我国战略海运能力保障体系研究*

宋淑华赵劲松傅廷中

（1.清华大学，北京 100084；2.华东政法大学，上海 200042）

我国战略海运能力保障体系研究*

宋淑华1赵劲松2傅廷中1

（1.清华大学，北京 100084；2.华东政法大学，上海 200042）

悬挂我国国旗的船舶肩负着我国国防海运的使命，特别是在保障我国海外战略海运能力方面，具有特殊的地位，发挥着不可替代的作用。为此，我国战略动员体系不能仅仅局限于战时征用五星红旗船舶，同时还必须在和平时期建立一整套国家战略海运能力保障体系。特别是在十八大提出建设海洋强国战略、四中全会提出建设法治中国战略和《国防交通法》即将颁布的今天，我国国家战略海运能力的法治保障体系建设尤为重要。不仅涉及国家海运政策等公法体系，同时也涉及海商法、保险法、航运金融等私法体系。

海洋强国；战略；海运能力；国防交通；法治保障

一、国家战略海运的重要意义

党的十八大提出了建设海洋强国的国家战略。实现这一国家战略，不仅要有海洋产业的硬件设施建设和软件设施建设，同时更要有与我国国际地位、政治制度和经济发展相适应的军队和国防力量。其中国防力量不仅体现在以军队为核心的国家力量上，同时也体现在民间力量上。

建设海洋强国战略，要求我国的国防力量要向远海、深海延伸，民间国防力量也要从国内陆路后勤保障为主的传统模式，向以铁路运输、公路运输、内河运输、沿海运输、远洋运输、海外区域运输、管道运输、航空运输、空天运输、邮政、快递物流、电信、网络等全方位、全覆盖、立体运输和后勤保障的新型模式转变①，其中由于海运承担了约95%的战略物资运输和医疗保障等后勤任务②，其战略地位尤为重要。

国家战略海运任务的新特点，是行动持续时间长、物资消耗大，空间大、地域广，突发性强、保障难度大。③新任务是和平时期在保障军队非战争军事行为④、反恐⑤、打击海盗⑥、护航⑦、执行维和任务⑧、维稳⑨、履行人道主义国际义务⑩、撤侨(11)等领事保护义务、国际军演(12)、重大海空难搜救(13)、抗震、抗洪和抗击冰雪等恶劣天气灾害(14)、奥运安保等行动中，在维护我国海洋领土安全和周边海域、海外资产、海运通道安全(15)，在战时保障军队后勤等一系列方面，发挥着不可替代的作用。

为实施海洋强国战略，我国加强了海军现代化建设，航母已纳入我军战斗序列(16)，今后还会建设更多的航母舰队，执行远海国防任务。而越是远海、突发事件、现代化战争和大规模军事和国防行动，对远程、大规模战略投送和后勤保障，以及战后物资供应要求就越高，战略海运能力就越重要。

为解决这一问题，可以由海军在海外建立海军基地，并组建用于远洋海上后勤保障的船队。但是不仅我国建立海外军事基地时机尚不成熟，建立强大的海军海运船队费时、费力，同时由于平时需求小，战时需求大，这样的船队统归海军也不具可操作性，还会因此大幅度增加军费开支。在美英西方国家的朝鲜战争(17)、海湾战争(18)、马尔维纳斯群岛战争(19)、科索沃战争(20)等历次海外军事行动中，运用民间海运力量来满足这一需求表现得尤为明显。(21)民间战略海运能力已成为决定战争胜负的关键，(22)被誉为“第二海军”和“第四军种”(23)。

对此，我国交通运输部强调，中国作为非军事强国和海运需求量大的国家，在风云变幻、突发事件频发的世界，保持对海运的控制力和海运通道安全具有十分重要的战略意义。交通运输部水运局要求，保障国际海运通道安全的能力是中国建设航运强国的一个基本特征。(24)我国正在从传统的交通战备模式向现代国防交通模式转变，而实现这一转变的根本保障是建立一整套保障体系。党的十八届四中全会提出建设法治中国。因此，国家战略海运能力保障体系中的法治保障体系建设尤为重要，特别是如何通过我国的国内立法规制海外战略海运行为，是摆在我们面前的重要议题，也是难点所在。

二、我国战略海运面临的主要问题和制度保障

（一）我国战略海运面临的主要问题

我国国防交通自建国以来有了长足的发展，当前面临的主要问题大都是为适应我军远海作战和执行国防任务所提出的新问题。具体表现如下：

1.民船大型化与军运需求不一(25)

