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低质量案件产生原因及防范对策——以检察机关办理刑事申诉、刑事赔偿案件实证分析为视角

2015-04-09赵智杰刘灿乐

山西省政法管理干部学院学报 2015年4期
关键词:申诉人复查办案

袁 枫,赵智杰,梁 慧,刘灿乐

(北京市大兴区人民检察院,北京102600)

一、刑事申诉和刑事赔偿案件的质量评价标准

检察机关办理的刑事申诉案件包括两种类型,一是对法院生效刑事判决、裁定不服提出的申诉案件;二是对检察机关诉讼终结的处理决定不服提出的申诉案件。检察机关办理的刑事赔偿案件是指检察机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成的损害所给予国家赔偿的案件。两种案件的办理既承担着法律监督的职责,又承担着释法说理和矛盾化解的职责,因此,案件质量的评价标准较检察机关办理的其他案件更加重视社会效果与申请人对案件的认识。

(一)实体公正[1]

实体公正即事实认定清楚,能够如实的反映事情的真相。刑事申诉和刑事赔偿案件的办理均需要对案件全案复查,需对案件事实、证据与办理程序进行全面复查,认为原案事实不清、证据不足或有其他需要核实的问题,可以依程序进行补充调查,目的就是为了查清案件事实,还原事实真相,因此,实体公正是刑事申诉和刑事赔偿案件的第一质量标准。

(二)程序合法

与所有刑事案件的办理一样,刑事申诉和刑事赔偿案件的办理也要依法进行,案件办理必须符合法律规定的程序要求,违反程序也是违法行为,会导致案件的程序失去正当性,导致案件办理的错误。案件办理既要重实体也要重程序,实体就像一个人的躯干,而程序就像一个人的血液,二者缺一不可,《刑事诉讼法》、《国家赔偿法》和《人民检察院复查刑事申诉案件规定》等法律明确规定了刑事申诉和刑事赔偿案件的办理程序,程序合法、无瑕疵是高质量案件的必备要件。

(三)监督到位

刑事申诉案件是对法院生效刑事判决、裁定和检察机关诉讼终结处理决定的监督,刑事赔偿案件一方面为了保障申请人的合法权益得到救济;另一方面也是对原案件的监督,通过刑事赔偿案件的办理反向审视原案办理过程中存在的问题是刑事赔偿案件办理的题中之意。在案件办理过程中能不能发现原案办理过程中存在的问题,发现后能不能通过法律途径进行监督,监督能不能达到实际的效果,是对刑事申诉和刑事赔偿案件办理质量考核的重要标准。

(四)效果良好

刑事申诉和刑事赔偿案件是申请人对原案件办理存在意见而申请引起的案件,申请人心中既存在对司法机关的不信任心理,也对司法机关抱有一定的希望,因此,承办人一定要把握住申请人的心理变化。全面复查案件过程中,既要准确认定原案的办理是否存在问题,也要注意围绕申请人的诉求展开释法说理工作,还要着重解决申请人的合法诉求与实际困难,使申请人对案件办理持肯定和理解态度,从而息诉罢访,有效化解社会矛盾,达到法律效果与社会效果的有机统一,这是刑事申诉和刑事赔偿案件质量考核的特色标准。

(五)效率适当

依照《人民检察院复查刑事申诉案件规定》第三十六条第一款之规定:“复查刑事申诉案件,应当在立案后三个月以内办结。案件重大、疑难、复杂的,最长不得超过六个月”;依照《国家赔偿法》第二十三条第一款之规定:“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内,作出是否赔偿的决定”,并且没有规定可以延长办理期限;另外,根据《北京市检察机关办理刑事申诉、刑事赔偿案件质量标准(试行)》关于办理刑事赔偿案件质量标准第七条之规定:“达到基本标准,同时具备下列情形之一的,为一类案件:(一)刑事赔偿决定作出后,三十日之内予以执行的;(二)办案文书被上级院评为优秀或予以推广的”,可以看出生效刑事赔偿决定执行时效对案件质量评价的重要性,但办案实际中由于赔偿金申请及拨付的周期较长,很难在三十日以内将赔偿决定执行到位,因而效率适当成了影响刑事赔偿案件能否成为优质案件的关键标准。由此观之,刑事申诉和刑事赔偿案件的办理较其他刑事案件注重时效性,尤其是刑事赔偿案件更加注重时效性,以便及时回应申请人的法律诉求。

