社会协商会议广泛多渠道拓展路径研究——基于崇州社会协商会议的调查

李婷婷

（中共崇州市委党校， 四川 崇州 611230）

协商民主研究

社会协商会议广泛多渠道拓展路径研究
——基于崇州社会协商会议的调查

李婷婷

（中共崇州市委党校， 四川 崇州 611230）

“社会协商会议”是就涉及相关群众切身利益的具体问题开展广泛深入的平等协商，相关利益主体共谋发展大计、群策群力解决实际问题的协商民主形式。研究社会协商会议广泛多渠道拓展路径，崇州市“社会协商会议”的实践是一个很好的视角，对探索未来社会协商向更多新领域新层级发展具有借鉴意义。

社会协商；崇州；广泛;多渠道；路径

十八大以来，推进协商民主广泛多层制度化发展，促进治理体系和治理能力现代化已成为社会的普遍共识，“公民有序政治参与”“多元主体互动”，用协商民主来丰富治理体系和治理能力现代化成为内在要求。崇州市2014年初率先在成都市所辖区市县中开展社会协商会议探索，目前，已在全市25个乡镇全面推广“乡镇社会协商会议”，并在此实践的基础上，向市级部门、领域拓宽“社会协商会议”的开展范围。“社会协商会议”是就涉及相关群众切身利益的具体问题开展广泛深入的平等协商，相关利益主体共谋发展大计、群策群力解决实际问题的协商民主形式。协商民主的过程也是群众利益共识达成的过程，不仅实现了政府决策方式的转变，而且拓宽了相关利益者的有序参与渠道，实现了治理主体的多元化和主体之间的互动、合作、共治，并在共治的基础上建立权威，实现社会善治。研究社会协商会议广泛多渠道拓展路径，崇州市“社会协商会议”的实践是一个很好的视角，对探索未来社会协商向更多新领域新层级发展具有借鉴意义。

一、社会协商会议的应然性分析

（一）新公共管理理论下的政府管理弊端

自20世纪80年代以来，受全球化、信息化、民主化浪潮冲击，原有以官僚制为基础的政府管理模式表现出了不适应的一面。于是，在全球掀起了一场政府改革浪潮，并尝试建立一种新的政府模式，灵活政府、参与式政府等模式相继出现，政府职能运行模式也从“管理”走向了“治理”，而且进一步强调多元主体“共治”。从此打破了政府作为公共决策唯一主体的垄断地位，它为多元化的公共管理主体参与公共服务供给提供了许多切实可行的制度安排，提升了群众在公共管理中的地位，强调了政府的服务精神，是对现代社会呈现出的系统性、开放性、复杂性并存的发展形势的有效回应。但仍没有克服传统政府管理模式所无法回答的一些基本问题，如过分关注市场、效率和经济价值等因素，而忽视了诸如公平、民主、正义、代表性和参与性等。

公共管理领域的民主价值体现，即政府作为公共权力的代理者与享有主权的被代理者公众之间的关系定位问题，政府意志和公民意志如何进行平衡问题引起了新的思索。公共管理主体绝非政府一家，其他非政府公共组织、社区、公民个人甚至企业等在一定制度安排下，也可以成为公共管理主体。随着社会的发展和进步，公民对公共产品和服务的需求量越来越大、质量要求越来越高，如果依然将政府意志置于公共管理的决定性地位上，即公共事务决策仍是由“政府说了算”，新公共管理倡导下的社会自治、合作治理等主张在解决问题时就会被抛在一边，久而久之，就会导致政府规模和职能扩张等问题。因此，必须实现公共管理由政府本位和政府意志居于决定性地位向公民本位和公民意志居于决定性地位转变。

（二）协商会议制度契合现代政府治理需求

1.民主协商制度符合现代政府治理理念

衡量国家治理体系是否符合现代政府治理理念的标准，首先看是否有多层次、制度化的民主机制吸纳公众参与，有效维护公民个人及共同体的利益。中国社会主义协商民主是探索建立和发展中国特色社会主义的产物，所有可能受到决策影响的行为主体围绕政治经济社会生活中的重要议题，以吸纳群众参与公共事务为灵魂，以达成共识、作出决策为指向，通过直接参与协商、讨论或咨询的方式，在决策前和决策过程中展开积极、理性的交流和沟通，相互体谅，从而尽可能就共同关心的话题达成共识的民主治理形式，都可以称为社会主义协商民主体系的内容。社会主义协商民主体系包含政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等，是现代政府治理的应有之义，符合现代政府治理理念。

