环境保护税名称的选择及法律的属性

刘隆亨 翟 帅

最近国务院法制办公布了由财政部、国家税务总局、国家环保部共同起草的《环境保护法（征求意见稿）》，是按照2012年2月国务院公布的立法计划安排进行起草的，经历了三年多的时间，终于拿出了立法初稿，形成了共六章（总则、计税依据、应纳税额、税收优惠进行管理）30条的开征环保税法的基本思路和基本框架。比较过去环保涉税零星分散和税费分离的状况，是个历史性的进步。

至于为什么要选择环境保护税这个名称及其环境保护税法的属性是什么，这在“征求意见稿”公布后，社会上也有不同的反映，我们认为弄清这两个问题，有助形成共识，对促进环保税法的顺利出台是很必要的。

一、关于“环境保护税”名称之选择

（一）实践中民众对环保领域中即将制定的税种有着多种叫法。如“环境税”、“环境保护税”、“排污税”、“污染税”、“碳关税”、“水资源保护税”等等，各种各样的称谓反映了人们寄希望于开征税收对污染环境的经济行为和社会行为加以遏制，从而达到保护环境之愿望。这些叫法从理论上讲没有问题，但究竟以何种称谓来较为精确地确定我国即将开征的环境保护领域的税种是首要解决的问题。其中，“环境税”的叫法在国内外较为普遍。例如，经济合作组织（OECD）认为，环境税是指为了实现特定的环境目标而开征的税种。欧共体统计办公室（EUROSTAT）认为，如果某种物品的使用或释放被证明对环境有负面影响，且某种税收的税基是该物品的物理单位，那么该税种即可视为环境税，这为如今我国要确立环境方面的涉税制度提供了一般的理念。

（二）我国对于环境保护领域的税种长期以来也没有统一的概念。官方的称谓先后有所变化，从最早的“环境税”到现在的“环境保护税”。2007年我国颁布的《节能减排综合性工作方案》提出：研究开征环境税。但是《国民经济和社会发展十二五规划纲要》又提出：要积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。随后国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》（国发［2011］35号）指出：国务院将实施有利于环境保护的经济政策。积极推进环境税费改革，研究开征环境保护税。《国家税务总局关于印发〈“十二五”时期税收发展规划纲要〉的通知》（国税发［2011］56号）指出：选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。2015年此次国务院法制办发布了《关于环境保护税（征求意见稿）》（以下简称环保税）。并且十二届全国人大常委会在立法规划调整中，已把环境保护税法列进了第一类型立法项目的范围内。可以想见，我国将在环境涉税方面采用“环保税”这一概念，已经成为可确定的事实。

（三）选择“环境保护税”名称，符合当前形势和新常态的要求。根据我国税法体系的现状和中央要求推动环境税费改革的要求，我国已经对利用自然资源的行为，开征了资源税、耕地占用税、土地使用税、城镇土地使用税等税种；对某些造成环境损害的产品，开征了消费税、车船税以及车辆购置税。因此，官方所言的“环保税”指的是利用环境容量排放污染物而应缴纳的生态税，即对污染物排放所开征的税种。也正如“征求意见稿”第一条所指出的：“促进社会节能减排，推进生态文明建设”。从现行税法体系看，采用“环保税”这一概念，能较好地弥补环保领域税种、税法不足的短板，且对税种和税法体系的稳定性冲击较小，能够减少分歧，具有中国特色容易获得改革成功。同时，在明确内涵的基础上与现行税收法律体系相协调，避免重复征税或产生税收真空，以“环保税”为主体和基础，使构建我国绿色税收体系成为可能。由此可见，选择“环保税”具有新鲜感，又名副其实，并切中时弊，具有新常态。最近习近平总书记为准备制定十三五规划而强调指出：“要大力推进生态文明建设，强化综合治理，措施落实……要让天更蓝，山更绿，水更清，生态环境更美丽。”环境保护税的名称，符合中央精神和新常态的要求。

二、环保税法属性的认可

由于环境这种对象的特殊性，虽然它过去和如今通常被认为是一种地理术语、地理概念，但随着科学的发展，环境的地位（地階）和区域形态的变化，环境属性的多元化越来越明显，包括：自然地理和资源，又包括人文社会，还包括可继续与开发管理等因素的组合与联系，分割和综合的特性。从法律角度形态来说环保法已成为与民商法、经济法、社会法等相并行的重要法律部门。

按税收的征收对象的分类来说，环保税它既不是商品流转税类，也不是收益税类，而它与资源财产税类密不可分，但又不与资源财产税相重叠（也不能重叠），是完全属于特殊目的行为税类，但这种目的行为税类与以往的烧油特别税、建筑税、莚席税、固定资产调节税等这种临时性的暂时性开征的目的行为税类也不一样。

第一，环保税是以保护环境为目的，依照谁污染谁付费的原则，对污染产品与行为所征收的一种税，既包括环境污染物总量减排，也包括以环保质量改善的双控法，同控制的环保税是现代绿色税收体系中的主要税种,是现代税收制度中的重要组成部分。

第二，从征求意见稿所显示的征税目的和征收范围与税目来看，环保税其目的是为了保护和改善环境，而对其产生的污染物产品和行为而征收的一类税，此次征收税目也不是单项的（如CO2、SO2）污染物排放进行的税种征收的小税种或单一税种。而包括对大气与水污染固体污染物和工业噪音等范围的征收，它是一个综合性的大税种（当然范围还可扩充，要使更多污染物纳入约束性减排指标的税法之中），这样可以降低税收成本，坚持税种开征的持久性。

第三，按照税种的征收对象和范围决定税种的性质，税种的性质，体现税收的功能的原理。通过环保税的征收，不仅把原来的环保收费改变成环保收税，直接成为国家的财政收入，以支付公共生态文明建设的资金需求；而且通过环保税的奖限政策和产业政策，实行税收减免与加倍征收对环境污染产品和行为进行调控与调节，以促进环境污染治理的目标和方向的实现；并且通过环保税发挥税收的对环保的监督作用，包括重点监控（排污）纳税人和非重点监控（排污）纳税人，所进行的应税污染排放的情况进行行政与法律的监督；并保护纳税人的合法权益，增强环保税法的遵从度。可见弄清环保税属性这个问题，可以促使税收法律在执行中既不错位，也不越位，而是科学的归位。