我国战略海运力量在现实中还是主要以大型国有航运企业的运力为主。但是，随着经济的高速发展，我国大型国有航运企业所拥有、经营、管理的船舶往往都是一万标准集装箱位以上的超大型集装箱船、三十万吨级远洋油轮、海岬型大型矿砂船等，已经极少或者不再经营5000到10000吨级的成品油轮或类似的船舶，而这些船舶恰恰是国防海运需要的主力船型。

2.符合投送要求船型不足

我国在长江水域和京杭大运河上有数十万艘内河船舶，成为我国内河货物运输的主要力量。但是，这些船舶通常吨位小，船型单一，同时往往都是个体户，难以组织起来承担国防任务。海船中以散货船、集装箱船为主，最适合于战略海运的汽车滚装船数量十分有限，吨位小、航速慢，同时往往是固定层高甲板，不适宜运送现代化武器和战车。一些海上客滚船每次只能运输一辆坦克或装甲车，投送能力十分有限。

3.企业改制，导致保障队伍不稳定

随着进一步深化改革开放，大型国有航运企业在前一轮纷纷进行股份制改造并上市交易之后，近来又迎来了混合所有制的改革，允许民营资本参与到国有企业中来，对依靠行政命令来实现国防交通运输保障的传统体制构成了冲击。

4.缺乏协同指挥机制，保障队伍实战保障能力水平受限(26)

我国解放前的战备交通规模小，货物种类单一，运输方式简单，主要是地方听从军队的指挥调度；解放后的战备交通模式也变化不大，民用交通工具以铁路为主，内河、沿海运输船舶为辅。而铁路一直施行政企不分，内河运输以国有大型航运企业长江航运集团为主，沿海运输以国有大型航运企业中国海运集团为主，指挥方面依然延续军队指挥的模式，没有大的变化。

但是，现代战争和国防已向全球延伸，同时战争和国防需要运送的物资种类数以万计，一次行动需要运送的货物有数千吨之多，给传统指挥机制带来了挑战。

5.国防交通保障观念落后

国防交通模式已经发生了深刻变革，但国防交通理念还相对比较落后。一些军队指战员对于国防动员还停留在需要的时候向地方下命令的简单方式阶段，缺乏预案，缺乏法律意识，缺乏经济手段。特别是远海作战和国防运输，对于全军而言都是新课题，缺乏国际化视野，缺乏国际关系和国际法律意识，也是当前面临的一个大问题。

6.民用运力贯彻国防要求难，配套法规制度不完善

改革开放之后，地方各领域的法制建设都有了比较快的发展，但是在民用运输力量用于国防交通方面的保障措施还十分欠缺，正在起草制定过程中的《国防交通法》对解决这一问题提供了有力的保障，但是，在如何通过国内立法解决海外军事海运保障能力问题方面尚显乏力。

（二）军民融合的战略海运能力建设

战略海运力量是战争潜力向战争实力转行的体现，海运和海上投送能力是一个大国必须具备的基本能力之一，是国防交通战备和动员能力建设的重要内容。(27)为此，我国应本着军民融合的原则，建设我国的战略海运力量。(28)在这方面国内已经有了大量的研究，(29)特别是在建立军队与国家和地方政府的协同机制方面(30)，在进一步完善动员机制方面，(31)在我国战略海运力量配备方面(32)，在军民融合海上作战保障体系方面(33)，以及在充分利用他国第三方海上物流方面(34)，在健全国防交通法规，加强经费保障和配套优惠政策，保证企业合法利益、提高企业积极性方面(35)，都有了比较深入的研究，本文不再赘述，仅在本文第三节借鉴美国法律保障的基础上，在第四节对法律保障体系进行粗浅的研究。

三、美国战略海运能力保障体系

以世界警察自居的美国，不仅在军事上超过位列其后十个国家的总和，同时，在战略海运能力方面也是全球最强大的国家，其战略海运能力保障体系值得我们借鉴。

（一）美国战略海运能力保障概况

二战期间“沙漠之狐”隆美尔就曾断言：在战争真正开始以前，胜负已经由军需司令决定了。1982年马岛战争英军就有约60艘各类民船被征用、改装并投入战争，占特混舰队舰船总数的77%，运送军用物资10万多吨、医用物品3000多吨。相反阿军仅征用到6艘商船，致使马岛守军的物资严重不足，3000英军登陆后，1.3万名阿军束手就擒。(36)

