创新和完善新疆流动人口公共文化服务体系建设*①

魏琪（中共新疆区委党校文化学教研部新疆乌鲁木齐830002）

创新和完善新疆流动人口公共文化服务体系建设*①

魏琪
（中共新疆区委党校文化学教研部新疆乌鲁木齐830002）

新疆在上个世纪90年代之后进入人口流动最为活跃的时期，与内地省区相比，新疆流动人口的社会文化服务呈现城乡流动与跨民族交往的双重挑战与考验。受现行制度限制，城市管理中公共文化服务并未将流动人口作为特殊群体来对待。当前，精神生活的匮乏以及“三股势力”和极端宗教思想的乘虚而入，极大地影响新疆流动人口尤其是少数民族流动人口素质提升和社会心理，成为影响流动人口融入城市社会以及社会不稳定的因素之一。因此，流动人口的公共文化服务是一个迫切需要解决的社会问题。

新疆 流动人口 公共文化服务体系建设

人口流动是社会进步的特征之一，是工业化和城市化的必然趋势。新疆在改革开放以来，尤其是上个世纪90年代之后，进入了人口流动最为活跃的时期，包括少数民族在内的农村人口开始纷纷流向城市。与内地省区的流动人口相比，新疆本地占流动人口较大比例的少数民族群体，他们既是城乡流动的反映，又是跨民族交往的反映。因此，新疆流动人口的社会文化服务呈现城乡流动与跨民族交往的双重挑战与考验：一方面，流动人口给流入地区经济发展带来新的机遇与活力，另一方面也使新疆各级政府公共服务管理面对严峻挑战。目前城乡二元社会结构，致使非工非农的流动人口社会身份尴尬，身居城市但却处于城市社会的边缘，尤其是近年来，流动人口新老代际转换，年轻一代的成长促使公共文化服务需求矛盾日益显著，但受现行制度限制，城市管理中公共文化服务并未将流动人口作为特殊群体来对待，对流动人口文化工作不重视，责任不明确，缺乏硬性指标，服务不到位，针对性不强等问题一直未得到有效解决；再加上流动人口迫于生计，对公共文化服务欲望与期待不强，所以“边缘化”状态是当前新疆城市流动人口公共文化服务的常态化表现。当前，精神生活的匮乏以及新疆“三股势力”和极端宗教思想的乘虚而入，极大影响新疆流动人口尤其是少数民族流动人口素质提升和社会心理，成为影响流动人口融入城市社会以及社会不稳定的因素之一。所以，流动人口的公共文化服务是一个迫切需要解决的社会问题。

目前，解决流动人口的公共文化服务问题，关键是要结合新疆现阶段社会发展状况，对流动人口公共文化服务加以制度设计，把流动人口纳入到城市公共文化服务网络的架构之中。

一、确定流动人口公共文化服务基本目标和政府工作理念

长期以来，新疆流动人口已成为构建公共文化服务体系中被遗忘的群体，事实已经证明新疆流动人口对城巿发展的各个方面，尤其是社会稳定产生重大影响。当前，新疆意识形态领域和文化建设领域的重点工作是“去宗教极端化”和加强“四个认同”，做好这些工作最直接的方式就是发挥文化的影响力，只有有了文化上的认同，才会有情感上的认同，进而达到国家认同、道路认同等政治上的认同。所以，政府应抓住流动人口公共文化服务均等化这个切入口，确定明确的工作目标并将其纳入城巿发展规划，加强统筹和部署。

1.确立流动人口公共文化服务基本目标。围绕新疆社会稳定和长治久安的总任务，流动人口公共文化服务的目标是：各级政府坚持到人、管用、有效的工作原则，深入研究新时期新疆流动人口文化需求特点，以现代文化建设为引领，巩固包括流动人口在内的基层文化阵地，扫除极端宗教和分裂意识影响，维护民族团结和社会稳定，初步实现流动人口和其他常住人口可共同享有的平等的公共文化服务，基本实现公共文化服务均等化，在流动人口中筑牢实现新疆社会稳定和长治久安的思想基础。

2.确立政府工作理念。一要坚持“以人为本”，努力实现公共文化服务均等化。党的十八大、十八届三中全会以及中央全面深化改革领导小组多次会议精神在不断强调通过现代公共文化服务体系，加强公共文化服务均等化、标准化建设，这就意味着各级政府要“以人为本”，树立维护社会公平正义的执政理念，为包括流动人口在内的全体国民提供基本的公共文化服务。要让发展的成果惠及全体人民，就必须要在构建现代公共文化服务体系时，充分重视流动人口，给予他们和其他常住人口平等的享受公共文化服务的权利。

