民间金融法律监管问题探讨

◇谢瑶

民间金融法律监管问题探讨

◇谢瑶

摘要：改革开放以来，我国市场经济快速发展，民间金融作为一种重要的资金融通形式而蓬勃发展起来，为我国中小型企业的发展作出了重要贡献。由于法律制度的滞后和监管的缺失，特别是“金融抑制”战略的实施，法律规则往往只着眼于为正式金融体系提供制度规范，而忽视民间金融体系对规则的需求，导致法律规则的严重脱节，非法集资类犯罪也随之大面积爆发，扰乱经济秩序与社会稳定。如何规制民间金融，鼓励民间资本投资，引导民间融资走上正轨，成为当务之急。

关键词：民间金融；金融抑制；法律监管

一、民间金融概说

民间金融即非正规金融。以金融监管为划分标准，“凡是未纳入政府金融监管体系，不受国家法律保护和规范、处在金融监管之外的各种金融机构及其资金融通活动统称为民间金融”。我国民间金融的主要形式包括民间借贷、合会、私人钱庄、农村合作基金会、民间集资、小额贷款公司等，还有近年来随着网络信息化而发展起来的P2P网络贷款。

民间金融发展至今，并呈井喷之势席卷全国，除开其自身简便、快捷的优势外，离不开政府政策的倾斜。长期以来，我国一直实行“金融抑制”政策，金融抑制是指政府通过人为地干预金融市场的交易，扭曲金融市场的交易价格，来实现国家在特定时期的既定经济发展目标。我国金融体系以银行间接融资为主导，政府严格监管下的国有银行高度垄断的金融体制，对民间金融处于打压的状态。而国有银行倾向于将资本贷给资信等级高的大型企业，中小型企业只好通过民间融资来缓解资金紧张的困境。

二、民间金融法律监管上存在的缺陷

（一）民间金融法律地位不明确

长期以来，民间金融一直被政府予以禁止，对民间金融的立法基本上处于空白。近年来，由于民间金融规模急速扩张，政府的压制政策已经抵挡不住其进军金融市场的势头，对民间金融的态度有了几次转变，陆续出台了多个指导意见和司法解释。但是现阶段对民间借贷的支持只是停留在意见层面，没有上升到法律层面。在立法上没有合法地位的同时，行政执法与刑事监管制度对一切未经批准的集资活动一律禁止，非法集资类犯罪与民间金融的界限模糊不清，民间金融被笼统地认定为非法活动，在这样的监管制度下，民间金融被迫转入地下，极易发展成为“灰色金融”，甚至是高利贷、洗黑钱等“黑色金融”。

（二）监管主体不明确

我国对民间金融的监管主要是行政监管，辅之以刑罚管制，因为没有专门的民间金融法规，监管部门在监管过程中缺乏统一的参照标准。另外，监管主体众多，容易出现监管主体重叠或监管真空等问题。在2003年颁布的《银行业监督管理法》中将银监会确定为民间金融的监管主体。此外，还有地方政府、工信部、财务部、商务部、工商总局等部门协助配合。监管部门众多却没有切实可行的监管办法，各部门之间缺乏沟通，协调性差，没有明确各自监管的范围，导致监管混乱，执法力度不够，各执法部门之间相互推诿的现象严重。

（三）缺乏市场准入和退出机制

我国民间金融市场缺乏市场准入机制，进入门槛极低，对借贷参与者不审查其资质，放贷时也没有硬性规定其提供财产担保，尤其在缺乏行业自律组织的情况下，容易使那些极具风险的民间金融组织混入进来，进行违法违规活动，扰乱金融市场的正常秩序。同时，没有节制的资金投放，会造成资金供过于求，容易引起恶性竞争。市场退出机制也处于空白状态，由于民间金融自身的缺陷，一般资金都不雄厚，加上没有国家资金的支持和保障，一旦系统崩盘，会出现经营者卷款潜逃、恶意逃债、随便退市等现象，侵害投资者的财产权，严重扰乱市场秩序。

（四）缺乏风险监管机制

民间金融的风险滋生点最主要的有两个方面，一是借贷活动无担保，我国民间金融依托地缘、亲缘发展起来，对信息掌握比较充分，借贷双方仅靠个人信用来进行约束，有抵押或担保的很少。二是利率颇高，虽然法律规定了四倍利率的界限，但在实际操作中，利率远远超过了这个界限，高利贷现象十分严重，高利率往往伴随着高风险。而民间金融机构内部缺乏控制制度，没有严格的财务管理制度和审计制度，外部缺少风险防范机制和国家财政的兜底保障，一旦出现信用危机或挤兑现象，容易导致资金链断裂，对其形成致命的打击。