美军更是深谙此道，成立了由美军事海运司令部控制、组织和管理的一整套战略海运组织体系，并编为四个地区司令部：大西洋司令部、欧洲司令部、太平洋地区司令部和远东司令部。(37)美国战略海运资源配置合理，运输能力巨大，(38)担负实施战时海运、直接舰队保障和特殊任务保障三大任务，包括部队装备、弹药、油料、食品、零配件、补给运输，军用物资的海上预置以及舰载物资向岸上转运，拖曳、海洋监测、海洋勘察、海洋研究、海底电缆铺设和修理等勤务，海运业务和海上交通管理等。(39)

美国1946年成立国防预备船队(40)，1979年开始在商用船舶上预置军事装备。1989年通过《海上输送国家安全指令》，确保有足够的军用和民用海运资源能够用于国防，并要求国防部要确定部署、补给和保障对海上运送的需求，运输部要确定商业海运部门有足够能力来满足国防部的海上输送需求。1996年颁布《海运安全法》，实施海运安全计划（Maritime Safety Plan），以经济手段鼓励美国船公司和船舶参与国家紧急情况和国防运输之中来。(41)

美国海上安全计划是美国战略海运能力保障体系的核心，除此之外还有第二梯队、第三梯队和第四梯队海运力量可供使用。体现出动员范围广的特点，涉及各种海运资源，包括自愿参加、经美军筛选的悬挂外国旗的船舶。以美国政府拥有的船舶和商业海运资源相结合的方式，采取法律手段、经济手段和外交手段等多重保障手段，(42)构成非常完备的保障体系，其中法律保障又是一切保障手段的基础和核心。

（二）美国战略海运能力法律保障

1.美国国家海上安全船队

早在1920年美国就在《1920年商船法》中规定，为保证国防安全，美国应拥有一支装备精良、船舶类型适宜，且基本上由美国公民私人所有和营运的商船队，在战时或国家紧急状态下作为海军或军事辅助力量。

《1936年商船法》进一步规定美国商船尽可能悬挂美国国旗，由美国公民所有和管理，在美国建造，并由训练有素的、适任的美国公民担任船员。这些商船应被设计成在国家非常时期可以方便、快速地转变为运输和供给船。为了国防需要，在计划发展这样的船队时，运输部长应该同海军紧密合作，以使商船队在需要时可以迅速满足国防要求。运输部长有权决定以购买或其他方式获得在美国建造的船舶，并由造船基金支付，以满足海军需要有船舶“能够以经济、快速的方式转变为海军用船、军事补给船或者适合在美国发生战争或国家紧急状况时使用”的目的。

在总统为确保国防安全认为有必要，或者总统宣布全国进入紧急状态时，运输部长依法可以征用或者购买美国居民所有的船舶或者其他水运工具、具有美国证书的船舶或在美国建造的船舶。

前述《1996年海运安全法》则更加明确地规定“运输部长应建立一支机动的、用于军事目的的、由私人拥有船舶组成的船队，以满足国防及其他安全要求”，即美国海上安全船队。

2.国家海上安全船队的船舶补贴计划

《1936年商船法》规定，运输部长可以审核、批准为在美国建造、改建、翻新的船舶提供补贴，如该“船舶的设计能够满足美国对外经济贸易的要求，有助于发展对外经济贸易，并且在战时或者国家紧急状态下可用于国防或者军事用途”。不仅如此，为鼓励“以旧换新”，运输部长还可以对报废旧船、在美国建造此类新船给予补贴。

3.美国海上安全船队计划的基本要求

《2003年海上安全法》规定，纳入美国海上安全计划的船舶要在美国建造、由国防部长确认在战争或者国家进入紧急状态期间可用于国防或军事目的船舶：船龄不超过15年的80，000平方英尺或500标准集装箱以上的滚装船，船龄不超过10年的油轮，船龄不超过25年的散杂船，船龄不超过15年的其他类型船舶。

这些船舶要悬挂美国旗。如非美国旗船舶，那么船舶所有人要能够证明，如果该船被纳入该计划，他将根据规定使该船取得美国证书。

这些船舶的船级社必须是美国船级社（ABS）或者与美国有互惠安排、在美国设立办事机构并保持记录的美国认可的其他船级社。

这些船舶要由美国公民所有或者经营管理，或者信托、光船租赁给美国公民，或者由国防订约人所拥有、经营管理。

加入美国海上安全计划的船舶的所有人要签订运营协议，该协议由运输部长按照年度财政拨款的情况制定，有效期一年，可在随后的每个财政年度续签，直到2015财政年度结束。

该协议的基本条款应由运输部长和国防部长共同确定，并要求在战争期间或国家进入紧急状态时，或是国防部长基于国家安全，或处理突发事件的考虑而认为有必要的任何期间，应国防部长要求，营运协议的船舶订约方应尽可能提供商业运输资源，包括：船舶或运力、多式联运系统和设备、码头设施、多式联运和管理服务以及其他相关服务，或基于避免订约人向托运人提供的服务中断的考虑，国防部长认为必需的上述“非船舶”资源的一部分。

