澳门消费争议解决方式探微

张 虹

澳门消费争议解决方式探微

张 虹*

纠纷的解决与解决方式的选择,涉及公共资源的配置以及公民利用司法的权利问题。①齐树洁主编:《民事司法改革研究》,厦门大学出版社2006年第3版,第5页。为了缓解司法危机,保障民众接近正义(access to justice)的权利,各国都在诉讼制度之外寻求纠纷解决的方法,建立多元化的纠纷解决机制已成为大势所趋。②齐树洁:《和谐社会语境下我国纠纷解决机制之重构》,载《毛泽东邓小平理论研究》2011年第2期。澳门作为一个国际化的旅游消费城市,建立了包括消费者和解③金额较小、事实比较清楚的消费争议,双方可以自行和解。如果和解不成功,还可以采用其他方法解决。因为和解方法普遍简单,本文暂不讨论。、向消费者委员会投诉或请求调解、向消费争议仲裁中心提起仲裁和依法提起民事诉讼等在内的多元化消费争议解决机制。公正、有效、多样性的消费争议解决机制,可以满足当事人多元化的利益需求,使社会回归和谐。

一、澳门消费者委员会受理针对消费争议的投诉、调解

(一)消费争议解决方式之接受投诉、组织调解的主要内容

消费者对消费争议的投诉和寻求调解主要由澳门消费者委员会的处理投诉组负责。澳门特区第12/88/M号《消费者的保护》第1条和第4/95/M《重组消费者委员会》第1条第1款分别规定了其保护消费者权益的职责和受理消费争议的投诉、提供调解的职能。据该委员会的统计,2014年1月至6月其共接受790起投诉案件,2402起咨询案件及38起建议性质的案件,总案件数为3230起。④相关数据参见澳门消费者委员会公布的统计数据,http://cc.informac.gov.mo,下载日期:2014年11月1日。

在接到有关消费争议的投诉后,消费者委员会的工作人员会分析案情,其中一些案件会因权限限制转介到有权机关跟进处理,另外的案件,特别是涉及买卖争议的,投诉组工作人员会以调解人的身份,会见争议双方,通过对话,协商解决二者之间的消费争议。在消费者委员会的协助下,多数商户都愿意合作,调解成功率相当高,每年受理的投诉案仅有少部分进入仲裁程序。2014年上半年,消费争议仲裁中心仅受理了16起消费争议案件。

对在澳门旅游购物的消费者,消费者委员会提供了多个途径方便其投诉,包括直接投诉、通过网页、电子邮件、传真及电话等方式投诉。此外,旅客消费者甚至可以在返回原居地后,通过与消费者委员会签署合作协议的当地消费者权益保护组织转介投诉。该委员会2013年的资料显示,接近80%的旅客消费者采取非亲临办事处的方式投诉。对于亲临办事处投诉的旅客消费者,消费者委员会会考虑到其停留澳门时间的短暂,优先快速作出处理。

(二)对接受投诉、组织调解的消费争议解决方式之评价

1.对接受投诉方式的评价:行政当局对投诉的调查权和处理权未合二为一

《消费者的保护》第1条明确规定保护消费者系属行政当局的责任。行政机构应该受理消费者的投诉,这一任务具体由消费者委员会来完成。在现代社会,商品和服务消费活动越发复杂,消费者难以凭借个人的力量知晓和证明消费中的过错与损害事实,难以实现权益的保护,因而消费者消费权益的保护不单需要私力救济,还需要公权力的介入来规范消费争议的解决,维护社会正常的商业秩序和改善消费者的弱势地位。但是,《消费者的保护》仅仅简单规定了行政当局对投诉的处理权,此后制定的单行法规也仅仅简单地规定了行政当局有“启动程序和科以处罚”的权力,对于有关行政当局针对投诉的调查权及具体执行程序、制度设计等方面均没有规定。因此,各界普遍认为,澳门有关消费争议解决的法律规定的重大欠缺,应当予以修订和完善。