二要培育现代管理观念，建设服务型政府。公共文化服务体系是公共服务体系的重要组成部分，构建现代公共文化服务体系是现代服务型政府的基本职责。为流动人口提供基本的公共文化产品和公共服务既是政府保障流动人口文化权利，推动基层文化建设的现实选择，又是政府实现由“管理型”向“服务型”转变的重要体现。

三要坚持和谐发展，维护社会稳定。和谐社会建设与发展的核心是人的和谐发展，社会稳定和长治久安的核心是强化“四个认同”，增进民族团结。从新疆实际状况分析表明，流动人口是构建和谐社会和维护社会稳定的重要成员。城市政府要创新城市流动人口宣传教育方式，通过实现流动人口公共文化服务均等化促进社会和谐与稳定。

二、完善流动人口公共文化服务组织与制度

目前，新疆各级政府管理中还没有建立流动人口有效参与和享受城市公共文化服务的相关制度，要保证针对流动人口尤其是少数民族流动人口的增长与公共文化服务需求的增加，各级政府要率先从公共文化服务组织机构建设与机制保障方面入手。

1.推动流动人口公共文化服务主体多元化。流动人口涌入，使得新疆城市多元色彩更为浓厚。时代的变化，社会的变迁促使城市居民对公共文化管理与服务的要求越来越高，需求越来越细化。而少数民族流动人口则是公共文化服务领域的特殊群体，由此对城市不同性质的治理主体提出不同的要求：一是政府是保障流动人口文化权益，满足流动人口文化需求的责任主体，因此流动人口文化工作属地管理以及把流动人口纳入城市公共文化服务体系之中是政府义不容辞的责任。二是政府要引导、鼓励企业承担一定的社会责任，加强企业内部对属于流动人口的个人加强文化权益的保障工作。三是政府要通过引导，鼓励社会力量参与公共文化服务，尽早实现公共文化服务多元化、社会化。四是要借助社区平台、非营利组织和少数民族流动人口中有威望的公民个人以及文化志愿者，以少数民族流动人口喜闻乐见的方式去提供服务。

2.充分发挥社区公共文化服务平台的作用。目前新疆城市流动人口数量多，分布广，族群、区域情况复杂，公共文化服务需求差异大，政府难以满足其文化需求。由于城市流动人口主要生活区域就在社区，他们与外界交流少，文化交流更少，社区平台贴近他们，是实现公共文化服务均等化的最佳窗口。

三、针对流动人口特点制定公共文化服务重点对象

针对流动人口，尤其是少数民族流动人口情况分析，公共文化服务重点人群是以下几类：

1.以居家为主的少数民族妇女和老人。以乌鲁木齐市为例，在乌鲁木齐市几个少数民族尤其是南疆流动人口居多的社区，女性大多居家留守，而且受当前宗教氛围影响，她们和外界来往受到限制，自身文化素质不高，主要接受家庭文化影响。以乌鲁木齐市赛马场东社区为例。该社区总面积0.75平方公里，流动人口1 365户4 019人，占总人口的85%，流动人口90%以上是维吾尔族，是南疆流动人口到乌鲁木齐市的第一个落脚点。社区人员结构较为复杂，宗教氛围浓厚。社区由于有线电视是收费电视，房主、住户皆不愿掏这笔费用，所以大多流动人口住户无法在家看电视，而社区内妇女、老人社交活动也往往局限在社区之内的同乡之间。目前社区公用的文化设施主要是社区广播和社区图书馆。受多种因素限制，广播时间、内容无法有效针对某单一群体。另社区有50平方米图书阅览室，购买7 000余册图书，添置各民族语图书，每天全天开放，但阅读者有限。由此可见，流动人口中居家的妇女和老人接受现代文化影响的渠道极为有限。

2.流动人口的子女。2013年7月，我们在赛马场东社区调查流动人口公共文化服务建设情况。调研中反映的流动人口青少年业余文化生活和家庭教育问题令人担忧。社区15岁以下的孩子有1200多个，700多是5岁以下学龄前儿童，这部分孩子的教育基本是空白。原因在于孩子的父亲白天外出打工，而留守家中的母亲大多文化素质不高，对孩子基本没有教育意识，家庭教育以打骂居多。现在有不少家庭放弃将孩子送幼儿园，而任孩子在社区内自由成长。