协议还规定，国防部长应就所有依据本法规定提供的商业运输资源给予订约人公平、合理的补偿。补偿金额不得少于订约人提供的类似的运输资源的市场价格，应公平、合理，综合考虑各方面因素，应从国防部长要求提供船舶或其他资源使其不能用于商业服务时开始支付，直至其归还订约人并再度用于商业服务时结束。应在规定的应支付的数额外另作补偿且在任何情况下不得充抵前述数额。一旦使用期间届满，应按照与接收时同样的良好状态（自然损耗除外）归还给订约人，否则，国防部长应就必要的修理或更换所需承担的费用对订约人进行充分补偿。

四、我国战略海运能力的法制保障

（一）公法保障问题

1.国际海运政策

按照《中华人民共和国国际海运条例》(43)的规定：经营国际船舶运输业务必须拥有中国籍船舶，国际船舶运输经营者拥有的船舶在境外注册、悬挂外国旗的，应当在情形发生之日起15日内，向国务院交通主管部门备案。经营国际船舶运输的中外合资经营企业，企业中外商的出资比例不得超过49%，董事会主席和总经理应由中方指定。然而，要拥有五星红旗船舶，按照《中华人民共和国船舶登记条例》的规定，船舶所有人中中方投资人的出资额不得低于50%。这些规定确保了中方对五星红旗船舶的控制地位。

按照《中华人民共和国国防法》第48条的规定，国家根据动员需要，可以依法征收、征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资，其中就包括五星红旗船舶。(44)因此，上述法律规定，有利于保障我国对于五星红旗船舶的控制地位，有利于国家在国防需要征用五星红旗船舶时的安全和保密。

然而，由于我国多个地区正在建设国际航运中心和自由贸易园区，地方政府为了进一步开放的需要，同时也是为了集聚船舶这一航运基本要素、促进航运服务业的发展，正在努力突破这一限制，给国防安全和战略海运能力保障带来隐患。

《天津东疆保税港区国际船舶登记制度创新试点方案》规定，境内外商投资企业在天津东疆保税港区再投资设立的企业，可以拥有五星红旗船舶。需雇佣外国籍高级船员的，应当报天津海事局批准；船东可以雇佣外籍船员，但外国籍船员的比例不得超过30%。也就是说，日本、菲律宾等国在我国设立的外商独资企业，该独资企业在天津东疆保税港区再投资设立的公司，就可以全资拥有五星红旗船舶，更可以在船上雇佣不超过30%的日本籍、菲律宾籍船员，甚至是高级船员。

《中国（上海）自由贸易试验区国际船舶登记制度试点方案》2014年获得交通运输部批复同意。按照该方案的规定，船舶所有人的外资比例可以高于50%，雇佣外籍船员只需向上海海事局报备即可。同样，日本、菲律宾等国企业、公民都可能因此直接或者间接实现对注册在上海（或者上海洋山港）的五星红旗船舶的实际控制，并且只要报备就可以全部或者大部分雇佣日本、菲律宾籍船员，包括高级船员。

按照我国国防法和国防交通条例，以及正在起草的《中华人民共和国国防交通法》(45)的相关规定，我国在和平时期执行非战争军事任务、战时为海军提供后勤保障时，就可以征用这些悬挂五星红旗船舶。由这些被日本、菲律宾等国实际控制，并且由日本籍、菲律宾籍等国船员实际驾驶的船舶，去执行我国对日本、菲律宾等国的军事和国防行动，其中的隐患不言而喻。

我国建设国际航运中心和自由贸易园区的城市还在不断增加，政策优势竞争还在不断加剧，努力成为政策洼地已经成为部分官员争取政绩的思维定势，而没有考虑到国防法的相关规定和国防安全的需要。因此，建议再出台这些涉船、涉海政策措施时，能按照十八届四中全会的要求进行第三方评估，并会签国家交通战备办公室等国防交通主管部门。

2.海关法

亚丁湾护航为我国战略海运能力保障提出了新的问题。我海军前方护航船舶需要物资补给，海军第五批护航编队政委、南海舰队政治部副主任陈俨就曾表示：“长时间在海上执行护航任务，对官兵身体、心理，包括护航装备影响都较大，靠港补给休整不仅可以使装备得到维护保养，物资得到补充，对官兵的身体和心理也是一次很好的调节。”(46)目前，中国海军护航舰艇平均一个月左右靠港补给休整一次，补给休整港口主要为阿曼塞拉莱港、吉布提吉布提港和也门亚丁港。尽管我国海军护航舰艇靠港补给休整得到了周边国家的支持，但毕竟还有大量的物资需要由国内运抵亚丁湾。为此，2009年4月起中远“汉堡”轮等商船就先后多次从深圳等地始发，沿途将货物捎带运输给护航舰队。(47)

