江西省户籍改革中“农转非”群体利益均衡问题研究

◇陈　妍　武　杰　姜　亚

江西省户籍改革中“农转非”群体利益均衡问题研究

◇陈妍武杰姜亚

摘要：本文基于对南昌市、新余市等5个城市“农转非”居民的1625份调查问卷，分析江西省户籍改革中“农转非”群体利益均衡问题。发现江西省户籍改革中存在“农转非”群体社会保障权益缺失、土地权益保留与补偿差异大、家庭收入较低、政府统一安排“农转非”未考虑民声、“农转非”后居民生活满意度较低等问题，对此文章提出了促进江西省“农转非”群体利益均衡的相关政策建议。

关键词：户籍改革；“农转非”群体；利益均衡；政策建议

一、引言

2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，决定在全国进行综合配套改革，与教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的改革统筹配套、协同推进；统一城乡户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度等。在全国户籍改革大形势下，2015年1月江西省户籍改革意见正式出台，南昌市等地掀起户籍改革的热潮。而早在2010年8月，新余市在全省率先启动了户籍管理制度改革试点。本文结合试点地区经验和改革新形势对江西省户籍改革中“农转非”群体利益均衡问题进行调查，从“农转非”群体利益均衡的角度出发，希望对江西省户籍制度改革的实践提供一些可借鉴的建议，为相关实践提供理论依据。

户籍制度改革作为一项意义十分重大的社会改革，引起了学界广泛关注。王琼指出由于户籍制度本身涉及多方利益，改革的过程实质也是利益关系重新调整与利益重新分配的过程，其中不可避免地出现中央政府、地方政府、农民工和城市市民多个群体之间的博弈。[1]李瑜指出统筹城乡发展，进行户籍制度改革，关键是突破“城乡二元”体制障碍，剥离附加在户口上的权益和福利，构建统一国民待遇福利体系，真正发挥户籍的人口管理功能，促进人口资源的有效配置。[2]王菊英、王晓明认为，土地集体所有是户籍制度改革的真正障碍。户籍制度改革应该与集体土地所有制的改革配套进行，要统一城乡户籍，必须重新界定土地集体所有权。[3]王峰认为我国户籍制度改革是涉及政府多部门的系统工程，与户籍制度改革相配套的各项社会保障制度建设，如建立公平就业、平等教育、提升城市公共服务能力及创新土地管理等配套保障制度，是户籍顺利改革的基础。[4]

不少研究发现，户籍改革只是名称上的改变，而户籍背后隐含的相关社会保障并没有到位。此外，“农转非”使得农户丧失土地权益且不能通过“非转农”重新获得，这也就意味着他们失去了土地的保障功能。鉴于以上问题及当前的改革形势，各地应当高度重视“农转非”群体的利益均衡问题，相关政府部门应及时调整政策，切实保障“农转非”群体的切身利益。

二、江西省“农转非”群体利益均衡问题调查

（一）“农转非”群体社会保障现状

1.工伤或生育保险情况

调查对象在保险方面还没有享受到他们应有的待遇，一方面这可能是由于政府及就业单位为节约资金或其他原因而没有为职工缴纳保险费用，另一方面原因是“农转非”群体对相关权益保护认识不清，权益保护意识薄弱。

2.医疗和养老保险情况

调查对象“农转非”户籍转变之后仍然保留新型农村合作医疗保险和新型农村养老保险，一方面可能是由于部分调查对象所在地区医疗保险和养老保险政策的连续性，户籍转变不改变当地居民享受的医疗保险和养老保险政策，另一方面也反映出当地政府没有及时调整针对“农转非”居民的医疗和养老政策、切实保障他们应有的社会福利。

（二）“农转非”群体土地权益情况

1.“农转非”群体家庭土地使用方式

在被调查群体中，大部分家庭土地被政府征用，仅有小部分的家庭土地用于流转或者自家耕种，还有一小部分的土地处于抛荒状态。在调查中，我们还发现被征用的土地大都被用于城市扩张建设或者工业园区建设，只有小部分土地用于流转和耕种。由此可见，农户“农转非”后土地使用方式不一，耕地没有得到充分保护。在城市化、工业化进程中，地方政府必须加强耕地保护，创新土地管理制度，严防死守18亿亩耕地红线。

2.家庭土地权益保留与家庭土地权益补偿情况

在“农转非”改革中一些地方存在“土地换社保”现象，农户为了更好地享受社保福利而退出土地，因此这些群体“农转非”后得到的土地补偿很少或没有。这一方面体现出农户的土地权益意识淡薄，对户籍改革政策缺乏理解；同时也表现出某些地方政府偏激的户籍改革政策，没有切实保护“农转非”群体的利益。

（四）“农转非”群体家庭年收入变化情况

在被调查群体中，53.91%的人认为“农转非”后家庭总收入有所增加，其中33.68%的人认为家庭总收入增长不稳定；还有46.09%的人认为“农转非”后家庭总收入基本保持不变甚至明显减少，但是也有20.13%的人表示家庭总收入有所减少但预期将会改善。总体来看，调查对象“农转非”后家庭年总收入变化较明显，收入增加预期乐观。