二、北京市大兴区人民检察院刑事申诉和刑事赔偿案件办理质量情况

2010至2014年,我院共办理刑事申诉案件30件,其中不服检察机关处理决定6件,不服法院生效判决24件,审查后:驳回申诉1件,审查结案1件,维持检察机关原处理决定4件,决定不予抗诉23件,向法院提出再审检察建议并获得改判1件。案件办理过程中发出检察建议2份,收到回函2份,办理后息诉案件6件。共办理刑事赔偿案件13件,均为我院批准逮捕后作出不起诉决定产生的刑事赔偿案件,作出给予赔偿决定11件(其中2件为上级院复议后纠正)、不予赔偿决定2件。根据上述分析的刑事申诉和刑事赔偿案件的质量标准,结合我院案件办理实际情况,接下来分析我院刑事申诉和刑事赔偿案件办理质量的基本情况。

(一)高质量案件提升了我院诉讼监督水平

随着控申部门办案经验的不断积累,我院刑事申诉和刑事赔偿案件的办理水平不断提升,办理了一批高质量的案件,但数量相对较少。如:2013年办理的黄某某刑事申诉案,经过认真复查,发现原案适用法律错误,依照程序向区人民法院发送再审检察建议,区人民法院接受我院的再审检察建议并启动再审程序,后经开庭审理原案得以改判,嫌疑人罪名由绑架罪改判为非法拘禁罪,刑期由五年半减至两年半。该案是北京市检察机关基层院启动的第一起再审改判案件,案件质量达到一类案件标准,市院控申处组织人员前来观摩学习,同时申诉人及家属对我院的工作表示诚挚的感谢,取得良好的办案效果。再如:2010年办理的马某某刑事申诉案,针对公安机关在案件办理过程中的违法行为向区公安分局发送检察建议,区公安分局结合我院检察建议开展了相关规范工作并回函告知我院,取得良好效果。

(二)多数案件质量处于二类案件水平

根据《北京市检察机关办理刑事申诉、刑事赔偿案件质量标准(试行)》的规定,案件办理具备规定的应当达到的基本标准,属于二类案件水平;刑事申诉案件在达到基本标准并且达到五个一类案件标准(纠正错误、提出抗诉或启动再审、提出纠正意见并有反馈、息诉效果良好和文书被上级院评为优秀或推广)之一的,属于一类案件;刑事赔偿案件在达到基本标准并达到两个一类案件标准(刑事赔偿决定作出后,三十日以内予以执行的和文书被上级院评为优秀或推广的),属于一类案件。我院办理的刑事申诉案件,符合一类案件标准的有6件(启动再审程序1件、发送检察建议并收到回函1件和息诉4件),一类案件率为20%,其余均为二类案件;办理的刑事赔偿案件由于均未能在做出赔偿决定后三十日以内执行,办案文书也未能被上级院评为优秀或推广,因此无一类案件。

(三)存在少量瑕疵案件

刑事赔偿案件办理中,我院作出不予赔偿决定4件,经复议,被上级院纠正2件。收到上级院的复议决定后,我院及时执行了该复议决定,积极赔偿了申请人的合法诉求,并真诚、耐心地做好了申请人的释法说理工作,最大程度上消除了申请人的负面情绪。