但是，这样捎带货物就带来一个法律问题：由于要从国内捎带到亚丁湾等远海海域，就不能使用我国沿海运输船舶，而必须使用远洋运输船舶进行运输。但是，使用远洋运输船舶，捎带的货物离开深圳等国内口岸时，就必须向海关申报出口。可是，货物事实上并没有出口，只是从我国陆地口岸通过远洋运输船舶运送到了我国的浮动领土──悬挂五星红旗的护航舰船上而已。而这些舰船上没有海关，因此，也就不能办理入关手续。对于捎带货物的商船而言，它们将货物从中国海关运出关之后，没有再入关货物就没了，形式上违反了海关法的相关规定。这是此类后勤保障面临的新的法律问题。

3.航运税法

我国商船执行军事任务时，往往是由海军或者后勤部队代表国家征用五星红旗船舶，征用期间由军队使用，并有国家给予船东相应的报酬。如果执行的是国防任务，那么形式就可能是多种多样的，既可能是一个航次中运送若干军用或者国防物资，抑或是整船单航次运送军用或者国防物资，还可能时参加军演、训练或其他行动，使得船舶在一定期限内完全停止商业活动而执行国防任务。

在执行上述任务时，不论是那种形式，都不是商业经营活动，适用的主要法律也不是海商法，而是国防法和国防交通法，因此，该船舶应到当地税务部门开具特殊种类的发票或者收据，交付给军队或者后勤部门，从军队或者后勤部门所获得的款项也不应按照商业活动的经营性收入缴付税费。(48)这一点需要进行制度创新。

（二）私法保障问题

军队现代化，特别是航母舰队纳入海军序列进行服役后，对战略海运提出了新的更高、更特别的要求。仅仅按照国防法需要时征用已经远远不能满足需求。例如，航母等军用舰船的航行速度可能会高达三、四十节，而商船航速往往只有一、二十节，远远满足不了后勤补给、后勤保障的需要。因此，我国也应该参照美国的海上安全计划，制定我国自己的国家海上安全计划，按照国防和军事任务的需求制定预案，在船舶建造、采购阶段和维护保养阶段，就要考虑如何满足这些需求，形成我国战略海运能力，并为此制定一整套的法律保障制度。

由于商船的主要活动是商业运输活动，具有很强的国际性和商业性，因此，其私法保障体系建设尤为重要。

1.对船舶所有权、租赁权、管理权的限制

如前述制定海运政策中要考虑国防安全的讨论一样，影响船舶履行国防任务的不仅仅是船舶所有人（包括实际所有人、实际控制人）和船员（特别是船长、轮机长等高级船员），同时还包括光船承租人和船舶管理人。这些人实际占有、管理船舶，对船舶执行国防任务影响巨大。因此，对加装了国防功能和预装相应设备、设施的船舶，要限制将其光船租赁给敏感国家和地区，限制将此类船舶交给敏感国家和地区的船舶管理公司进行管理，同时也不能将其光船租赁给此类国家和地区的利益方实际控制的在我国境内成立的光船承租企业，或者交付给此类企业进行船舶管理。

当然，在我国的海上安全计划中，不仅要对船舶建造时加入的国防功能、船舶采购时所考虑的国防功能，以及对因此额外产生的维护保养费用给予补贴，同时还要对此类限制措施给船东增加的成本给予相应的补贴。

2.国防使用期间产生的船舶优先权、船舶留置权

尽管船舶执行国防任务时其法律地位可能会发生些许变化，但出于保密的考虑，其表现形式上可能还是商船。此时，该船舶的一切行为还要适用海商法的规定。这就会产生在执行军事和国防任务期间发生船舶优先权（如发生人身伤害或者船舶碰撞）和船舶留置权的问题。国家在对使用该船舶期间发生的船舶优先权和船舶留置权，也应予以补偿。

3.对船舶抵押权的限制

按照海商法、物权法和担保法的相关规定，船舶抵押权人在抵押人（往往是船舶所有人）在不能履行到期债务时，有权行使船舶抵押权，包括申请法院扣押船舶、拍卖或者变卖船舶。但是，如果此时该船正在或者即将执行国防任务，一经法院扣押、拍卖或者变卖，势必会影响此类任务的顺利执行。对此，可以通过立法或者对加入海上安全计划的船舶在抵押、担保合同中加入相应的条款，对抵押权人行使抵押权进行限制，同时要求征用、使用部门将给付给抵押人的款项直接支付到具有管辖权的法院，以维护抵押权人的合法权益。