和城市父母教育不同，赛东社区流动人口家长由于多种原因并没有特别重视儿童教育的理念。目前社区周边学校有74小、65小、65中。学校放学后出于安全考虑，孩子基本不允许滞留学校。社区集中的文化活动主要是重大节日的自编自演的文艺演出。现在社区办公用房面积由原来的302平方米增加到565平方米，其中只有社区会议室可以搞一些简单活动，室外场地基本没有。

实际状况显示，绝大多数流动人口青少年儿童的精神文化生活呈现孤岛化、边缘化、沙漠化趋势，长此以往，流动人口和城市人口之间的文化、心理差距等会越来越大，这会对他们成年以后融入城市带来不利影响。此外，南疆来的流动人口中信教群众多，新疆特殊的区情和家庭的宗教氛围，会使这个流动人口青少年儿童群体成为“三股势力”侵入的重点。

3.青壮年为主的外出打工人员。来乌鲁木齐的流动人口中，以来自内地及中西部欠发达地区及南疆的农村人口居多，大多外出务工的青壮年普遍只受过小学、初中教育，总体受教育程度较低。由于文化素质相对较低，也成为流动人口收入低、居住环境差、管理困难的重要原因。同时，随着乌鲁木齐市流动人口的涌入，尤其是南疆少数民族流动人口的涌入，宗教氛围日渐浓厚。而流动人口中外出劳作的青壮年群体由于生活压力和自身素质限制，宗教对他们的精神慰藉尤有吸引力。近几年来，新疆非法宗教活动日益猖獗，地下讲经点及非法出版物打而不绝，而流动人口是非法宗教活动和民族分裂势力侵入重点人群。以赛马场东社区为例，该社区属撤村建居性社区，辖区所有自建房未接入有线电视，辖区居民特别是大多数流动人口以长期租借影碟的方式看一些武打、色情、低俗等不太健康的节目及书刊来填充精神空虚，此类节目、书刊不利于流动人口包括其子女的身心健康。同时流动人口整体参与社区文化活动积极性不高，原因在于成年男子白天外出打工，主要从事牛羊屠宰，干果分类等工作。妇女在家带孩子，家庭收入低，属于城市弱势群体，对他们而言第一要务是生存，所以很少参加社区文化活动。另维吾尔族流动人口具有较为浓厚的宗教意识，所以“做礼拜”也成了许多人闲暇后的主要选择，虽然城市里的娱乐项目丰富多彩，但他们很少涉足。公共文化服务必须要把这部分群体纳入进去，用正面宣传影响教育他们，用积极健康生活态度和方式鼓励他们融入所居住的城市，吸收现代文化的熏陶，远离非法宗教活动。

四、采取有效措施，加强流动人口公共文化服务体系建设

党的十八大和十八届三中全会对深化文化体制改革作出部署。2014年2月28日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议，审议通过了《深化文化体制改革实施方案》，新一轮文化体制改革开始进入全面实施阶段。《方案》中就现代公共文化服务体系建设提出明确任务，即要以标准化、均等化为主攻方向，构建覆盖城乡、实用高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，保障人民群众看电视、听广播、读书看报、进行公共文化鉴赏、参与公共文化活动等基本文化权益。在现阶段流动人口公共文化服务体系的建设就是要围绕上述目标，初步形成流动人口公共文化服务体系建设的网络体系和管理服务体系。

1.健全领导体制和工作机制。先行试点在流动人口集中的部分社区成立流动人口文化工作委员会，通过体制机制创新探寻社区文化管理机构发展路径，最终实现流动人口文化权益保障的组织化和制度化。要在现有条件下，确立流动人口基本文化需求目标，统筹市、区（县）、街道（乡镇、管委会）、社区（村）四级服务设施网络建设，重点保障基层特别是社区，实现公共文化服务标准化、均等化。此外，要在新疆流动人口集中的城市，创建一批流动人口公共文化服务建设示范区，以点带面。要有针对性地制定流动人口公共文化机构服务指标体系和绩效考核办法，推进公共文化服务的制度化、标准化、规范化。要通过政府购买、集中配送、连锁服务等公共文化产品提供方式，实现面向流动人口文化服务多样化。