（五）“农转非”途径选择差异

在被调查群体中，54.2%的农户是由政府安排“农转非”的，地方政策的强制性推动这部分居民进行户籍转变；由于农民想要追求更好的生活，包括让子女接受更好的教育、享受更好的社会保障、取得更高的家庭收入等，41.4%的农户是自主“农转非”；还有一小部分农户是通过其他途径进行“农转非”。由此可见，“农转非”户籍改革中，政府安排和自愿转变是两个重要途径。

三、“农转非”群体生活满意程度调查

（一）基本情况介绍

在被调查群体中，35.9%的居民对“农转非”现状感到满意或非常满意，“农转非”户籍转变对他们的生活起到了积极的作用；64.1%的居民对“农转非”现状感到一般、不满意或非常不满意，户籍转变并没有改善他们的生活，反而起了消极的作用。由此可见，户籍转变对大部分农户的生活没有太大的改善作用。

（二）基于满意度指数法的综合满意度测度

预期收入提高，子女受到更好的教育和医疗保险所占的权重比例位居前三，表明“农转非”群体在该三项福利上重视程度较高且满意程度也相对较好，政府应该在这些方面继续予以充分的重视及政策支持；土地权益补偿、工伤或生育险和失业与就业险是加权满意度得分较低的三项指标，因此在忽略其他影响因素的情况下，在这些方面的福利补偿及政策力度应加大。

综上所述，“农转非”群体的生活现状满意程度介于一般和不满意之间，一方面说明了地方“农转非”的相关政策没有落实到位或者某些方面的政策需进一步改善，从而使得“农转非”群体切实享受应有的社会福利。另一方面也表现出农户对“农转非”抱有很大的期待，但相关政策的落实问题使得他们产生了心理落差，从而对“农转非”生活现状不满。相关政府部门应持续关注“农转非”群体的生活状况以及心理变化，及时调整政策方向，努力使“农转非”群体的社会福利得到最大限度的保障。

四、主要结论与政策建议

本调查的主要结论可总结为以下几个方面：一是“农转非”群体土地权益保留与补偿情况差异大，缺乏统一的土地补偿政策且政策透明度不高，“农转非”群体对土地政策不了解，土地补偿政策落实不到位。二是“农转非”群体社会保障权益缺失，与城镇居民社保水平差距大。“农转非”群体缺乏就业与失业保险、工伤或生育保险，医疗保险和养老保险等依然保持在农村居民水平，与城镇居民社保水平差距大。三是“农转非”家庭人均年收入基本与农村人均年收入持平，总体水平较低。四是江西省“农转非”过程中，群众的意愿分歧较大，利益诉求不一，对“农转非”后生活满意度不高。

针对以上问题，本调查提出以下政策建议：一是加强“农转非”政策宣传，促进政策制订公开透明和后续政策的推进落实。户籍改革中，政策宣传与实施是至关重要的一个环节，决定着居民切身权益的实现。二是赋予“农转非”群体“国民待遇”，促进社会福利公平。通过“农转非”户籍改革，赋予“农转非”居民国民待遇,赋予“农转非”居民以平等的人权、财富分配权和公共产品及公共福利的共享权。[5]三是调整土地政策，维护失地居民合法权益。在户籍改革过程中，只有妥善处理好或者保护好居民的权益，才能获得居民的支持和拥护。土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是居民最为重要的三项财产权益，决不能强制居民退出这三权。四是加大资金投入，为推进户籍制度改革中的社会保障建设提供财力支撑。积极增加财政社会保障投入，着力优化财政支出结构，充分发挥社会保险基金统筹共济功能，进一步提高各项社会保险统筹级次，增强社会保险基金在城乡群体之间的统筹和共济能力。[6]五是着手实施全国统一的人口信息管理体系。户籍改革后，户籍将主要成为人口信息的管理和服务体系。实施这一信息管理体系，户籍制度就会从过去单纯的管理手段变为服务为主、兼顾管理的制度。六是立足本省实际，学习各省市先进经验，积极推进”农转非“户籍改革进程。在允许和鼓励地方政府从自身实际需求出发先行先试、大胆探索的同时，江西省政府应及时总结各地经验和教训，结合国内各省市特别是重庆、四川、河南、浙江、广州等地户籍实践经验进行创新。

参考文献：

[1]王琼.农民工市民化与户籍制度改革:进程与思考[J].生产力研究，2013（09）.

[2]李瑜.我国统筹城乡户籍制度改革的理性思考[J].人口与经济，2011（05）.

[3]王菊英，王晓明.城乡户籍制度改革与农村土地集体所有权变革的思考[J].吉林省经济管理干部学院学报，2008（08）.

[4]王峰.建立与完善户籍改革配套保障制度探析[J].河南社会科学，2014（05）.

[5]翠湖博士论坛.关于重庆统筹城乡户籍制度改革的若干思考[J].城乡统筹和农村改革，2010（06）.

[6]安徽省财政厅课题组.户籍制度改革与社会保障关系研究[J].经济研究参考，2011（58）.

（作者单位：江西财经大学）