城市社区公共物品供给的困境及应对策略研究

何宇行（华南农业大学 公共管理学院　广东 广州 510642）

城市社区公共物品供给的困境及应对策略研究

何宇行
（华南农业大学 公共管理学院广东 广州 510642）

如何实现有效的公共物品供给是城市社区发展面临的重要问题。由于城市社区公共物品在消费上具有非排他性的特性，以及城市社区“陌生人社会”的社会结构，要求以利益博弈的视角看待城市社区公共物品的供给问题。从旧楼增设电梯的案例不难看出，由于缺乏相关的利益协调机制，城市社区公共物品的供给往往陷入囚徒困境，只有理清利益博弈关系，促成利益协调机制的形成，防止公共物品供给过程中囚徒困境的产生，才能保证公共物品供给的质量和有效性。

城市社区 公共物品供给 博弈 囚徒困境

一、城市社区公共物品

在我国经济发展和城市化的推进下，城市普遍出现新旧社区交替并存的情况。由于新旧社区基础设施、业主年龄结构、业主间的社会关系结构等存在较大差异，这些共同决定了新旧社区对公共物品需求的内容和程度的不同。这加大了城市社区公共物品供给的困难程度。因此，如何实现有效的公共物品供给是城市社区发展面临的重要问题。

按照外部性的大小，公共物品可以划分成全国性、区域性和社区性公共物品。在城市社区，全国性公共物品如城市义务教育、城市医疗卫生和社会保障服务等，特点是覆盖范围广，收益人群多，外部性最强。区域性公共物品仅覆盖和服务本区域内的人群，如电网的铺设、辖区道路建设等。城市社区性公共物品主要是指社区范围内的公共物品和服务，如社区内的道路建设、社区公园和绿化等。本文主要研究的对象是城市社区公共物品的供给问题。由于城市社区公共物品的受益群体仅限于本社区内部，具有类似俱乐部产品的特性，可以很容易通过特定的手段保障它在消费上的排他性。

二、城市社区的社会结构和利益博弈

随着社会主义市场经济的发展和社会制度的变革，在城市社区，居民单位人的身份逐渐弱化，取代的身份更多的是社区居民和业主。这种身份的转变意味着社区的社会结构的巨大变化，很多城市社区特别是新兴社区的社会结构由传统的“熟人社会”演变成“陌生人社会”，费孝通先生提出的传统社会“差序格局”结构在城市社区逐渐被打破。在滕尼斯构想的传统社区类型中，社区的凝聚力主要依靠传统的伦理价值体系，这种社区类型被他称之为“共同体”。［1］在共同体的社会结构中，农村社区治理依靠的是邻里互助和信任，而在城市社区，依靠的是共同的房产和物业的管理，本质上仅仅基于实现和维护个人利益的需要。在这样的一种社会结构内，除非涉及居民自身的重大利益，否则社区事务很难吸引居民的关注。

由于多元利益主体（社区居委会、业委会、物业公司、房地产开发商、政府及业主）在社区空间的博弈使得处于弱势地位的业主利益受到损害，进一步催生了业主维权的新现象。［2］出于对自身利益的保护，城市社区的业主甚至一改之前对社区事务冷漠的态度，积极参与社区事务的管理。有学者研究发现，商品房业主群体在权益遭受侵犯时会想尽一切办法来保护自己的权益，参选居委会也成为选项之一。［3］有学者对全国抽样数据的统计分析发现，住房产权的确对居民的社区政治参与产生影响，而且新型“封闭式”商品房小区业主比旧式社区业主的社区政治积极性和参与程度更高。［4］由此可见，城市社区业主对社区事务的高参与是基于自身利益的保护而不是因为公民权意识和社会责任感的提高。城市社区是利益博弈的战场，因此在分析城市社区的发展问题上离不开利益博弈的视角。随着社会的发展，业主不仅关心自身财产保护，也开始关注更大范围内的社区建设和社区生活，［5］以进一步保障和扩大自身的利益。

