关于“以人为核心”的新型城镇化的思考

◇李懿

关于“以人为核心”的新型城镇化的思考

◇李懿

摘要：近些年我国城镇化虽然取得了不小的进展，但是仍然存在城镇盲目扩大、城乡发展不平衡、环境污染严重等问题。实现“以人为本”的新型城镇化强调的是在城镇化进程中重视人的全面发展，从而实现社会、经济、政治、文化等的可持续发展，对于处理城镇化进程中出现的问题具有重要的战略意义。

关键词：以人为核心；新型城镇化；城乡一体化；农民工市民化；土地制度

2013年，在党的十八届三中全会上通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出：“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化”；李克强总理在2014年全国两会政府工作报告中提到：“推进以人为核心的新型城镇化。”如何理解以及怎样推进“以人为核心”的新型城镇化建设，成为目前我们必须面对的重大战略任务。

一、“以人为核心”的新型城镇化的内涵

“以人为核心”的新型城镇化是指在城镇化建设过程中坚持“以人为本”，反映人的意愿，满足人的需要，保障人的权力，从而实现人的全面发展[1]。是以“以人为本”的科学发展观和马克思主义“人本思想”作为理论基础，以尊重人为基本要求，以人的全面发展为根本目标，是经济、社会、文化、生态和人的协调、全面和可持续发展。[2]对于全面推进我国社会主义现代化建设以及构建社会主义和谐社会有着重要的战略意义。

二、以人为核心的城镇化面临的障碍

近年来，我国城镇化取得了较大成绩。据统计，2014年末，我国城镇化率达到54.77%，城镇常住人口74916万人，比上年末增加1805万人。[3]但构建以人为核心的新型城镇化依然面临着许多障碍,主要表现在：

（一）农村问题、城市问题大量出现

城镇化虽然在一定程度上促进了农村和城市经济的发展，但也导致了各种农村问题、城市问题大量出现。第一，农村人口大量转移到城市，拉大城乡人力资源的差距，为农村建设带来阻力。第二，农村空巢村数量增加。农村大批青壮年劳动力涌入城镇，出现耕地荒废、半荒废现象，造成土地资源的浪费。第三，加剧城市问题。城市的优势资源吸引众多农村人口流入城市，增加了城市的负担，人口超出环境承载能力，造成城市交通拥堵，环境污染等问题。

（二）农民市民化难

虽然每年农村大批进城务工人员对城市的建设和发展作出了巨大贡献，但是受户籍制度的影响，他们依然游离在城镇之外，并没有平等地享受城镇公共服务和福利待遇。教育方面，农民工子女城市上学难，受户口限制只能在农村上学，或者交纳不少金额的借读费、择校费。住房方面，城市政府为低收入居民提供的城市廉价房、廉租房农民工都无资格申请。就业方面，很多工作都要求是当地城市户口，农民工大都做着最脏、最累、最重却又报酬最低的工作。医疗方面，农民工无法享受城市的医保。并且在养老、工伤等很多社会保障方面也受到城市的排挤和歧视。

（三）土地不合理使用

2013年国务院总理温家宝在政府工作报告中明确指出“农村土地制度关乎农村的根本稳定，也关乎中国的长远发展，其核心是保障农民的财产权益。”[4]一些地方政府为了追求自身政绩，不惜损害农民权益。首先，大片良田被占用，威胁到粮食生产和供给的安全。其次，土地征用过程不合理。征用手段方面，有些地方在要求农民签署协议不成的情况下，采用暴力手段强制征用，侵犯农民人身权。在补偿标准方面，对农民的补偿标准往往偏低，部分地方的补偿资金中地方政府所占份额过大，而农村集体和个人只占一小部分。再次，统一的建设用地市场还未建立，我国对集体建设用地流转尚未形成规范统一的制度规定，许多集体用地自发进入市场，出现违规项目。

三、推进“以人为核心”的新型城镇化建议

李克强总理指出，“中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化”，并提出了“近10亿人的城镇化”目标。新型城镇化建设的核心是实现人的城镇化，如何在新型城镇化建设中做到“以人为核心”，可以从以下三点出发：

（一）积极推进城乡一体化建设

推进“以人为核心”的新型城镇化建设中，必须高度重视城乡一体化，引导我国城镇化建设健康持续稳定发展。首先，统一资源配置。要提高非城镇化区域设施的建设标准，完善农村基础设施建设，加快向农村延伸交通、通信、电力等设备，实现城乡资源共享。其次，统一建设管理。对农村建筑实行统一设计和有资质施工、法制化管理，把村镇建筑设计纳入到统一规范管理中，切实治理农村脏、乱、差等现象。最后，鼓励农村因地制宜发展具有本村特色的产业。如浙江有些村临近商品市场，集体开设网店，使当地经济得到迅速发展。

（二）扎实推进农民工市民化

新型城镇化不仅仅是要实现土地的城市化、硬件设施的城市化，更为重要的是要实现人的城市化，扎实推进农民工市民化。第一，构建合理的农民工市民化的成本分担机制。据初步测算，仅解决社会保障和公共服务，农民工市民化成本至少人均10万元。在未来20年内，至少需要支付40-50万亿元的成本。[5]因此，需要形成中央政府财政、输入地省级财政、输入地市级财政、输入地县级财政等多元化的成本分担机制。第二，把中小城市作为农民工市民化的主要载体，进一步突出县域作为实现农民工市民化的主体地位。第三，完善户籍制度，提高农村户籍上附着利益，扩大社会福利的覆盖范围。另外，还应与农村土地制度改革联动、加快推进城乡基本公共服务均等化等联系起来。

（三）深化土地制度改革

关于深化土地制度改革，主要应从以下几方面出发：第一，明晰土地产权。根据土地的公共性程度的差异，建立混合的或多元的土地所有制。对于农民正在耕种且征用效果不大的土地，可将土地使用权暂时转让给农民，对于征用效益远大于耕种效益的土地，可与农民协商合适的利益补偿。第二，更新土地规划理念，在各级政府之间合理划分规划管理权限。明确权力责任的划分，各级政府在自己管辖权限内依法使用权力，合理规划土地。第三，建立城乡统一的建设用地市场，完善土地征用制度，改革国家征地办法。特别是改变土地征用方式，转变强制性、暴力性征用为协商谈判性、和平性征用。从农民切身利益出发考虑，维护农民权益，补偿农民损失。第四，城市土地规划管理需要张弛有度。鼓励一部分城市建设低密度住宅，满足中产阶层改善居住品质的需要。第五，深化农业用地管理制度改革。逐步推进农业转移人口向城市集中，坚持农民自愿原则，发展适度农业规模经营。

参考文献：

[1]丁敬省.推进以人为核心的城镇化战略对策思考[J].农民致富之友.2013（24）：23-24

[2]李楠.以人为本的中国新型城镇化建设研究[J].改革与战略.2013，29（8）：7-9

[3]马晓河.城镇化是新时期中国经济增长的发动机[J].国家行政学院学报.2012（04）：64

[4]中国（海南）改革发展研究院.人的城镇化[M].北京：中国经济出版社.2013年6月：3-7

（作者单位：江西财经大学）