政府与社会组织在社会治理中的创新模式探析

张羽熙

（西北工业大学人文经法学院，陕西 西安 710129）

一、创新社会治理中政府与社会组织的关系构架

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调要充分发挥治理体系的作用，实行系统治理和综合治理。系统治理就是要发挥党委、政府以及社会各方面的积极作用，以解决问题为导向，重视各方主体参与治理过程，并得出具有创造性和可行性的解决方案。也就是说，首先，政府要成为社会治理标准的设定者，政府要确立最低标准和底线。其次，政府应充当各个治理主体协商合作的集成者和调和者，争取广泛社会参与，促进各方形成合力。再次，政府应成为培育社会参与力量的扶持者和建设者，为各方治理主体提供资金和技术上的支持和引导。最后，政府还应肩负对各方治理主体的监督和监管责任，在法律规定下对社会治理主体进行规范。社会组织不断壮大，是国家现代化建设和社会进步的重要体现，是建设小康社会、构建和谐社会的必然要求，能化解社会结构改变所带来的管理难题，能补充政府功能的不足，更能强化社会服务的功能。[1]政府、企业和社会组织一起构成了三大组织体系，它们相互联系，彼此配合。《决定》在阐述社会治理体制时，提到“政府主导”而非“政府负责”，这一表述是政府进一步放权社会治理的信号，政府的放权意味着社会的增权，而这个增权的范围包含社会自治领域的各个主体。在从“政府负责”到“政府主导”的变化中，构建政府与社会组织协调统一的合作模式，是正确处理社会治理中政府治理与社会治理关系的重要路径。

良性互动模式。“政社分开”并不意味着政府与社会相分离，没有政社分开就无所谓政社合作，因此，政府与社会组织间治理的良性互动是政府全能角色转换的基本路径。以政府向社会组织购买公共服务为例，政府向社会组织购买社会基础服务、养老服务、城市管理服务等，形成了购买和提供的政社伙伴关系，这是政府逐步释放社会管理权力、从政府选择到社会选择的模式转变。治理理论不仅追求经济、效益和效率，还有合法性、民主和公正等；它强调改革途径不仅要在公共部门引入竞争机制，而且强调在公共性日益增强的今天建立互动合作机制的重要性。[2]俞可平认为，治理是一个上下互动的管理过程，主要通过协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不是依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权利向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。[3]因此，在现今独特的公民与社会二重特性的背景之下，实现政府管理与社会组织自治的良性互动，就必须建构一种平等的、和谐的互动关系模式。这就要求政府加大对社会组织服务的购买力度，创新社会组织培育体制，明确政府与社会组织之间的角色定位与合作机制，同时建立双方间冲突协调以及服务引导等机制，积极引进社会广泛的智力资源，搭建良性互补互助平台，在不断的社会具体实践中，创新政府与社会组织共同治理的新格局。

合作治理模式。20世纪80年代以来，形成了三种既有一定逻辑关系又有区别的治理方式，分别是参与治理、社会自治和合作治理。参与治理是在民主行政的理想追求中出现的，社会自治是在非政府组织以及其他社会自治力量的发展中显现出来的，而合作治理则是社会自治力量不断壮大的必然结果。[4]首先，合作治理是一种多元化的治理模式。其次，合作治理强调社会管理主体之间的平等协商关系。在一个利益多元化的社会中，不同群体之间的利益分配不同，它们之间存在着某种对抗性，因此在公众参与过程中，实现公众共同利益的路径主要是竞争和协商。就像市场中“看不见的手”调节着市场竞争的态势一样，公共利益也在私人利益的竞争中得到很好的实现。合作治理模式的倡导者认为，“利益代表模式”的对抗制导致了行政决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时难以形成创新和合作，例如城管治理。[5]不同利益的相关者虽然在一开始存在利益上的对抗和冲突，但可以通过广泛的参与和协商来转化和消解冲突，构建信任合作的模式，最后在决策者和其他利益相关者之间形成平等的合作伙伴关系。在这样一个模式中，政府和行政机关充当着仲裁者的角色，同时担任着召集者、调和者、组织者、技术资源提供者等多种角色，最终产生的决策结果是在政府机关和其他社会组织等多元主体共同作用下的结果。

