新疆策勒县县域经济发展研究

汪泽波（北京大学 政府管理学院　北京 100871）

新疆策勒县县域经济发展研究

汪泽波
（北京大学 政府管理学院北京 100871）

在集中连片扶贫、对口援疆和“一路一带”陆上“丝绸之路经济带”建设的大背景下，在喀什经济开发区蓬勃发展的辐射带动下，新疆策勒县迎来历史上发展的最好时机，同时也是关键发展期。受历史、地理、自然、民族等因素的制约，策勒县县域经济社会发展面临不少问题，破解策勒县县域经济发展问题要打破区域封闭，构建一体化经济发展带；调动少数民族发展的积极性；将人口数量优势转化为发展优势；抓住援疆机遇，深度挖掘和发展自身优势；加大教育培训鼓励措施；发展民族特色产业；加大金融、政策支持力度。

新疆 策勒县少数民族 经济发展

2010年中央新疆工作座谈会召开，强调做好新形势下新疆工作，是提高新疆各族群众生活水平、实现全面建设小康社会目标的必然要求，天津市开始对口援建新疆南疆和田地区策勒、民丰和于田三县。为进一步加快贫困地区发展，促进共同富裕，实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标，2011年国家发布《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》，新疆南疆三地州（和田、阿克苏、喀什）成为集中连片扶贫攻坚主战场之一。2014年，“一路一带”上升为国家战略，新疆已经成为我国向西开放的桥头堡。在喀什经济开发区蓬勃发展的辐射带动下，策勒县迎来历史发展最好机遇期。受历史、地理、自然、民族等因素的制约，策勒县的发展一直滞后于新疆总体发展。为实现和全国同步在2020年建成小康社会的目标，“十三五”期间将是策勒县发展的关键期。

一、策勒县概况

1.地理区位。策勒（维吾尔语“红枣”之意）县位于新疆维吾尔自治区最南部，昆仑山北麓，塔克拉玛干大沙漠南缘。南北长约468公里，东西宽约35～121公里，县境南越昆仑山与西藏交界，西南跨沙漠戈壁与和田县接壤，西接洛浦县，东与于田县毗邻，北部浩瀚沙漠与阿克苏地区沙雅县相连。315国道横贯县境，距首府乌鲁木齐市1 415公里。全县辖7乡1镇（策勒镇、策勒乡、固拉合玛乡、达玛沟乡、恰哈乡、努尔乡、乌鲁克沙依乡、博斯坦乡）、1街道，共123个村，最远的乡距县城152公里。［1］

2.人口分布情况。从人口分布来看，策勒县以农业人口为主，城镇化水平远低于全国水平。2012年末全县总人口156 295人，其中农业人口132 573人，占总人口的84.82%。人口构成中汉族人口仅有2 745人，维吾尔族人口153 446人，约为98.24%，是典型的少数民族集中区域。

3.经济发展概况。改革开放以来，策勒县取得较快发展，每年平均增长率约为13.6%，尤其是在中央新疆工作座谈会召开后，在天津市对口援建大背景下，策勒县迎来新的发展机遇，经济社会步入较快发展轨道。受地理区位、历史、民族等诸多因素限制，策勒县在城镇化发展过程中受到不少阻力，经济发展水平远落后于新疆和全国平均发展水平。（见图1）

图1：1978～2012年策勒县生产总值变化情况

4.天津对口援建情况。截止2014年8月，天津对口支援新疆策勒县4年来，共援助资金6.47亿元，启动实施了安居富民、棚户区改造、万亩生态园提升改造、天津—策勒食用菌科技示范园区等61个援建项目。［2］