三、低质量案件产生的原因

(一)刑事赔偿案件的办案理念存在偏差

根据违法归责原则,国家机关及其工作人员只有违法行使职权,造成公民、法人和其他组织合法权益的损害后果,国家侵权的赔偿责任才能成立;如果依法行使职权,即使造成某种损害结果,也未必能构成国家侵权的赔偿责任。《国家赔偿法》修改之后,实行违法归责与结果归责组成的二元归责原则,具体到《国家赔偿法》第十七条关于赔偿范围的规定,第1、4、5项采用的是违法归责原则,第2、3条采用的则是结果归责原则。目前,在办理刑事赔偿案件中,部分检察官还是沿用违法规则原则或违法规则的潜意识仍未消除,认为只有在履行职务行为过程中存在违法行为而导致侵权结果的情形下,检察机关才承担赔偿责任,存在只要给予赔偿就是认定原案为错案或瑕疵案件的理念。[2]因此,有时在办案中千方百计的扩大免责条款的适用范围,作出不予赔偿决定,从而容易造成低质量案件。

(二)业务、队伍建设水平的难以适应

主要表现在:(1)复查刑事申诉案件存在走过场的现象。在复查的刑事申诉案件中,大部分都维持了原来的决定或裁判,真正改变原处理决定的非常少,指出原案办理瑕疵的案件也是少数。造成这种局面的原因是多方面的,检察机关在考虑处理结果时,往往以法院能否改判作为是否提起抗诉的标准。如果没有改判的可能,一般不会提起抗诉。(2)控申部门工作人员的整体素质与刑事申诉检察工作的新要求存在差距。在办理刑事申诉案件的过程中,有的承办人未能充分重视对申诉人的答复工作和思想工作,不注意释法说理的方式方法。有的承办人不能适应新的办案工作机制要求,比如,开展刑事申诉案件公开审查和刑事和解工作,只是沿用传统的案件审查方式,与申诉人对案件办理的标准要求和心理诉求存在差距,导致申诉人不能接受复查结论。

(三)刑事申诉制度规定的客观存在

当前的刑事申诉复查主要存在以下问题:(1)对申诉的期限没有限制。对不服人民法院生效裁判和不服检察机关处理决定的案件,无论何时都可以提出申诉。(2)对申诉的次数没有限制。申诉人不服复查处理决定,可以逐级向上级检察院申诉,理论上可以申诉至最高人民检察院。(3)对申诉的理由没有明确限制。只要申诉人对裁判和处理决定不服,均可以提出申诉,检察机关应当受理。上述问题无疑都造成了刑事申诉案件久诉不息、“息诉难”等问题。

(四)案件质量评价标准与办案实践之间存在差距

北京市检察机关案件质量评价标准规定的一类案件评价标准与办案实践之间存在一定的差距。以办理国家赔偿案件为例,根据北京市人民检察院2011年8月29日印发的《北京市检察机关办理刑事申诉、刑事赔偿案件质量标准(试行)》关于办理刑事赔偿案件质量标准第七条之规定:“达到基本标准,同时具备下列情形之一的,为一类案件:(一)刑事赔偿决定作出后,三十日之内予以执行的;(二)办案文书被上级院评为优秀或予以推广的”。在办案实践中,检察机关一般都能严格按照《人民检察院国家赔偿工作规定》的要求,在收到赔偿请求人支付赔偿金申请之日起七日内,向有关财政部门提出支付申请,但是财政部门从审批到拨付赔偿金的周期一般较长,因此检察机关作出刑事赔偿决定后,很难在30日以内予以执行,所办案件自然也无法达到一类案件质量标准。

四、提升刑事申诉和刑事赔偿案件质量的建议

(一)树立先进的司法理念

刑事案件办理过程中,有些检察人员存在“重打击、轻保护,重制裁、轻救济”的思想,有些检察人员存在“小错不纠、大错不敢纠、重错不会纠”的情况,这些思想影响了规范的办案秩序,严重影响了案件的办理质量。因此,必须更新观念,树立公正执法、敢于监督的司法理念,保证认定案件事实的真实性和正当性;树立打击犯罪和保护合法权益并重的司法理念,保证打击犯罪的合法性与保护权益的正当性;树立实体与程序并重的司法理念,保证案件审查的全面性与司法的公正性。