基层社会民主协商和其他民主形式一样，致力于尊重公民的参与、保护公民的权利，及限制公权力的不当使用。一是就其本身来讲，协商民主能够广纳群言、广集民智，尊重多数又照顾少数，重视结果又重视过程，在丰富民主形式的同时，扩大政治参与，适应我国经济社会结构变化对政治发展的要求。二是从当前社会矛盾凸显的现实看，特别需要维护社会的和谐稳定。协商民主关注公共利益，贯穿理性、合作精神，有利于协调关系、化解矛盾，调动、凝聚各方力量促进社会和谐稳定与经济持续发展。三是从长远看，发展协商民主，使之与选举民主相互补充、相互结合，顺应时代潮流又扎根中国土壤，创造了一种新的民主政治模式，是人类政治文明发展的必然选择。

2.民主协商制度符合中国特色社会主义发展道路实际

（1）民主协商有助于发展社会主义生产力

社会主义的本质是解放和发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终实现共同富裕。协商民主是在决策领域、决策过程中实现科学民主，实现和保障公民的平等权利和利益。决策过程是反思和革新旧的体制机制、形成新的体制机制的过程，科学决策也是发展生产力。民主协商将一切利益相关者纳入决策过程、政治过程、制度创新发展的过程，将执政党、国家机关、公民个体和群体等政治主体，吸引到经济社会发展的具体领域和问题当中，引导和规范他们彼此之间持续沟通、互谅互让，平等交流、彼此妥协，从而从整体上降低制度成本和发展代价，从根本上有利于生产力的解放和发展。

（2）民主协商过程是社会共识达成的过程

现实社会存在众多歧见和冲突，在冲突严重、歧见过大的情况下，如果没有化解冲突和歧见的制度性管道，就只能以暴力革命方式解决问题，这种社会往往是不稳定的社会。协商过程中参与者首先提供理由说服其他参与者，参与者间彼此再对他人理由和观点作出回应，展开协商讨论。在协商过程中，是靠给出更好观点和理由，而不是由权力和权威决定自己所提建议的命运。参与者积极、充分地回应他者，意味着弱势的各种观点同样受到重视。最终经过衡量、倾听不同观点和理由，各方基于公共利益的考虑，愿意修正各种建议以实现共同接受的一致性。协商结果是各种偏好之间分歧的减少、偏好的转化以达成共识。

因此，共识是民主协商希望达成的目标结果，是决策过程参与者在充分协商基础上形成的，对所讨论的问题表现出一致性，是以非暴力方式解决问题，特别是利益分配问题，这也是协商民主的一个关键特征。当然，社会是多元的，共识就不是绝对的。在利益严重分化情况下所达成的共识，通常是最低限度的共识，即“最大公约数”。

（3）民主协商过程是公民有序政治参与的过程

国家治理体系和治理能力现代化，是从传统治理体系转型为现代治理体系，强调治理主体的多元化和主体之间的互动、合作、共识，在共识基础上建立权威，实现社会善治。其中内容包含：形成政府、市场、社会以及公民共同参与、良性互动的治理结构。传统国家管理体系向现代国家治理体系转变，特征之一是多元共治，政府与公民对社会公共事务的共同参与、协同治理，以实现公共利益最大化。

治理理念之下，公民通过社会协商会议有序参与政治和社会事务，围绕处理和协调各种利益诉求和社会矛盾进行协商。在这个过程中，重大情况让群众知道，重大问题经群众讨论，有效提高了政府开放程度，扩大了公民在公共决策过程中的参与度，让群众有效行使了自己的民主权利。利益相关人能够充分发表意见、表达诉求、协商对话，有助于政府在决策过程中协调、兼顾各方利益，达到最佳平衡点，使决策更好地体现公共性。

二、崇州市社会协商会议广泛多渠道拓展路径实践

在经济社会快速发展过程中，崇州经济市场化、社会开放化和利益多元化程度越来越高，政府治理模式面临一系列挑战：群众对政府工作知晓度不高，满意度下降；政府兴办公共服务事业得不到群众支持，满意度下降；群众利益诉求和政府主要工作时常发生错位，政群之间、群众之间矛盾逐渐增多，解决方式不断朝非理性方向发展等。群众有怨言，干部有苦衷，改革发展动力难以激发和凝聚。党的十八届三中全会提出推进协商民主广泛多层制度化发展，由此，崇州开始思考将协商民主作为社会治理中普遍遵循的原则，明确把涉及群众切身利益的实际问题列入协商基本内容。协商内容囊括政治、经济、社会、文化、生态各领域，协商范围涵盖从市级到村（社区）各个层次、从行业协会到社会组织各个结构类型。