4.信贷保障

纳入海上安全计划的船舶往往造价高，维护成本高，经营管理限制多，因此，我国应在船舶项目贷款和企业流动资金贷款等融资方面给予信贷支持和低息、贴息优惠，从而降低企业的经营成本，提高企业参与海上安全计划的积极性，保障我国战略海运力量得以不断壮大。

5.对船员培训

由于纳入海上安全计划的船舶不仅仅要履行国际海事组织等国际组织制定的国际公约、船旗国法和船级社的规定，同时还要随时准备执行军事和国防任务，因此，船员仅仅满足《STCW公约》的要求还不够，还要成为预备役或者准预备役人员，对船员进行经常性的训练、演练，并给予相应的补助。同样对这一补助部分也应该施行免税。

6.军事运输：货物运输合同关系

在运送军用和国防物资时，出于保密等因素的考虑，合同或者提单上标明的货物名称、数量、规格等可能与实际并不一致。如果是普通商业运输合同，这样做可能构成货主违约。但是，对于军事和国防运输而言，应对此特殊情况予以考虑，并通过立法或者合同予以明确。

7.军事运输：人员运输合同关系

如果由于执行国防任务运送非军事人员（如撤侨），姑且还可以将其作为乘客对待的话，那么船舶用于运送军事人员等，就不能将这些人员称之为旅客，因而该运输也就不是旅客运输合同关系，也就不适用《雅典公约》。对此，同样应通过立法或者合同对运输关系的性质、权利义务加以明确。

8.船舶非运输行为时（战地医院）的法律地位

商船作为临时医院时的法律地位更加模糊，其即非运输行为又非生产行为，值得加以深入研究。此时最好作为国家征用，从而成为用于军事或者政府公务目的的船舶而不再适用海商法或其他民事法律法规。这一点对于滚装船尤为重要。

9.对契约自由、合同相对性的限制

按照契约自由和合同相对性原则，船东的合同相对人往往是货主或者租船人。但是，在船舶用于国防目的时，合同相对人变得比较模糊。同时，违约－赔偿从某种意义上说是船东的合同权利，但在执行军事和国防任务时，船东不具有这一合同权利，相反擅自撤出船舶可能会带来刑事责任。

10.海难救助

与船舶抵押权人相类似，救助人享有留置船舶和货物以清偿救助报酬和特别补偿的权利。但是，对于正在执行和将要执行国防任务的船舶和船载军用和国防物资而言，往往不能允许救助人留置船舶和此类货物。对此，一方面可以通过立法加以保障，另一方面可以通过增加保险责任的方式加以解决。

11.部分物资为军用物资运输对共同海损制度的影响

当部分物资为军用或者国防物资而又发生共同海损时，如何确定货物的所有人和货物的价值往往会带来麻烦。同时，由于船上有军用或者国防物资，在避难港选择上带来不便，从而可能会大幅度增加共同海损牺牲，遭到其他货方的质疑。此外，在有军用和国防物资在船时，也应尽可能避免在提单上约定适用外国法律，或者在外国进行共同海损理算和仲裁。

12.保险法基本原则的变化

我国保险法的基本原则大都是基于英国保险法的基本原则，因此，大都是保护保险人的利益的。例如，如果船东作为被保险人违反了保证，保险人可以不承担保单下的赔偿责任。然而，当这些商业海上保险法的基本原则应用于战略海运能力保障时，就与保障军事和国防后勤运输这一根本目的发生矛盾，需要通过立法和修改保险合同条款的方式，对这些保险法的基本原则和规定加以改革和创新。

13.船舶保险承保风险的变化

船舶保险往往分为狭义的因海上风险和自然灾害等风险导致的船舶灭失和损害的船舶险，以及因战争行为导致的船舶灭失和损害的战争险。对于纳入海上安全计划的船舶和国家因军事和国防目的征用的船舶而言，应将两者合二为一，并从保障军事和国防运输目的来重新制定保险条款和条件，扩大承保的风险范围，减少除外责任，适当提高保费，并且对保费收入施行免税等优惠政策。

14.保险人提供担保的义务

船舶因为种种原因被扣押是海上纠纷常有的事情，船舶被扣押之后，往往由船东向保险人提出申请，由保险人出具担保释放船舶。但是对于出具担保替船东释放船舶而言，这仅仅是保险人提供的保单义务之外的额外服务，即非保险人的法定义务，亦非保险人的合同义务。