行政当局受理消费者的投诉后,应当依法有权开展调查,再作出处理决定。调查权和处理权合二为一,是行政当局处理投诉的必然要求。行政当局主动调查,省去了在仲裁、诉讼程序下本该由消费者亲力亲为的许多举证工作,为消费者提供了方便,增加了消费者提交投诉的信心,使行政当局处理消费者投诉成为一个难以被仲裁、诉讼程序所代替的、有独立存在价值且方便、快捷的消费争议解决方式。与此同时,依法明确行政当局的调查权后,相关的执行程序也应制度化,案件调查的启动、处理、反馈等阶段都应有具体的规定,防止行政当局怠于或过当履行权力,切实保障消费者的权益。

2.对组织调解的评价:调解缺乏强制性和司法确认

消费者委员会组织调解对解决消费争议发挥了积极的作用,但该调解仍建立在当事人自愿的基础上,调解结果由纠纷双方自愿执行,不具有约束力。因此,消费者委员会的调解工作难以发挥作用,调解机制并无实质效果。有学者建议参照澳门劳动诉讼法的规定,将消费委员会的调解设定为强制性调解,即针对澳门特区《民事诉讼法典》第1285条第1款b项的规定,对利益值不超过澳门币5万元的消费争议应该采取强制的调解,并将有关的调解工作交由消费者委员会负责,调解结果交由法院确认。①刘高龙、赵国强主编:《澳门法律新论》(上卷),社会科学文献出版社2011年版,第646页。

二、澳门消费争议仲裁中心对消费争议的仲裁

(一)消费争议解决方式之仲裁的主要内容

澳门特区《重组消费者委员会》第2条g项规定:“对一般消费的财产及服务取得范围所出现的轻微纠纷,提供调解,中介及仲裁的机制。”1998年3月,消费者委员会根据法律的规定及自身职能的需要,设立了“消费争议仲裁中心”,并制定了相应的规章。该机构主要受理消费者委员会已受理的发生在澳门地区的涉案金额不高于澳门币5万元的消费争议案件,由于消费争议调解不成功,消费者可以与商户达成协议,将该争议提交委员会下属的消费争议仲裁中心进行仲裁。

消费争议仲裁中心的仲裁主要分为两个步骤:先调解,后仲裁。首先,仲裁中心会安排消费者与商户参加一个调解会议。会议由仲裁中心委派的调解员主持,致力于调解双方争议,化解矛盾,实现双赢。调解成功,调解员会即时草拟一份调解协议,由双方当事人签署,并交仲裁员确认,经确认后的调解协议与仲裁裁决一样,具有直接提请执行的法律效力。若双方未能达成调解协议,即进入仲裁审理程序,由仲裁员审理双方的争议并作出裁决,仲裁裁决具有直接提请执行的法律效力。关于仲裁的流程图如图1所示。

(二)对仲裁的消费争议解决方式之评价

澳门消费争议仲裁中心是亚洲首个以专门的方式来处理消费争议的仲裁机构。实践证明,该仲裁中心的设置与运行是比较成功的,在澳门现存的仲裁机构中,只有消费争议仲裁中心的运作比较活跃。尽管通过仲裁中心依法仲裁结案的消费争议数量不多,但当事人双方对仲裁方式的认可和对仲裁裁决法律效力的接受,从一定程度上是对仲裁中心的角色与功能的肯定。消费争议仲裁中心历年仲裁案件情况统计(如表1所示)可以证明上述观点。

图1 仲裁流程图

表1 历年仲裁统计资料

1.建立“加盟商号”制度来实现仲裁的自愿原则

消费争议的仲裁实行自愿性原则,即仲裁的前提是双方自愿达成仲裁协议,任何一方不同意都不能以仲裁的方式解决消费争议。《澳门消费争议仲裁中心规章》第3条规定:“将争议提交仲裁中心是要出于双方当事人的自愿。”为使商户主动、自愿地接受消费争议仲裁,消费争议仲裁中心推出“加盟商号”制度。“加盟商号”是指自愿承诺与消费者发生消费争议时,将案件提交该中心处理裁决的商号。一旦消费者与“加盟商号”发生消费争议,双方如果达成仲裁协议,便可以把消费争议提交仲裁中心仲裁。到目前为止,根据消费争议仲裁中心的数据资料统计,“加盟商号”数量已达到1459家,一定数量的“加盟商号”是实施消费争议仲裁自愿原则的保证。