(二)提升控申干警的业务素质与水平

面对日益多样化的刑事犯罪,与之相适宜的法律法规和政策也相继出台,提升控申干警知识结构和业务水平就成为必修课,具体做法是:(1)干警加强自身学习与总结。控申干警自身要加强学习,多补充法律知识和其他综合知识,多总结案件办理的经验和教训,提升案件办理的水平。(2)处室加强集体学习与培训。处室要结合新变化、新需求,加强业务知识和办案能力的培训与研讨,通过集中学习和培训不断提升干警的理论水平和实践能力。(3)加强与其他检察机关的沟通与交流。坚持“走出去”,积极与先进院沟通交流,借鉴其他院的先进工作理念和工作方法,结合自身实际情况,制定出切实可行的执行办法,在不断的调研和创新中提升控申队伍的业务素质与水平。

(三)健全案件办理沟通协调机制

刑事申诉和刑事赔偿案件的办理牵涉的单位、部门较多,一个案件可能涉及公安、检察院、法院、监狱或部分行政机关,在检察机关内部可能涉及反贪、反渎、侦监、公诉、监所等多个部门,因此案件办理过程中存在沟通协调难度大、工作效率低的问题,有时可能存在沟通不畅而影响案件质量的问题,比如与区委政法委和财政部门的沟通不畅,导致刑事赔偿案件办理中提交支付申请后较长时间内不能将赔偿金拨付到位,直接影响到案件办理的效率与质量。因此办理刑事申诉和刑事赔偿案件时,在检察机关内部要建立“全院一盘棋和七位一体”的工作机制。

1.健全重大案件汇报机制。对于重大、疑难或复杂的刑事申诉或刑事赔偿案件,承办人审查结束后,除向处室负责人和主管检察长汇报外,应当建立健全向检察长和检察委员会汇报的机制,尤其是对决定提出抗诉、改变原处理决定、发出检察建议的刑事申诉案件和刑事赔偿案件,要严格执行报请检察长或检察委员会决定的工作机制。

2.建立检察机关内部职能部门沟通协调机制。建立“反贪、反渎、侦监、公诉、监所、民行、控申”七个业务部门的沟通协调机制,遇有复杂案件,控申处与有关部门沟通了解情况,相关部门应当积极配合,有关部门需要做进一步答复或处理工作的,控申部门也应当提供必要的配合与协助,必要时可以由主管检察长主持召开案件联席会沟通案件办理情况,使各部门形成七位一体的办案合力,真正发挥出全院一盘棋的工作优势。

3.建立外部协调配合工作机制。刑事申诉和刑事赔偿案件的办理可能会涉及诸多机关,比如:刑事申诉案件的终结退出需要与区信访部门做好案件的沟通与交接工作,生效的刑事赔偿决定需要向区委政法委提出申请并需要区财政局的审批拨付,再审或提抗案件需要与法院共同做好案件诉讼工作。因此,检察机关对外应当主动与区委政法委、公安、法院和司法局加强沟通,就刑事申诉和刑事赔偿案件办理过程中面临的相关问题,建立起相应的协调配合工作机制,以便在工作中消除分歧、达成共识,高效率、高质量完成案件办理工作。

(四)完善案件办理工作机制

1.严格执行案件办理“两见面”工作机制。刑事申诉案件办理务必严格执行“两见面”制度,决定立案复查时应当会见申诉人,告知立案复查的决定和刑事申诉的权利义务,当面了解申诉理由及法律诉求,并可以就案件相关的证据进行询问核实。作出复查决定后应当会见当事人,送达案件复查结论法律文书,并依法解释案件复查的过程和结论,并对申诉人提出的疑问进行释法说理。当然,严格执行“两见面”制度,不限于两见面,在“两见面”工作机制的基础上,承办人可以根据办案需要做好与申诉人的沟通与安抚工作,为查清事实和案件息诉奠定基础。