2.增加对流动人口基本公共文化服务的财政投入。目前，流动人口基本公共服务经费主要由街道、社区分摊，其中并没有文化服务专项经费。这是造成社区文化建设经费紧张，服务设施及服务项目低水平化现象的重要原因。

各级政府应明确自身在提供流动人口公共文化服务的主体责任，建立与流动人口基本公共文化服务相匹配的公共财政制度。各级政府要将流动人口文化工作日常经费纳入属地公共文化服务经费统筹安排。各级政府财政预算中还要建立专项经费，以保障流动人口专项公共文化服务、特定文化产品购买和专门政策引导等方面的支出。要鼓励引导企业和社会力量对流动人口文化活动、文化项目和文化设施等的捐赠。

3.针对性开展流动人口公共文化专项服务。各级政府要从流动人口专项公共文化服务入手。参照其他省区流动人口公共文化服务经验，新疆可在现有条件下开展试点工作，待条件成熟再予以推广。

一是在流动人口集中的城市社区创建“社区流动人口文化大院”。集中财力物力人力打造流动人口公共文化服务示范工程，通过针对流动人口建设文化活动设施和组织各类文化活动。针对流动人口子女课余生活，成立文化小课堂。投入一定资金安装LED屏（场地不足社区，可考虑室外安装），平时在流动人口子女课余时间，定时放映有教育意义的宣传片和动画片。每月为成年流动人口免费放映一场。二是适时推出“流动人口文化服务工程”——组织流动演出队、电影、讲座、展览系列“流动文化服务”。三是由政府牵头设立“流动人口文化服务示范项目”。从文化网络布局、文化服务规划、文化活动创新三方面入手，建立多方位、多形式的流动人口公共文化服务网络，搭建文化平台，为流动人口提供多层次、全方位的文化服务，满足流动人口多样化的文化需求。四是借用艺术院校学生的力量，通过各方协调，支持、鼓励学生深入到社区进行社会实践，为社区解决文化专业人才匮乏问题。

4.把城市社区打造成为流动人口融入城市的主要平台。目前从政府层面来说，基层公共文化服务的框架虽已基本建立，但在资金投入、人员配备、阵地建设等方面重视程度不够，社区缺钱、缺人、缺场地、缺设施的情况仍然十分普遍。

政府要充分发挥和利用城市社区作用，加强和提高城市社区面向流动人口的公共文化服务能力和水平。要加快文化基础设施建设。以社区常住人口为依据，结合辖区内流动人口规模、特点和文化需求，规划建设和优化配置社区文化设施和服务，搭建好流动人口文化服务平台。要通过组织流动人口参加社区各种公共文化活动，扩大流动人口文化交往活动圈，帮助流动人口融入城市社区生活。在条件许可的社区配备公共文化服务的专家顾问，帮助和指导社区如何服务与管理少数民族流动人口，以更好地开展针对性强的文化服务。在流动人口集中居住的社区设立文化艺术培训点，定期组织文化培训活动。投入文化专项资金，加快基层文化队伍建设，带动提升基层文化活动水平。

5.完善现有公共文化服务平台，为流动人口提供优质服务。新疆由于受历史、经济条件等因素的影响，公共文化服务体系发展相对落后，文化建设历史欠账不可能在短时期内解决所有问题。所以政府要一方面持续加大公共文化服务体系建设投入，另一方面还要利用现有公共文化服务平台，为流动人口提供服务。

（1）加快实施新疆文化艺术中心和自治区图书馆二期、博物馆二期、文艺译制基地、考古人类学研究中心、古籍保护中心等建设项目，全面提高和发挥城市文化基础设施的综合功能。（2）实行政校、政企、政社等联建共享公共文化设施，大力整合各类文体设施及文化人才资源，实现共建共享。（3）发挥公益性文化单位的骨干作用，支持公益性文化事业单位创新机制，增强活力，扩大服务范围，改进服务方式，降低服务成本，提高服务水平。（4）鼓励公益性文化单位创作更多符合人民群众需求、质优价廉的公共文化产品以及增强公共文化服务效能。在文化设施项目设置和公共文化服务中，应充分考虑不同年龄、不同层次和不同群体文化需求的差异性。鼓励流动人口积极参与新疆各城市组织的文化活动。广泛组织各界人员参与群众性文体活动，让机关干部、企业职工、社区居民、流动人口和各族群众更多地关心文化、参与文化、享受文化。（5）扶持发展各种民间文化组织和群众文化团体，鼓励群众自编自演、自娱自乐。（6）进一步规范和提高流动人口文化服务的质量和水平，将流动人口文化服务纳入公共图书馆、文化馆评估考核体系。（7）按照“保基本、保民生”的要求，推进重大流动人口文化惠民工程建设，以实施重大流动人口文化惠民工程为抓手，提高对流动人口群体的覆盖程度和服务能力。（8）利用全国文化信息资源共享工程现有基层服务点在社区、工矿、企业、建筑工地等开展流动人口服务；配备一批流动舞台车、流动图书车等流动文化服务设施，解决流动人口文化需求问题。（9）引导社会力量参与流动人口文化工作。制定相关政策，鼓励、引导和调动各种社会力量参与流动人口文化工作，使之成为政府公共文化服务的有益补充。（10）加快译制、移植优秀文艺作品能力建设，为各族群众提供健康的精神文化产品。