二、策勒县经济发展中存在的问题

1.经济发展水平低、总量小，产业结构不合理。2012年，策勒县国内生产总值（GDP）111 165万元（按2010年可比价计算），比2011年增长11.1%。分产业看，第一产业增加值41 934万元，同比增长2.6%；第二产业增加值14 346万元，同比增长19.6%；第三产业增加值54 885万元，同比增长15.7%。三大产业占国内生产总值的比重分别为：第一产业占37.7%，第二产业占12.9%，第三产业占49.4%。从经济结构上看，第一产业相对偏高，分别高出新疆和全国平均水平20.1、27.6个百分点。但是，第二产业比重却明显偏低，比新疆和全国平均水平低23.5、22.4个百分点。通过比较分析可以发现，策勒县国民经济总量指标远落后于全国和新疆水平，产业结构分布存在明显不合理的现象。（见表1）

表1:2012年策勒县三次产业比重和新疆、全国水平比较

从人均指标来看，策勒县2012年的人均生产总值为7 135元，仅仅相当于疆内人均生产总值的21.11% （33796元）、全国人均生产总值的18.57%（38420元）。

2.农牧民收入水平低且增长缓慢。2012年全国农民人均纯收入为7 916.6元，新疆农民人均纯收入是6 394元，策勒县农民人均纯收入只有3 643元，不足全国平均水平的一半。农牧民生活条件尚未得到根本改善，自身素质和发展条件受到制约。从图2可以看出，策勒县农牧民人均纯收入增长趋势相对于新疆平均水平而言较为缓慢，收入差距有拉大的趋势。

3.财政收支矛盾突出、长期处于赤字状态。2012年，策勒县一般公共财政预算收入6 282万元，而公共财政预算支出125 306万元，财政自给率仅为5%，超过九成支出需要上级财政补贴。从表2中可以看出，策勒县2007～2013年各年份的财政均处于高额赤字，地方财政不能达到收支平衡，需要依靠上级财政补贴和国家的转移支付。

图2:2007～2012年策勒县农牧民人均纯收入和新疆、全国比较

表2：2007～2013年策勒县财政收支情况

4.产业结构单一，投资资金来源不足，具有传统民族优势产业没有得到重视。2012年农林牧渔业总产值93 931万元，其中农业产值65 360万元，林业产值3 221万元，牧业产值24 332万元。工业企业完成总产值5 389万元，其中新增规模以上工业企业（昆鹏新型建材厂）完成工业总产值1 940万元，规模以下工业总产值3 449万元。但是产业结构单一，在农牧业为主的发展模式中，没有突出畜牧业发展的优势，更没有建立深度加工、经营的产业链，产品附加值低，收入少。虽然有天津对口援疆的支持，但是当地投资资金来源仍表现不足，对口投资的方向更多倾向于民生工程，投资面难以覆盖全县。生活在南疆的维吾尔族同胞有着极具自己民族特色的风俗习惯、传统手工技艺、传统音乐等。2012年自治区公布的《第三批自治区级非物质文化遗产名录和第二批自治区级非物质文化遗产名录扩展项目》中，策勒县就有维吾尔族山区民歌、巴拉曼音乐、维吾尔族皮帽制作技艺（策勒台里派克）、维吾尔族居宛托依仪式、维吾尔族卡瓦甫（烤鱼、烤全牛）入选。但是这些具有传统民族优势的产业却没有得到很好的开发。

5.生态破坏严重。由于处在沙漠边缘，加上当地农牧民生态保护意识严重不足，无序放牧，植被破坏严重；加上植树造林力度不够，且成活率低，使得当地的生态环境十分恶劣。2011年城区降尘平均每月209.2718吨/平方公里，2012年每月为239.7018吨/平方公里；2011年郊区降尘平均每月235.7608吨/平方公里，2012年为每月238.8472吨/平方公里。2012年没有达到二级的天数占全年天数的42%；而2013年高达77%（根据策勒县2012、2013年度环境公报整理而来）。

三、策勒县经济发展存在问题的机理分析

造成策勒县发展落后的现实状况，既有历史、现实与人文因素，又有自然和生态等原发性因素。在人力资本水平低下、社会文化落后和制度缺失等众多因素共同作用下形成了今天策勒县经济发展滞后的局面。［3］