但是，由于纳入海上安全计划的船舶可能会预置军事或国防运输功能，敌对势力可能会不遗余力地找各种借口在海外申请法院扣押船舶，以达到上船查看、获取相关信息、资料的不法目的。对此，就必须修改保险条件，不仅规定保险人要在船舶经常到达的港口进行防扣船安排，同时规定其出具担保释放船舶不仅是保险人的义务，更要在船舶被扣的24小时之内释放船舶。对由此增加的保费，应有海上安全计划予以补贴并提供免税优惠。

15.责任保险直诉制度和免除责任人程序责任

除了财产保险之外，对于承担军事和国防运输任务的船舶还应为其投保责任险，使其在执行这些任务期间造成第三人损害时，受害人不得申请扣押船舶，转而直接向责任保险人求偿，建立直诉保险人制度。这样可以避免是由船东承担侵权责任还是由征用的部队承担侵权责任的问题，同时也不影响该船舶履行军事和国防任务。由此产生的保险费应由海上安全计划负担，并应免除保险人因收取保费所应缴纳的税费，理由是保险人因为直接成为被告，间接为国家承担了赔偿责任，这种行为有别于一般商业保险的经营行为。

16.货载保留制度

作为战略海运力量的核心，对于纳入国家海上安全计划的船舶予以鼓励还应体现在货载保留制度创新上。这一制度应体现在两个方面，其一是国家、各级政府部门、各军兵种等需要运输的货物，应优先安排给这些船舶进行运输，其二是改变当前允许我国国际运输货船，甚至允许中资方便旗船舶，可以沿海捎带货物的错误政策，转而只允许纳入国家海上安全计划的船舶（不论悬挂何种船旗）可以开展沿海捎带货物的业务。

五、结束语

战略海运能力保障体系建设是关系到国家经济安全和国防安全的重大议题，本文以现代化国防交通需求、远海战略海运保障与我国现行法律法规的冲突为视角，提出了需要进行思考和进行修改的若干法律问题。这些问题有的可能已经在正在起草制定过程中的《国防交通法》调整范围之内，可以一并加以解决，有的有待于在修改其他法律法规时加以逐步完善，有的还需要通过加强意识、提供水平，在工作中不断改进。

注释：

①参见黄伟业、屈百春：《国防交通概念辨析与思考》，《国防》2013年第5期。

②以伊战为例，美军军用物资运输任务95%以上是由海运承担的。参见胡有聪：《从伊战看美国海上力量》，《中国船检》2003年第5期。

③肖俊华、柏红川、陈刚：《国防资源配置与非战争军事行动需求分析》，《军事经济研究》2012年第12期。

④参见邱林、徐鹏、张用川：《我军涉外非战争军事行动后勤保障研究》，《中国储运网》2014年第1期。

⑤张湘兰、郑雷：《论海上恐怖主义对国际法的挑战与应对》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2009年第2期。

⑥张湘兰：《南海打击海盗的国际合作法律机制研究》，《法学论坛》2010年第5期。

⑦参见万毅、杨腾驰、魏学将：《亚丁湾护航物资保障方式解析》，《军事经济研究》2010年第10期；张忠良：《从亚丁湾护航看中国海军建设发展》，《求知》2011年第8期。

⑧赵磊：《中国的国际和平参与战略》，《国际关系学院学报》2010年第3期。

⑨王海运：《中亚地区安全形势及强化上合组织维稳合作的思考》，《俄罗斯中亚东欧研究》2011年第1期。

⑩周弘：《对外援助与现代国际关系》，《欧洲》2002年第3期。

(11)沈凡、马东锋、崔冬：《我军海外救援物资保障分析--从利比亚撤侨救援看我军海外救援物资保障存在的问题及对策》，《物流科技》2011年第10期。

(12)刘江平、吴建明：《2008世界海军的“峰会”——记“环太平洋·2008”多国海军演习》，《海洋世界》2008年第9期。

(13)王杰、李荣、张洪雨：《东亚视野下的我国海上搜救责任区问题研究》，《东北亚论坛》2014年第4期。

(14)史春林：《太平洋航线安全与中国的战略对策》，《太平洋学报》2011年第8期。

(15)邹立刚：《保障我国海上通道安全研究》，《法治研究》2012年第1期；周云亨、余家豪：《海上能源通道安全与中国海权发展》，《太平洋学报》2014年第22卷第3期。