按照《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》精神，崇州市委全面深化改革领导小组编制了《崇州市社会协商专项改革方案》。崇州社会协商会议经过部分村（社区）、乡镇试点，并在全市25个乡镇全面推开实行，取得良好效果的基础上，探索性地拓展到市级部门进行改革性实践。目前已在教育、卫生、交通、总工会等几个部门（群团组织）中，就群众普遍关心的涉及群众切身利益的问题开展公开民主协商，构建学校与学生及家长之间、医院与社会之间、运输行业管理者和经营者与社会各界之间的沟通协商机制。

（一）乡镇社会协商会议

1.协商流程及形式

（1）准备阶段。一是进行社会协商会议成员议事方法与能力培训。二是收集确定并公布社会协商会议议题。在常态化的议题收集基础上，确定将涉及本乡镇的重大事项作为社会协商会议的议题在本乡镇范围内公布，并且书面传递到每一个社会协商会议成员，以便本乡镇群众知晓本次社会协商会议将要讨论的议题，同时提醒协商会议成员继续围绕议题收集资料，做好发言准备。三是联系议题涉及的市政府职能部门就议题内容进行研究，做好到会解释、协商准备工作。

（2）会议召开。各乡镇会议步骤如下：第一步，召集人（乡镇党委副书记）主持会议，并介绍乡镇社会协商会议相关情况。第二步，议题审查小组副组长通报本乡镇议题搜集及审查情况，通报提交本次会议讨论协商的议题内容。第三步，议题提出人对议题进行说明（附议人作补充说明）。第四步，社会协商会议成员就议题依次发言，征求列席人员意见。涉及市级相关部门的，由市级相关部门进行答复；涉及乡镇的由乡镇相关职能科室进行答复。第五步，分组进行讨论。第六步，召集人通报各个议题的讨论汇总情况，形成协商结果并达成协商会议最终报告。

（3）成果报备。协商会议办公室将协商会议报告，报市委统战部备案并提供协调与支持。各相关职能部门和相关利益群体遵照协商结果切实执行。

2.实践成效

“乡镇社会协商会议”是基层社会治理的雏形，在实际运行过程中展现了全新的特点和作用。主要表现在以下几个方面：

（1）在现有政治体制下成功拓展治理主体。在现有政治体制下，公共决策“政府占主导地位”，而崇州市通过协商会议，实现了政府和社会利益相关者共同参与治理，多元主体共治基本形成并发挥作用。

（2）实现了倾听民意、科学决策机制重构。基层社会矛盾和利益直接而复杂，政府政策、决策直接关系到社会成员的切身利益。通过协商，可以让利益相关者直接参与利益表达和解决方案设计，畅通了从基层诉求到政府决策之间的沟通渠道。

（3）开启基层社会事务办理的新模式。基层事务由基层办理，最关键的是要真正实现“来自基层”。过去基层社会事务多由“上级”分配和指派，这种工作方式极易造成上级布置多，但是没有落实到基层的现象。通过社会协商会议，就本地急需解决的事务进行“民意汇集”，实现需求从基层来，事情由基层定，最后由基层社会监督办的新模式，让公共事务真正契合实际需求。

（4）找到了做好群众工作、共谋发展的新方法。如崇阳街道办曾面临的老人民医院社区拆迁、安置房建设等问题，在协商会议召开之前，工作开展得很艰难。通过协商会议，群众知晓了政府工作的计划和目标，知晓了政府工作的难处，最终群众不但对拆迁工作予以理解和支持，而且还有许多群众自发加入宣传拆迁的行列，使拆迁工作达到了申请拆迁协议百分之百、签订征地协议百分之百、签订拆迁安置补偿协议百分之百3个百分之百。通过协商解决了大量群众矛盾，也改善了干群关系。

（二）市级部门社会协商会议

乡镇社会协商会议取得明显成效。市一级部门所处理事务和乡镇层级基层事务具有类似和相通性，所面临和处理的事务都有亟待解决的基层群众关心的事情，具备适应多元主体共治的现代社会治理要素。崇州市社会协商领导小组在有关专家的建议和指导下，在市级部分部门（群团组织）中进行了拓展性尝试。市级部门协商会议首先在交通局下辖出租车协会召开，议题为“电三轮、野的非法营运严重影响我市出租车行业正常经营，且存在极大安全隐患”。目前，市级部门社会协商会议已逐步向教育、卫生等部门拓展探索。