6.鼓励引导用工企业加强流动人口文化服务。各级政府要承担对企业流动人口文化工作的指导，尽快建立与企业共同为流动人口开展文化服务的长效机制，调动企业参与流动人口文化工作的积极性。企业要有大局意识，合理配备文化管理人员以确保流动人口文化生活常态化。要针对流动人口特殊的文化需求开展针对性的文化服务。不但要保障流动人口充分享受城市基本公共文化服务，还要提供更丰富的精神文化生活。

7.流动人口公共文化服务人才队伍建设。基层文化人才是新疆流动人口公共文化服务体系建设的保障。要创造条件，在流动人口公共文化服务体系建设中，构建由“专业艺术工作者”“基层文化骨干”“群众文化志愿者”“流动人口文化积极分子”等队伍组成的多元化文化人才队伍格局。（1）健全新疆公共文化服务从业人员上岗培训制度，特别是进行少数民族语言及文化艺术的培训，加强规范化管理。（2）尝试建立新疆文化人才的认定、考评机制，制订培养、选拔、使用和管理文化人才的政策措施，提高基层文化人才的待遇，完善基层文化干部的职称评定、专业技术人员资格评定和聘用机制，提高基层公共文化从业人员的积极性，吸引优秀文化人才投身基层公共文化事业，从而解决基层文化人才流失严重的问题。（3）配齐图书馆、文化馆、博物馆、美术馆等免费开放场馆专职文化工作人员，确保编制和人员到位。（4）加大招聘专业文化人才的力度，尤其是少数民族文化人才。对现有的公共文化工作人员要加强培养，也可吸收优秀大学生，多方面进行人才储备培养，提高他们的业务素质，形成传统艺术门类及当下热门艺术门类一应俱全的全方位为群众辅导的体系，造就一批基层文化骨干。（5）街道、社区文化站可以尝试择优选调和公开招聘文化专干，加强对社区文化专干的培训，保障街道、社区流动人口公共文化服务工作的常态化开展。还可以探索建立社区文化指导员制度，积极引导、鼓励文化人才到社区开展文化活动，如可以让师范、艺术学院的大学生来社区当义工、志愿者，辅导流动人口的孩子，算大学生社会实践，也可以聘用一批有文化专长、热心于基层流动人口文化工作的离退休文化工作者、民间文艺骨干和专业艺术工作者担任街道、社区专兼职文化辅导员，参与流动人口文化建设，解决文化人才短缺问题，提高流动人口公共文化服务的专业化水平。（6）重视对文化专干和文艺骨干的培训，同时将培训向企业、社区倾斜，使流动人口在所居住的社区就能就近学到声乐、舞蹈、书法、绘画、器乐等课程。在流动人口中，也可以有意识地培养文化骨干、文化带头人，提升群众文化队伍水平。

流动人口基本公共文化服务均等化是当前和今后一个时期新疆各级政府面临的一个重大现实问题，我们只有在解放思想、转变观念的基础上充分认识针对流动人口公共文化服务建设的重要性，努力提高现代公共文化服务体系改革创新的主动性和创新性，才能真正实现公共文化服务的均等化，切实保障流动人口的基本文化权益，为他们融入城市生活提供精神支持。

［1］中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［EB/OL］.http://theory.people. com.cn/GB/16018030.html

［2］国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要［EB/OL］.http: //www.ce.cn/culture/gd/201202/16/t20120216_23076264. shtml

责任编辑：李月明

C249.27

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.23

①*本文系国家社科基金项目“西北民族地区流动人口与公共文化服务体系建设的调查与对策研究”的部分成果