1.客观方面的原因是地理区位和自然生态环境制约。（1）地理气候影响。策勒县因为深居内陆，地形复杂，南有昆仑山和青藏高原横卧，暖湿空气不易流入；北有塔克拉玛干大沙漠和天山阻隔，水气来源很少，形成了极度干旱的典型的大陆性暖温带沙漠气候。

（2）自然生态脆弱。策勒县虽然县域总面积比较大，而人均耕地面积仅有0.13公顷，低于新疆人均耕地面积（0.19公顷）。由于自然生态环境恶劣，农牧业生产基础条件薄弱，且常年遭受春寒、夏洪、盐碱、风沙等自然灾害的侵袭，加上历史上对生态环境保护的不重视，人为因素加剧造成土地草场沙化、荒漠化、盐碱化等水土流失，制约着策勒绿洲农牧业发展和其他产业发展。

（3）交通通达度差。从县域内部看，策勒县各乡镇被沙漠分割、包围，最远乡镇距离县城170公里，导致乡镇之间交易成本较高。从对外交通联系看，由于特殊的地理区位因素制约，策勒县地区偏远，交通不便，经济处于相对封闭状态，直到2010年底和田地区才开通火车。在此之前，从策勒县到乌鲁木齐大宗客货运输主要靠贯穿塔克拉玛干沙漠的公路，交通运输线路长，成本高，对人员物资的往来造成极大不便。

（4）信息闭塞。封闭的地理环境致使策勒县信息闭塞，市场信息不灵敏，市场发育程度较低，开发不够，产品外销很少。由于缺乏市场经济意识和市场竞争意识，农牧民的生产技能和经营发展能力较低，这些成为制约甚至阻碍该地区经济生产力发展进步的重要因素。

2.主观方面的原因是人口快速增长，科技教育滞后以及宗教意识的影响等因素的制约。（1）人口增长过快。策勒县人口增长率高于全国平均水平，增加了有限的土地资源的承载力。以2012年为例，全国的人口出生率为4.95‰，策勒县的人口自然出生率为9.4‰。由于策勒县主要人口是维吾尔族等少数民族，国家针对少数民族地区人口实行特殊的计划生育政策是造成人口增长居高不下的主要原因。其次，少数民族崇尚生殖的传统生育观助长了策勒县的人口快速增长。

（2）科技教育质量差。虽然策勒县基本实现了九年义务教育，有小学58所，普通中学13所，高中和职业高中2所，2012年全县小学学龄儿童净入学率99.76%，初中适龄少年入学率99.42%，但是初中升学率比较低。一方面是由于当地少数民族对教育重视不够，虽然当地政府采取了一些鼓励措施确保九年义务教育，但是学生上学的同时还要帮助家里完成农活，上课仅仅是为了应付了事，不能潜心学习；另一方面“双语”教育师资配备不足，在少数民族地区学校教育主要语言是维吾尔语，与国家通用语言汉语交流困难，使得教育信息传播与科技交流存在一定的障碍，对外界的先进文化接受能力弱。

（3）宗教活动的影响。宗教意识强，求发展的意识淡薄，不利于地区人口素质的提高。维吾尔族主要信奉伊斯兰教。少数不法分子打着宗教的幌子，开展非法宗教活动，制造社会不安定因素，从而影响到正常的生产生活。

四、破解策勒县县域经济发展问题的对策

1.打破区域封闭，增加与周边县市交通互联互通，构建一体化经济发展带。修建策勒至和田的铁路，加强与和田、喀什、乌鲁木齐的联系和人员往来，便于劳务输出和特色产品输往中亚和内地。策勒县位于古丝绸之路南线，凭借国家“一路一带”陆上“丝绸之路经济带”建设契机，借力喀什经济开发区辐射优势，沿着国道314、315沿线形成“喀什—莎车—和田—洛浦—策勒—于田—民丰”绿洲农业为主的经济发展带，［4］藉此加快城镇化建设。