2.健全刑事申诉案件公开审查工作机制。随着人们法制意识和法律水平的不断提高,刑事申诉案件复查工作不再囿于当事人申请、检察人员复查、宣布复查结论的办案程序中,当事人参与到案件办理中逐渐成为新的发展趋势,而公开审查工作机制能够最大限度地保障当事人的知情权、参与权,有利于增强检察机关处理决定的公信力,也有利于实现案件的息诉罢访,因此,应当逐步健全刑事申诉案件公开审查工作机制。(1)公开审查作为原则性要求。对于我院办理的刑事申诉案件,办理过程一般应当采用公开审查的方式,当然涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的案件、申诉人不愿公开审查的案件及其他根据法律法规不宜公开审查的案件除外。(2)构建公开审查工作平台。公开审查包括公开示证、公开论证、公开听证和公开答复等公开形式,案件办理过程中一方面要结合案件实际情况选择适宜的公开方式,另一方面要具备开展公开审查的必备条件。控申处应当制定出公开审查工作方案,从公开审查的审查方式、参与人选、审查地点、技术支持,秩序维护、经费保障等诸多方面做足功夫,并形成全院性的规范性工作文件,构建起切实可行的公开审查工作平台,防止公开审查工作重形式、走过场,保证刑事申诉案件可公开、能公开、公开有实效。(3)构建听取当事人意见评价机制。案件公开审查过程中,设置听取当事人意见评价环节,保证当事人表达自己对案件办理工作提出意见和评价的权利,以增进群众对检察工作的理解与思考,更好地吸纳群众对检察机关法律监督工作的意见和建议,促进检察机关公正执法、执法为民。

3.积极推进国家司法救助工作机制。为切实解决严重生活困难的被害人实际困难,应当根据相关法律法规和政策,建立起我院的国家司法救助工作机制,以缓解其因生活压力所滋生的对立与仇恨情绪,从而达到保障人权和化解矛盾的双重目的。[3](1)积极推行司法救助工作新机制。结合现行国家司法救助制度,将案件办理过程中的刑事被害人救助,涉法涉诉信访救助,举报人、证人、鉴定人救助,民事案件当事人救助及其他司法救助梳理整合,建立由控申处主导的新型司法救助工作机制。明确各办案部门的告知义务,规范当事人申请及检察机关审批流程,严格救助资金发放程序,切实执行救助资金年度报告制度,同时,加强与区委政法委和财政部门的沟通协调,争取建立司法救助资金预拨付制度,保证司法救助的及时性,更好地发挥司法救助的救急功效。(2)积极构建申诉人心理疏导辅助机制。探索与区内高等院校或医疗机构建立心理疏导合作机制,对于情绪波动较大或心理长期得不到疏解的申诉人,在承办人耐心释法说理的基础上,引入专业的心理辅导人员开展心理疏导工作,化解申诉人心中积压的矛盾和负面情绪,促进申诉人客观面对案件、乐观面对生活。(3)积极构建社会救助帮扶机制。加强与区司法局、区人力资源与社会保障局等相关部门的沟通协调,构建刑事案件当事人社会帮扶联动机制,对于不符合国家司法救助的案件当事人,要结合案件和当事人实际情况,提出合理的社会帮扶建议,并积极协调相关部门帮助当事人解决实际困难。

[1]樊亚宁,严 萍.国家赔偿法律监督的价值目标及其实现[J].人民检察,2013(23).

[2]尹伊君.国家赔偿执法工作中的若干重大疑难问题[J].人民检察,2013(12).

[3]文兆平.构建法律框架下的信访体制——以涉检信访为视角[J].中国检察官,2014(6).

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