2.调解—仲裁(Med-arb)相结合的仲裁手段

消费争议仲裁中心采用“先调解后仲裁”的程序,是一种调解—仲裁相结合的仲裁手段。在该程序中,一般先由第三方作为中立调解人,帮助当事人达成双方可接受的调解结果。一旦调解失败,争议便进入仲裁程序,中立调解人转为仲裁员作出具有终局性约束力的裁决(也可以另外聘请一位新的仲裁员)。其优点在于把纯粹的调解与仲裁的优势加以融合,将两种程序衔接起来,中立第三人既作为调解人又作为仲裁人,即使调解不成,纠纷也能得到最终的解决。①张斌生主编:《仲裁法新论》,厦门大学出版社2010年第4版,第62页。澳门消费争议仲裁中心的这种仲裁手段,可以节省时间和金钱,避免因为调解无果导致当事人一无所获。同时,调解先行,如果成功,调解协议经过仲裁员的确认便具有与仲裁裁决同等的法律效力,既维护了仲裁的权威性,也体现了当事人的合意,此外还可以减轻仲裁员的工作负担。

3.法院法官担任仲裁员确保仲裁裁决的公正性,但同时增加了法官的工作量

消费争议仲裁中心的仲裁员由澳门特别行政区初级法院的法官以兼职的方式担任,其根据澳门特别行政区的法律法规以及衡平原则来作出裁决。同时仲裁中心设有顾问制度。中心的工作人员会就相关的争议内容,咨询专业人士或团体代表的专业意见,将意见提供给仲裁员参考。

法官兼职仲裁员,是澳门消费争议仲裁的特色,可以保证仲裁裁决的公正性,但无形中增加了法官的工作量。因为澳门初级法院的法官编制是4名合议庭主席和24名独任庭法官,②齐树洁主编:《台港澳民事诉讼制度》,厦门大学出版社2014年第2版,第363页。法官数量原本不多,且2014年减少为11名法官。③高通、杜国伟:《澳门回归十五年建成特区司法体系》,http://www.court.gov.mo,下载日期:2014年11月1日。此外,法院的结案率偏低,根据资料统计,澳门初级法院2010年受理案件4826件,结案2666件,结案率为44.76%。④谢小弓、刘义忠:《澳门消费者权益保护法律问题研究——以“假冒药油案”为视角》, http://www.ipm.edu.mo,下载日期:2014年11月1日。法官在完成本职工作都有困难的情况下,再承担仲裁员的工作(目前消费争议仲裁中心聘请了3名兼职法官),无疑会造成工作负担的加重,这对消费争议仲裁程序的顺利完成也会造成一定的负面影响。

关于这个问题,澳门特区《核准自愿仲裁制度》第12条第1款规定:“仲裁员的资格应为具有完全行为能力之自然人即可。”因此,笔者认为该中心的仲裁员可以由非法官担任。在涉及专业性比较强的消费争议仲裁领域,可以由该领域内的专家担任仲裁员,而普通的消费争议仲裁则完全可以由符合资格条件的普通人员担任。

三、法院受理的有关消费争议的民事诉讼

(一)消费争议轻微民事案件诉讼程序的主要内容

1.轻微民事案件诉讼程序的法律规定

解决消费争议除上述方法之外,消费者也可向法院提起民事诉讼。通过司法救济途径寻求公力救济,是最具有权威性的消费争议解决方法,但事实上消费者极少通过诉讼途径解决消费争议,主要原因在于民事诉讼程序严格、烦琐,过于形式化,无法达到起诉人对诉讼程序简单化、平民化、经济化的要求。

为消除诉讼障碍,使消费争议得到有效的司法救济,澳门特区2004年颁布的第9/2004号《司法组织纲要法》规定:“有关行使法律赋予消费者权利的纠纷,只要所涉及的金额不超过澳门币5万元,适用轻微案件的诉讼程序。”①王长斌:《论澳门消费者保护制度的改革与完善》,载米健主编:《澳门法律改革与法制建设》,社会科学文献出版社2011年版。轻微民事案件法庭的设立,使当事人可以获得简便有效的诉讼程序的保护,通过法律途径解决消费纠纷,以维护社会公正。