1.会议流程及形式

（1）准备阶段。一是征集议题，就本行业涉及群众切身利益的议题进行广泛征集。议题确定后，议题提出人广泛走访群众，听取和收集行业内人士的意见建议。二是确定人员构成，针对协商议题确定出席人员。如交通局出租车协会议题，出席人员为出租车驾驶员、出租车公司代表、行业主管部门代表、政协委员、人大代表及消费者代表。三是议题和代表资格审查，崇州市社会协商领导小组负责代表资格审查和议题审查工作。四是公布议题，议题审查确定后于会议召开前6天公布。

（2）会议召开。市级部门协商会议步骤如下：第一步，大会主持人向大会报告代表出席情况，宣布大会开始。第二步，听取行业负责人作本单位工作报告。第三步，听取上一次协商会议议题办理情况（视具体情况而定）。第四步，通报本次协商会议议题审查情况，对未被纳入本次会议协商讨论的议题（意见建议）进行分类并作原因说明。第五步，议题提出人分别就本次会议协商讨论议题作要点介绍。第六步，主持人组织参会人员协商讨论议题。第七步，参会人员分别就本次会议议题的讨论结果进行表决，对达成的共识形成协商成果。

（3）成果应用。公示会议协商成果，对协商达成共识但不需要形成决议的议题（意见建议）可作为决策参考意见，并做好群众解释工作。对可执行的协商决议，相关部门和成员单位按照决议成果坚决执行。

2.实践成效

通过协商，相关政府职能部门找到了社会矛盾存在的深层次原因。社会协商会议一开始，就对问题进行分析和探讨，由议题提议人将问题提出，相关部门给出初步答复和解决承诺，后续进入问题调查和整治阶段，从而能够从更深层次了解问题出现的原因，并找到解决办法。比如，经交通局后期调查取证发现，从事“电三轮”违法运营的大部分是残疾人、老年人、无业人员。实现“电三轮”有效治理，不仅需要有关交通部门努力，还需要民政部门、社区密切配合，对老年人、残疾人、低保人员等进行相对约束。同时，需要协调质监、工商等部门做好“电瓶车”生产销售环节的管控工作。最终在制度上进行规范，尽快出台“电三轮”上牌或禁止上路等方面的政策，制订对“电三轮”违法载客的处置方案，避免二次违法情况发生。

市级部门社会协商会议是在乡镇社会协商会议的基础上，对民主协商路径的成功拓展。在更高层级更广领域实现充分民主协商，有利于社会矛盾的解决和社会和谐稳定。

三、社会协商会议路径拓展的思考

崇州社会协商会议由乡镇层级向市级部门和更宽范围拓展，是研究民主协商路径拓展的具体范式，对民主协商路径拓展提供了思路。

（一）社会协商会议路径拓展的指导思想

2014年9月21日，习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中明确指出：“人民群众是社会主义协商民主的重点。涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”为基层协商民主提出了新定位和新要求。

一是，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，通过各种方式在各个阶层、各个方面同群众进行协商。

二是，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。涉及人民利益的事情，要在人民内部商量好怎么办，不商量或者商量不够，要想把事情办好办成是很难的。我们要坚持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好。涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。这就为推进基层协商民主奠定了主要原则。

（二）社会协商会议路径拓展的定位和指向

目前，我国社会主义协商民主体系主要由政治协商、社会协商、基层协商三部分构成。从协商的主体和议题涉及的层级和范围来划分，基层民主协商是社会主义民主协商中最主要的一个社会层级协商，是发生在社会基层组织范围内的民主协商。各级党委政府在决策前和决策实施中，就不同层级涉及基层群众切身利益的重大问题，与区（市县）、乡镇（街道）、村（社区）等社会范围内的村民、居民、企事业单位职工及社会组织利益人进行民主协商，建立各群体间民主协商的工作机制、平台和制度。

党的基层组织包括：企业、事业单位、商业、科研院所、学校、街道、乡镇、社会组织（社会团体、社会中介组织）。基层协商民主的实施范围包含在所有社会基层组织内，“党的基层组织”与“社会基层组织”具有对应性，可以说，所有“党的基层组织”所在范围都是社会民主协商拓展的范围选择。

（三）社会协商会议路径拓展的思路

2014年初，崇州基层社会协商会议第一次会议在怀远镇召开，之后复制模式实现了全市25个乡镇全覆盖，并形成了固定制度，就群众关心的事项进行协商。2014年底，崇州基层社会协商在市级部门（群团组织）、行业协会和社会组织中探索。企事业单位工会具体负责单位（行业）协商会议的日常工作，学校、医院工会负责家长协商会、学生协商会及医院协商会的协商对话机制构建并开展日常工作。基层民主协商由乡镇向市级部门延伸，实现了层级的递增。在市级工会、妇联、出租车行业协会内协商实现了在不同组织、不同领域的协商。