三、城市社区公共物品供给案例：旧楼增设电梯

在我国，特别是城市地区人口老龄化现象日益严重，老旧社区增设电梯的呼声日益强烈。早在1999年，旧楼加装电梯就被提上日程，但一直步履维艰。［6］时至今日，旧楼成功增设电梯的例子少之又少。加装电梯困难，最关键的原因在于解决资金的来源问题，［7］其次是协调反对者的利益。无论是资金来源问题还是协调反对者的问题，归根到底都是社区居民之间利益博弈问题。由于在利益博弈的过程中支持者和反对者没有达成均衡的结果，导致旧楼增设电梯陷入困境。在成功的案例中，如广东省华南农业大学茶山小区和广州市民航住宅小区，都是由于单位的积极介入，实行合理的利益协调方案，通过利益的协调，无论是一开始的“受益的高层住户”还是“受损的底层住户”，在加装电梯过程中都能够从中获益，取得双赢的正和博弈的结果。

四、旧楼增设电梯的利益博弈

在一般情况下旧楼增设电梯项目往往陷入困境是社区居民基于自身利益理想选择和博弈的结果。旧楼增设电梯面对的两大难题，一方面是资金的筹措困难的问题，这是由于高层住户之间利益博弈的结果，因为部分高层住户存在“搭便车”的心理，集体行动便陷入“囚徒困境”。另一方面是协调反对者的利益，争取反对者的支持。这是“高层住户”和“低层住户”之间的利益博弈，由于旧楼增设电梯增加高层住户的利益而损害低层住户的利益，在某种程度上属于零和博弈。

1.高层住户之间的“囚徒困境”。“囚徒困境”是博弈论的非零和博弈中最基本的模型，假设T＞R＞P＞S，一般形式囚徒困境的支付矩阵如表1所示。如果参与者都选择合作（C），双方均获得3个单位的收益；如果双方同时作出背叛（D）的选择，两人均获得1个单位的收益；如果一方选择合作（C）而另一方选择背叛（D），那么合作方将获益为0而背叛方将获得10个单位的收益。在单次博弈中上述情形的纳什均衡结果是双方都从个人理性的角度出发作出符合自身利益最大化的选择，即二者都选择背叛（D）。而问题是双方选择背叛（D）的获益是远远低于双方选择合作（C）的获益，这就是囚徒困境。

表1：一般形式囚徒困境的支付矩阵

旧楼增设电梯过程中高层住户之间的利益博弈过程恰好可以用类似囚徒困境模型加以解析。表2中的支付矩阵保持了囚徒困境的一般性，依然假设T＞R＞P＞S，从中不难看出，在旧楼增设电梯的利益博弈中，高层住户不论对手的选择如何，他们的占有策略永远是逃避。

表2:高层住户旧楼增设电梯支付矩阵

在旧楼增设电梯的项目中，存在上述类似囚徒困境的情形的原因是电梯作为社区公共物品，具有非竞争性和非排他性的特点。因此投机者可以完全享用电梯这一公共物品所带来的方便和服务而无须为其供给成本买单，这就是所谓的“搭便车”行为。支付矩阵中的T＞R正是表达了这层含义，即参与者从理性的角度出发，每个人最理想的选择永远是既能享受到公共物品的服务，同时避免支付其供给成本。因此，虽然同为高层住户，加装电梯都能够使他们获益，但是由于高层住户对电梯的偏好不同，比如高层住户中的顶层住户和老人对电梯的偏好很强烈，他们迫不及待地需要达成一致意见，积极主动地寻求其他住户的支持。而对于一些高层住户中楼层相对不高，腿脚方便的住户来说，虽然楼层加装电梯对他们有好处，但是他们对电梯的偏好不是很强，他们始终相信比他们需求偏好更强烈的人会花大力气促成这件事，自己通过选择“逃避”策略，不出头、不主动，可以在不支付或少支付电梯费用的情况下享受到电梯的服务。既然能够享受较大利益的高层住户都不积极主动支持和配合，项目陷入困境也是情理之中，只有少数几个偏好较大的高层住户在组织游说是远远不够的。旧楼安装电梯的费用大概要20多万元，仅靠偏好较大的少数住户很难支付和筹措到费用。除此之外，即使是高层住户都支持加装电梯项目，不同楼层、不同户数的居民如何分摊费用是需要考虑的问题，一个为大家所接受的合理的费用分摊方案也是促成利益博弈结果的重要因素。