按照第9/2004号《司法组织纲要法》和新修订的澳门特区《民事诉讼法典》第5卷中之第16编(第1285条至第1297条)“轻微案件诉讼程序”的相关规定,轻微民事案件诉讼程序是指在初级法院的组织框架和管辖范围内,设置一个新的诉讼形式,以适应审理小额索赔的轻微案件的要求。它配备有1个程序科,由2名法官、1名主任书记员、2名法院助理书记员及5名法院初级书记员组成。

2.轻微民事案件的诉讼程序

(1)起诉形式简化。起诉状无须以分条缕述之方式作出,并可使用表格提交。②共有6种表格形式:轻微民事案件起诉状表格、轻微民事案件答辩表格、轻微民事案件对反诉之答复表格、轻微民事案件执行请求表格、轻微民事案件被执行人之异议表格、轻微民事案件附随事项表格。初级法院的办事处提供专用的表格给市民填写,市民填写时可以使用中文或葡文。表格中应写上当事人(原告及被告)的身份资料及居所、工作地点(如属可能)、事实说明、请求内容、案件利益值以及所提出的证据等,以便法院传唤被告及核实被告的身份。

(2)预付金免交。①根据《法院诉讼费用制度》(法令第63/99/M号),就民事性质的诉讼程序,须缴付诉讼费用,诉讼费用包括司法费及各项负担。就诉讼、上诉及附随事项,如有可能科处司法费,则须缴付预付金。预付金分为最初预付金、审判预付金以及开支预付金。为了让市民更乐意通过轻微民事案件法庭解决小额争执及保障消费者权益,法例特别免除了预付金的缴付。当事人可待法官完成案件审理并作出判决后,再一并缴交相关的诉讼费用。

(3)审判程序简便。首先,传唤方式灵活。办事处依职权可直接进行传唤,无须等待法官的批示。其次,当事人无须委托律师便可参与轻微案件诉讼程序。最后,审判的听证日期缩短为20日,简易诉讼程序的审限缩短为30日。

3.轻微民事案件的判决及生效

轻微民事案件的判决可以用口头或者书面方式作出。判决经法官口述作出的,应记载在记录内。法官如果认为案件复杂,不宜口头判决的,应以书面形式作出判决。法官若需书面判决,判决书应在判决结束后的10日之内完成。

轻微民事案件实行一审终审制,不得上诉。这是由于轻微民事案件的利益值低于第一审的法定上诉利益限额,因此,经轻微民事案件法庭审理的案件在第一审结束后便告终结。

(二)对消费争议轻微民事案件诉讼程序之评价

1.消费争议轻微民事案件诉讼程序有一定的司法推广性和社会认同度,但效果有限

消费争议轻微民事案件诉讼程序在起诉状制作、传唤、听证审判等方面均大大简化,对保护消费者的权利极为有利,在司法实践中有一定的推广性和社会认同度。根据澳门特别行政区法院网站的统计数据,2014年1—9月轻微民事案件法庭共受理154件有关消费争议的案件,结案34件,结案率为22%。但对比2011年至2013年的统计数据(表2、表3、表4所示),可以看出消费争议轻微民事案件诉讼程序虽有一定的司法实践推广性和社会认同度,但效果有限。②相关数据参考澳门特区行政区法院网站公布的统计数据,http://www.court.gov. mo,下载日期:2014年11月1日。

数据一:

轻微民事案件

表2 初级法院2011年年度案件统计表

数据二:

轻微民事案件

表3 初级法院2012年年度案件统计表

数据三:

轻微民事案件

表4 初级法院2013年年度案件统计表

2.制约消费争议轻微民事案件诉讼程序推广的原因分析

上述表格的数据表明,2011年到2014年澳门初级法院消费争议轻微民事案件立案总数较少,并且案件结案率不高。消费者怠于使用该诉讼程序,与以下原因有一定关系:

(1)消费争议轻微民事案件程序简化但不简便。虽然消费争议轻微民事案件诉讼程序的立法从方便当事人的角度作出了程序简化的设计,但该程序仍由递交起诉状、传唤、答辩、反诉、庭审、判决、执行等若干程序组成,对于作为原告的消费者而言,在消费争议金额不大的情况下,经历整个诉讼过程无疑是一项耗时费力的工程,经济效益的性价比不高。

(2)仍需交诉讼费。消费争议轻微民事案件诉讼程序虽然允许当事人免交预付金,但案件结束后诉讼费用仍需由败诉方负担。对原告而言,在起诉的时候判决结果是不可预期的,如果败诉,就要负担一定的诉讼费用,这也成为阻碍其起诉的潜在因素。根据澳门特区《法院诉讼费用制度》的规定,诉讼费用包括司法费及其他负担。其中,司法费的收费标准与案件的利益值成正比,例如,案件的利益值在1万元以下,司法费为1千元;在5万元以下,司法费为1.6千元。至于其他负担,则主要包括纸张费、邮费、证人费以及鉴定费等等。

(3)消费争议轻微民事案件诉讼程序并不能完全排除代理律师参与诉讼的必要性。虽然轻微民事案件法庭的诉讼不必委托律师办理,但是对普通消费者而言,它仍然是一个专业化的程序,作为普通市民必须在专业人士的协助下才能解决问题。原告虽然可以在起诉时不必委托律师,而选择亲自参加案件的审理,但是对于反诉之答复、执行请求的提出、被执行人的异议等专业性诉讼行为的不甚知晓,必然会影响其消费者权益的维护。

3.消费争议轻微民事案件诉讼程序的改进

消费争议轻微民事案件诉讼程序的目的是“通过简易化的努力使一般国民普遍能够得到具体的有程序保障的司法服务”①[美]杰弗里·C.哈泽德、米歇尔·塔鲁伊:《美国民事诉讼法导论》,张茂译,中国政法大学出版社1998年版,第173页。。澳门特区应在消费争议轻微民事案件诉讼程序的设计上,更加突出简便化、节约化、司法大众化。

(1)规定强制调解为诉讼的前置程序。参照《劳动诉讼法》的规定,通过与各部门之间的合作,设置强制调解的诉讼前置程序。对利益值不超过澳门币5万元的消费争议案件采取先强制调解,有关调解工作交由消费者委员会负责,调解结果由法院司法确认。经过法院司法权确认的调解书对双方当事人具有法律约束力,可以申请强制执行。

(2)采取措施降低消费者的诉讼成本。设立消费者诉讼基金,对负担诉讼费用有困难的消费者提供一定的资金资助。同时,提供免费的法律咨询指导,即在消费者委员会开展免费的法律咨询活动,由热心公益事业的有经验的律师为消费者提供诉讼指导。

(3)改进消费争议轻微民事案件诉讼程序,实现程序简便化。小额诉讼制度的简便化和司法大众化是目前国外司法制度发展的趋势,其中优秀的经验可以为澳门消费争议轻微民事案件诉讼程序的改进所借鉴。例如美国有的州把小额诉讼法院建立在小区内,开展免费法律咨询等。再如,诉讼中不需要律师的参与,法官仅在双方当事人的参与下按照常识化的方式开展审判活动,甚至有些州的小额法院或小额程序中,开始设置临时代用法官。①米健主编:《澳门法律改革与法制建设》,社会科学文献出版社2011年版,第198页。

结 语

目前澳门特区已形成了完整有效的多元化消费争议解决机制,但仍需进一步完善。首先,要完善对行政当局调查权的规定,使行政当局能够发挥其在消费者保护方面的作用。其次,仲裁和诉讼作为消费者解决争议的重要方式,应调整其程序专业化过强的特质,使之更为灵活、方便。最后,积极采用调解、仲裁等非诉讼纠纷解决方式替代诉讼方式,减轻司法机关的案件审理压力,节约司法资源。

*作者系澳门科技大学法学院诉讼法博士研究生,温州医科大学人文与管理学院法律系讲师。