二、我国社会治理中政府与社会组织间关系面临的主要问题

（一）行政化模式依然占主导

由于受我国国情的影响，在社会治理中，政府的行政手段仍然是主要的行政管理方式，社会公众中的矛盾依然要依靠政府行政手段来解决。而行政手段是国家通过行政机构，采取带强制性的指示、规定、行政命令等措施来调节和管理社会各项事务的手段。随着改革开放的深入，国家权力开始下放，社会管理中政府一元制的局面被逐渐打破，分权、放权成为改革的重点。改革开放以来，中国政府管理变革的主要方向是从一元治理到多元治理、从集权到分权、从人治到法治、从管制政府到服务政府、从党内民主到社会民主。[6]我国社会改革的目标之一就是能够把属于社会的那部分权力归还社会。由于我国社会组织发展尚处于探索阶段，很多社会组织仍然受政府的管制和控制，政府下放的权力并没有真正地下放，政府的分权、放权没有得到根本性落实。分权、放权多停留在理论层面，部分社会组织虽然已被赋予社会管理权力，但重要的决策权力还是掌握在政府手中，城管队伍仍是社会管理的主力军，造成了社会治理手段单一、人民群众与政府工作人员之间摩擦事件频发的局面。

（二）政社间职能界定不清晰

在当代中国，社会组织必须接受相关政府管制，部分因素是需要从政府获得其生存所需的资源。尽管一些社会组织会通过自我筹集资金等方法解决财政问题，但大部分社会组织由于缺乏有效的融资渠道，政府的财政支持仍然是它们主要的资金来源。近年来，社会组织更多参与危机事件的处理过程，无论是汶川地震、南方雪灾还是天津港爆炸事件，社会组织仅仅是政府的应急组织，没有成为常态的社会治理组织。社会组织与政府机构在危机事件中都是为了服务群众、挽救损失，都是致力于恢复社会正常秩序，都是一种积极的力量。从治理参与上讲，社会组织成员更多的是有自愿服务意向的人们，因此社会组织没有公共强制性，处理事件的效率会更高。同时，社会组织所参与的领域是有限的，大多数是针对特定的领域和特定的利益群体，或者是与自身利益诉求相关的领域,这些都制约着社会组织的参与度。社会组织参与社会治理力度较弱，主要是因为与政府目标和职能存在着差异性。政府关注的是公共目标，更注重社会集体利益；社会组织则是具体到某一方面或者领域，关注的是群体利益。比如，社会组织会更关注自己领域的利益，在与政府合作时就会出现矛盾，降低治理参与的力度，使两者职能冲突、模糊不清。

（三）资源拥有存在较大差异性

参与社会治理需要一定的参与成本，资金支持是社会组织参与社会治理的基本保障。我国大部分社会组织都面临资金缺乏的问题。据调查显示，一些非营利组织认为资金不足是他们的首要问题，非营利性不代表社会组织不可以营利，而是说其收入或者资源要用于追求集体利益的实现。在我国，社会组织筹措资金困难，主要原因首先是中国社会组织缺少民间金融支持体系。过去靠政府拨款为主的社会组织，改革开放后失去政府的支持，大多都在寻找新的资金来源。近些年新成立的社会组织，大多要靠政府之外的资金开展活动。但在政府体制外还没有一个健全的金融体系来支持社会组织的活动。离开了政府财政支持的社会组织，处于混乱脆弱状态，缺乏发展的可持续性，更别说参与社会治理。其次是群众对社会组织了解不够、没有充分的信任，社会组织得不到或者很少得到来自民间的群众支持，社会组织机构设置不透明，企业支持社会事业意识不强。目前我国社会组织主要资金来源仍然是政府，这就使社会组织在社会治理中所提出的政策建议不可避免地受到政府部门利益的限制。资金来源不足、自身筹措资金能力薄弱，导致社会组织面临着生存问题，从而削弱了社会组织的独立性，限制了社会组织参与社会治理的广度和深度。