2.高层住户与低层住户之间的零和博弈。零和博弈指参与博弈的各方，在严格竞争下，一方的收益必然意味着另一方的损失，博弈各方的收益和损失相加总和永远为“零”。在零和博弈中，双方不存在合作的可能。在旧楼加装电梯项目中，高层住户能够从中获益，但是低层住户享受不到电梯带来的好处，反而加装电梯后会影响到他们房间的正常通风和采光，靠近电梯的住户还会受到噪音污染。因此，对低层住户来说，加装电梯会损害他们的利益。所以在某种程度上，旧楼加装电梯是高层住户和低层住户之间的零和博弈，低层住户在这一过程中利益受损，必然会持反对意见。要使高层住户和低层住户达成共识，高层住户作为利益的获得者必须给予低层住户一定的利益补偿，促使零和博弈变成双方共赢的正和博弈。

五、应对城市社区公共物品供给困境的策略

与旧楼增设电梯的案例类似，城市社区公共物品供给由于社区居民的利益博弈而往往使得供给陷入囚徒困境。此时应该理清利益博弈的关系，促成利益协调机制的形成，通过对话和协商使得博弈双方达成共识，使双方采取有利于共赢的策略。

1.通过技术手段防止“搭便车”。造成城市社区公共物品供给困境很大程度上是由于社区公共物品具有消费的非排他性的特性，使得其他社区居民能够在不付费的情况下享用同等的公共服务。为了将“搭便车”者排除在外，必须通过技术手段明晰产权，改变社区公共物品消费上非排他性的特性，使其消费上具有排他性，必须付费才能拥有产权，才能使用。例如旧楼增设电梯项目，为了防止没付费的高层住户使用电梯，可以通过刷卡技术乘坐电梯，只有付费的住户才能领到IC卡。

2.加强城市社区居民的社区参与。现阶段我国的“国家——市场——社会”多元权力结构是不平衡的，国家权力明显处于强势地位，社会权力仍然处于弱势。因此需要改变以往由国家政府主导的“自上而下”的决策方式，充分听取来自社区居民的决策建议，而居民的社区参与就是有效的形式。由于新旧社区基础设施、业主年龄结构、业主间的社会关系结构等存在较大差异，决定了新旧社区对公共物品需求的内容和程度的不同。通过社区居民的参与可以体现社区公共物品的需求偏好，有利于解决城市社区公共物品的供给效率问题。此外，居民的社区参与还可以起到监督作用，避免政府官员的寻租行为，从而提高财政资金的使用效率，降低城市社区公共物品的供给成本，提高供给质量。

3.考虑利益主体的利益需求，建立利益平衡机制。城市社区公共物品的供给涉及多元利益主体的参与，外部性越大的公共物品涉及的利益主体越多。基于理性经济人假设，在公共物品供给过程中，不同利益主体在决策时将选择符合其自身利益最大化的策略，这往往引发集体行动的逻辑、囚徒困境、哈丁“公用地悲剧”等个人理性导致的集体不理性的行为结果。因此，为了避免集体利益受损结果的产生，在公共物品供给的过程中应该考虑多元主体的利益需求，理清不同主体之间的内部利益博弈关系，在此基础上建立相应的激励约束机制，鼓励其他利益主体通过参与公共物品供给和投入获得相应的收益。只有理顺利益分配关系，才能建立相关主体的利益平衡机制，达到激励相应主体增加社区公共物品投入和供给的目的。

六、小结

城市社区公共物品供给的有效性是影响我国城市社区发展的重要因素。老旧社区交替并存，社区结构的异质化和社区居民公共需求的多样化导致公共物品供给状况更加复杂和困难。“国家——市场——社会”多元权力结构的转变改变了公共物品单一化的供给方式，多元主体参与供给要求综合考虑各方的利益需求，建立有效的利益平衡机制，以防止公共产品供给过程中囚徒困境的产生，保证供给质量和有效性。

［1］程彦武，韩丹.乡镇社会治理结构与新公共服务构想——以江苏Z镇为例［J］.长白学刊，2012（05）.

［2］王艳.博弈视角下的业主维权探析［J］.湖北社会科学，2011 （02）.

［3］管兵.维权行动和基层民主参与——以B市商品房业主为例［J］.社会，2010（05）.

［4］李骏.住房产权与政治参与:中国城市的基层社区民主［J］.社会学研究，2009（05）.

［5］肖林.“‘社区’研究”与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评［J］.社会学研究，2011（04）.

［6］广东旧楼加装电梯举步维艰［N］.南方日报，2010-09-16.

［7］旧楼加装电梯，解决资金来源是关键［N］.政府采购信息报，2011-06-24.

责任编辑：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2015.02.14