基层协商路径拓展，可以整理出两条主线和思路。一条是建立三级联动的纵向基层协商平台，即区（市县）、乡镇（街道）、村（社区）三级。区（市县）平台主要是协调和指导，其既有自身范围、级别和类别的协商，更有对每个区（市县）所辖乡镇（街道）协商的协调。乡镇（街道）一级平台范围覆盖城乡，其既有自身范围与级别的协商，也有对村（社区）协商的协调。另一条是由企业、事业单位和社会组织三大块形成的横向协商平台。这三块的协商议题，既有融入纵向三级协商平台的协商（取决于议题涉及范围与级别），也有对三块各自所属系统协商的协调（工会与工商联协调企业协商，宣传部和教委、卫生局协调教育卫生事业单位协商，民政局协调社会组织协商），更有三块各自所属系统的层层协商平台（其中，大多数可以借助条块协商平台，以求公正；少数是单位内部的协商）。

（四）社会协商会议路径拓展的深化完善

1.营造协商民主氛围，培育主体价值认同

一个政治系统的建立不能缺少文化积淀的支撑，而是必须有某种政治文化与之对应。民主协商在广泛多渠道拓展过程中需要有一定的文化支撑。而中国参与型政治文化传统相对薄弱，专制和“一言堂”思想较为浓厚，在基层协商民主拓展过程中，急需培育与现代政府治理相适应的协商民主文化，从而促进传统政府治理的现代转型。

首先，要借鉴世界优秀政治文化为我所用，推动中国传统政治文化的现代转型。诸如将“权利本位”、“自由”、“平等”等世界现代政治意识纳入协商民主文化。同时，积极推动中国传统文化的现代转型，使之与现代协商民主文化相契合，如“和而不同”、“求同存异”、“兼听则明”、“民本思想”等都是协商民主文化的思想资源。

其次，以社会主义核心价值观培育助推协商民主文化构建。坚持以文化人，注重日常生活和价值引领，注重将社会主义核心价值观融入市民群众日常生活中，在实践和潜移默化中得以提升。以核心价值观提升社会精神文明程度，为协商民主文化的构建奠定价值基础。

最后，完善协商民主文化制度。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”，因此要用制度规范人们行为，严防专制和“一言堂”，为协商民主顺利拓展构建制度堡垒。

2.强化党的组织建设，有效形成社会同心力

民主是一把双刃剑。民主作为一种社会制度为社会各个阶层、领域的政治参与提供了机会，但同时也会因为社会阶层或者经济集团力量的增加，而成为符合其“胃口”的工具，即可能成为某个利益集团实现其目的的政治工具，无法真正成为实现各方利益诉求表达的渠道和途径，严重情况可能出现失控局面，从而使得社会决策失效，延缓社会发展。

因此，在拓展过程中，一要充分实现党组织领导，探索民主协商大党建格局。扩大民主协商党组织建设的覆盖面、提高党员发展质量、提升党员代表性，使党员队伍适应当前民主协商发展趋势，强化民主协商党组织的领导核心作用和对社会的辐射作用。二要强化民主协商会议党组织的“服务”职能，以“服务型”党组织建设为抓手，用服务凝聚群众、提升权威，寓领导于服务之中，有效整合社会多元化思想、多元化利益诉求、多元化社会阶层，克服多元治理主体的离散和冲突。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话.

［2］陈家刚.积极推动国家治理现代化［J］.四川统一战线，2015（4）.

［3］赵丰.以协商民主促政治共识［J］.中央社会主义学院学报，2014（3）.

［4］崔珏.协商民主与国家治理体系中的公民有序政治参与［J］.湖北省社会主义学院学报，2015.

［5］黄国华.基层协商民主实现路径研究/社会主义协商民主与基层实践研讨会交流论文集.中共四川省委统战部，四川省社会主义学院，2015.

［6］李德虎.论协商民主在乡村治理中的实现路径/社会主义协商民主与基层实践研讨会交流论文集.中共四川省委统战部，四川省社会主义学院，2015.

（责任编辑 白继英）

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1008-9012（2015）04-0026-05

2015-10-30

李婷婷（1987- ），山西长治人，中共崇州市委党校讲师，硕士研究生学历，研究方向为马克思主义理论。