2.激活民族团结“红利”，调动少数民族发展的积极性，将人口数量优势转化为发展优势。民族团结是少数民族地区社会经济发展的必要条件，也是发展建设的促进力量。没有民族的融合，就没有社会的稳定和发展。形象的比喻民族团结是1，其他为0，没有1再多的0都没有意义。但是要转变仅仅把民族团结作为社会发展的唯一目标的思想，而应该将其转化为促进经济发展的动力，用先进的发展的事实和理念影响激励他们，使得发展成为各民族的共识，成为各民族内在的价值追求和动力所在，从而自觉维护团结稳定的局面。

3.抓住对口援疆机遇，深度挖掘和发展自身优势。对口援建是中央在新时期加快新疆“跨越式”发展，实现2020年新疆与内地同步建成小康社会的战略部署。策勒县需要充分利用天津对口援疆政策、资金、人才、技术的优势，挖掘自身的潜力，消化、学习借鉴内地发展的经验。对口援建作为外在的动力，在基础设施建设、教育医疗等方面会给策勒县带来“量”的改变，但是解决发展中深层次的矛盾问题，则需要从“量”的改变转化为“质”的改变，从“输血式”的帮扶转化为本地区发展“造血式”的引导和支持。

4.在教育培训方面加大鼓励性措施。为激励农牧民孩子上学的积极性，可以尝试发放教育券，对上学学生给予必要的生活补助和奖励；为解决初中升学率低，劳动素质差等问题，可以根据企业需要，在高中阶段以技能教育为主，发展职业教育，提高劳动力综合素质和就业能力，便于向东部地区输出劳务。针对“双语”教师不足的问题，应该加大“双语”教师培训力度，提高教学质量，扩大“双语”人才储备，提高教师待遇，对授课老师给予高一级工资配置，以授课量和教学效果作为绩效考核的内容。增加和内地对口援建省市教育资源交流，在师资互换、学生培养方面多尝试不同的途径，真正提高教育援建的质量。

5.增加工业比重，发展民族特色产业、旅游业，使之产业链化、品牌化。策勒县光照资源丰富，日照时间长，昼夜温差大，十分有利于红枣、核桃、石榴、杏等林果业的发展，素有“瓜果之乡”的美誉。目前，策勒县林果业面积达到22.6万亩，为畜牧产品规模化养殖、农副产品深加工提供了很好的基础，但是必须注重培育产业化和品牌化。策勒县药用植物丰富，有大芸、红花等百余种，其经济效益和药用价值可观。探明有60处大型矿藏，40多种矿产资源，投资潜力巨大。策勒县特色手工编制业、手工羊毛地毯、铜壶、民族小刀等民族特色产品及加工产品种类十分丰富，享誉国内外，具有广阔的开发前景。在发展地区和民族特色产业的同时，积极发展民族特色旅游，策勒县境内有两处AA级旅游景点：策勒县达玛沟佛教文化遗址博物馆和策勒县人文生态旅游园区，2012年接待游客27 567人，其发展潜力不容小觑。

6.加大金融、政策支持力度。鼓励引进内地民间资本，对当地有能力企业创业给予政策和贷款优惠。在放低内地资本准入门槛的同时，严把生态环保关。政策上向有发展潜力和具有地区民族特色的产业倾斜，这样既可以增加本地区劳动力就近就业的同时又有利于地区产业长远发展。注重各项经济发展政策建章立制，使之长期化、制度化，避免因对口援疆的阶段性或者政府人员的流动而中断或者终止发展。

［1］策勒概况（2012年）［EB/OL］.http://www.xjcl.gov.cn/Arti⁃cle/ShowArticle.aspx？ArticleID=191742，2013-09-17.

［2］天津对口支援新疆策勒县4年实施61个援建项目［EB/OL］. http://news.ts.cn/content/2014-07/04/content_10009795. htm，2014-07-04.

［3］朱金鹤，崔登峰.新形势下新疆国家级贫困县的贫困类型与扶贫对策［J］.农业现代化研究，2011（03）.

［4］居来提·热合买提，李文君，月尔妮莎·喀斯木.南疆三地州新型城镇化建设的模式选择［J］.喀什师范学院学报，2012 （05）.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.27