三、完善和创新我国政府与社会组织间协同治理模式的路径

（一）政府支持引导社会组织获得合法性权威

在进行社会组织的治理创新过程中，首先应争取上级机关的指导和支持，作为治理改革创新合法性的基础。作为社会组织登记管理的政府民政部门，要积极鼓励各地探索社会组织的管理规范，制定出切合实际的新举措和新办法，政府角色定位要明晰集权和分权的关系。现代社会发展中,政府在管理活动中更多的是治理，这就是说社会治理过程中依赖的是政府。政府需要向社会分权，将本属于社会的权力归还给社会，政府权力不再是唯一服从的权力，社会治理趋于多元主体。政府应顺应社会组织发展的规律，尊重社会组织的主体地位，结合实际情况出台相应的法律法规，从而确立社会组织的合法性和稳定性。因此，社会组织自身及其与政府关系的发展应该与法制建设同步发展，它的进一步发展离不开良好的法律环境支撑，健全的法律法规有利于两者可持续发展。

（二）政府职能转变推动政社协同合作治理

加快政府社会治理向政社合作治理，首先要明晰政府与社会的职能边界。理论上政府与社会的职能没有明确界定，但政府应承担的职能必须由政府承担。比如，国防、外交等职能具有不可替代性，只能由政府通过提升自身能力来强有力地履行。对于社会承担的职能，必须交由社会组织来承担。比如，微观的社会管理、群众自治性活动、慈善救助等等。深化行政管理体制改革的核心在于政府职能转变，而政府职能转变的核心在于加快政企分开、政社分开、政府与市场中介组织分开，从制度上更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，有效地提供公共产品并建立新型公共服务体制，即政府、社会与公民共同合作治理体制。需要逐步消除政府与社会组织在社会治理中各行其事的弊病，达到协同配合的和谐模式，将需要政府建设的公共服务体系与需要社会组织承担的社会公益事业相结合，在养老、社区服务、助残、公共卫生、康复及便民服务等社会治理领域相互协作，统筹配置社会资源，建立社会组织参与社会治理的长效机制，促进社会事业发展。

（三）政府加大对社会组织培育和建设的扶持力度

近年来，各地按照“发展是前提、建设是核心、培育发展是基本手段，发挥社会组织的积极作用是根本目的”的要求，加大了对社会组织的培育扶持力度，拓宽了对社会组织的培育扶持途径。首先，落实和完善扶持社会组织的政策规定是社会组织良好运作的制度保障。结合当地实际出台扶持社会组织发展的单项政策及指导方针，比如设立专项基金、建立政府购买机制、制定相应的税收政策以及建立完善的信息交流平台等，为培育社会组织保驾护航。其次，要通过政府购买服务促进社会组织生长。我国政府购买服务始于1998年，此后，政府购买服务的范围逐渐扩大，完善政府购买服务的体制机制，是关系人民群众生活质量提升的关键。最后，社会组织功能的发挥是建立在同其他社会主体保持良好外部关系、争取广泛社会支持基础上的，尤其是处理好与政府的关系极为重要。我国社会组织原本是依赖于政府的支持来发挥其效能的，政府可以凭借其掌握的行政影响力与财政资金为社会组织的发展提供良好的人才技术支持与资金保障支持，缓解社会组织所面临的信任困境、筹资困境和人力资源困境，将智力支持与财力支持结合起来，为社会组织发展提供养料。■

[1]唐民擎.浅析社会组织与社会治理创新[J].社团管理研究,2011（3）:28-30.

[2]郁建兴.在参与中成长的中国公民社会——基于浙江温州商会的研究[M].杭州：浙江大学出版社,2008：14.

[3]郁建兴，任泽涛.当代中国社会中的协同治理[J].学术月刊，2012（8）:36-37.

[4]张康之.论参与政治、社会自治与合作治理[J].行政论坛，2008（6）:11-15.

[5]Chris Ansell&Alison Gash.“Collaborative Goverance in Theory snd Pracetice”.Journal of Public Administration Research and Theory，2008.

[6]俞可平.中国治理变迁30年[M].北京：社会科学文献出版社，2008：12.