三、完善我国民间金融监管问题的对策

（一）加快民间金融合法化进程

针对民间金融主体资格问题，政府首先应通过立法确立其合法地位，将民间金融活动纳入正式金融监管体系。此前起草的《放贷人条例》应当尽快颁布，此条例在保障有资金者的放贷权利方面有所突破，确立了放贷者的合法地位，也使民间借贷的合法性得到确定。另外，修改《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，以明确民间借贷与非法集资的法律边界问题。民间金融中还有不合法的部分，要区别对待不同的民间金融形式，对于能够促进市场经济发展的“灰色金融”，应进行正确引导，加以规范；对于危害金融秩序的“黑色金融”，要坚决予以取缔。从长期发展来看，国家应着手制订专门的民间金融法律法规，就民间金融组织的经营方式、业务范围、资金要求、借贷期限和纠纷处理办法等环节进行具体、系统的规定，引导民间金融步入法制化轨道。

（二）对民间金融实行分类监管

我国民间金融组织形式多样、规模不一，应根据民间金融不同的组织形式建立分层次的监管体系。目前可以将其分成三个层次：一是没有组织的互助性民间借贷。一般是基于地缘、血缘关系发生的，对信息掌握比较充分，借贷数额较小，依据《合同法》、《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》及相关行政法规和司法解释处理即可，无须再专门立法。二是民间自发组织的民间金融组织。可以制订有针对性的法律法规，将其纳入法制监管范围，比如对那些股东人数、资本金、经营者资格、内部组织等条件都达到法律规定条件的，可以以公司、企业的形式进行注册登记。三是有法律依据的民间金融组织。目前，小额贷款公司由各地政府成立的金融办监管，担保公司、融资租赁公司由信委监管，典当行由商委监管，而各部门掌握的相关信息并不互享。要改变由政府各部门分别监管的格局，可以在政府统一调控下，赋予地方银监局全程监管的权力，依据法律实行“硬”监管，并设立民间金融行业自律组织，对民间金融实行“软”监管。

（三）构建民间金融市场准入和退出机制

第一，构建民间金融的市场准入制度，应降低金融市场的准入门槛，对于运营较规范、规模较大、信誉良好的民间金融机构，可以规范其以股份制、公司制形式注册登记；对于还缺乏规范性的民间金融机构，要进行正确引导，在法律规定的框架内允许其合并，或将资金通过入股的方式投入正规金融机构。不管以何种形式进入，都应该对其股东资格、出资方式、资金来源、业务范围等进行严格审查，对资本数额、出资比例、股东人数、利率水平设定量化标准。第二，建立民间金融机构退出机制，以公司制、股份制形式设立的具有法人资格的民间金融机构，可以直接依据《公司法》、《企业破产法》的规定组织退市事宜，不具有法人资格的民间金融机构要求退市的，应向监管部门申报，并提交具体的资产清算报告，经监管部门审核后，方可正式关闭。另外可以参照美国问题银行的接管机制，“严重违法违规或者经营不善，以至于丧失偿债能力或有停业的可能，除非立即介入其经营管理，否则将于短期内关闭的银行，属于需要接管的对象”，一般由美国联邦存款保险公司接管。我国还没有针对接管问题而设立的监管机构，目前对短期内将要倒闭的民间金融机构可以由国有银行或资质较好的民间金融机构接管，降低金融转嫁风险，提高民间金融机构运营效率。

（四）建立风险防范机制

针对民间金融最容易发生的信用风险和挤兑风险，风险防范机制的建立也可以从这两个方面入手。一是建立民间金融征信体系，包括民间金融机构信用信息采集、保存和评级机制，使民间金融的信息透明化。我国民间金融地域性比较强，可以参照日本的行业会员制征信模式，建立以民间金融行业协会为主导的征信体系，各民间金融的参与者都应该入会，真实地披露自身信息，协会应就借贷机构披露的信息做好统一管理，且仅对会员提供信息共享查询服务。二是建立存款保险制度。存款保险制度以抵抗挤兑和银行破产带来的风险而出现，它是由银行作为投保人，按一定存款比例向其缴纳保险费，作为存款保险准备金，在成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款。我国已经建立了银行业存款保险制度，《存款保险条例》于2015年5月1号开始实施。民间金融机构也可参照此条例，建立面向存款性民间金融机构的存款保险制度，以分散和降低民间金融组织面临的风险，保障债权人的合法权益，维护金融市场秩序。

国有金融垄断已经不能适应市场经济的发展，对民间金融一味的打压政策也显然不是良策，打破金融垄断，引导民间融资走向阳光化、正规化是金融市场化的发展趋势。民间金融法律体系及配套措施的建立和完善是一个渐进的过程，不可能一蹴而就地解决所有问题，首先需构建民间金融法律框架，再在框架内添砖加瓦，促使正规金融与民间金融形成良性竞争的局面。

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（作者单位：江西财经大学法学院）