织和被征地村民依法应当享有的各项权利,减少和化解征地矛盾。

*周灵敏:厦门市翔安区人民检察院检察员,法学硕士。