(16)杨震、周云亨：《论后冷战时代的中国海权与航空母舰》，《太平洋学报》2014年第22卷第1期。

(17)石鑫、张树森：《浅析美军供应链保障模式及对我军的启示》，《物流科技》2009年第6期。

(18)吴景福：《海湾战争后勤保障的启示》，《军事经济研究》1991年第6期；张蜀江：《从海湾战争看现代后勤保障》，《军事经济研究》1991年第9期。

(19)《马岛战争启示录（5）民船动员与现代两栖作战》，《舰载武器》2009年第8期。

(20)董孝梅、赵建元：《科索沃战争中美军后勤保障及启示》，《军事经济研究》2000年第8期。

(21)胡立成：《美国商业海运力量的动员和使用》，《军队采购与物流》2011年第2期。

(22)赵雅丹：《奥巴马第二任期的美国海军政策调整与展望》，《上海大学学报（社会科学版）》2014年第31卷第3期。

(23)参见梁伟：《美国商船队的军事使用及对我们的启示》，《军事经济研究》2001年第8期。

(24)史春林、史凯册：《国际海上通道安全保障特点与中国战略对策》，《中国水运》2014年第4期。

(25)海军：《按照军民融合要求提高民用运工具国防能力》，《综合运输》2014年第10期。

(26)同时参见周济晓、王耀、张磊：《国防交通专业保障队伍建设面临的问题和对策研究》，《国防》2014年第3期。

(27)刘刚、虞鹏程：《关于组建快速动员海运力量的思考》，《国防交通工程与技术》2014年第3期。

(28)杨蕾：《国家战略利益拓展到哪里，法学研究就推进到哪里》，《西安政治学院学报》2011年8月第24卷第4期。

(29)邱林、徐鹏、张用川：《我军涉外非战争军事行动后勤保障研究》，“中国储运网”2014年第1期；安亮：《远程战略投送能力建设举要》，《国防》2013年第6期。

(30)曾凡祥：《非战争军事行动后勤保障力量建设需要把握几个问题》，《国防》2014年第2期。

(31)雷鹏、王肖、李鹏：《我军海上战略投送能力建设思考》，《物流科技》2010年第7期。

(32)刘刚、虞鹏程：《关于组建快速动员海运力量的思考》，《国防交通工程与技术》2014年第3期。

(33)宋力杰、张立勤：《国外民船动员的实践与启示》，《国防技术基础》2005年第2期。

(34)张良欣、王国伟、徐岩山：《海上军事物流发展的研究》，《物流技术》2005年第11期。

(35)周济晓、王耀、张磊：《国防交通专业保障队伍建设面临的问题和对策研究》，《国防》2014年第3期。

(36)宋力杰、张立勤：《国外民船动员的实践与启示》，《国防技术基础》2005年第2期。

(37)章明：《美国全球战略的海上支柱──军事海运司令部》，《现代军事》2006年第8期。

(38)王跃波、程奇、焦全：《美军战略运输能力概览及启示》，《国防交通工程与技术》2006年第3期。

(39)姜峰：《“倒萨”海上生命线──美军战略海运》，《舰载武器》2003年第4期。

(40)史万荣：《美国海运系统现状与战略构想》，《外军扫描》2006年第5期。

(41)邵鹏飞、王广东、隋博、楚俊鹏、任云飞：《美国商业海运军事应用的政策支持》，《国防交通工程与技术》2012年第6期。

(42)陈鹏、陈刚、于华诗：《探析美军海运力量的动员》，《国防技术基础》，2005年第11期。

(43)2001年12月5日国务院第49次常务会议通过，自2002年1月1日起施行。

(44)为此，中央政府和地方政府也对征用船舶做出了具体规定，如《国防交通条例》、《广东省海上民用船舶动员征用规定》、《福州市民用船舶和船员民兵动员征用暂行规定》。

(45)国务院法制办2014年8月15日就《中华人民共和国国防交通法（征求意见稿）》公开征求意见。

(46)《中国护航舰艇靠港补给获亚丁湾周边国家支持》，中国新闻网。

(47)姚成睿：《亚丁湾护航应急物资商业化采购保障研究》，《商业经济》2011年第4期。

(48)海军：《按照军民融合要求提高民用运工具国防能力》，《综合运输》2014年第10期。

A Study on the Construction of China's Strategic M aritime Power

Song Shuhua/Zhao Jinsong/Fu Tingzhong

Vessels under PRC flag are shouldering themission of defense transportation and logistics at sea for China，especially in securing China's overseasmaritime power，where these vessels play an special and irreplaceable role.Therefore，China's strategic mobilization system cannot only limit to requisite vessels under PRC flag atwar，but also establish a set of national regime ofmaritime power for security of China in peacetime.It is especially true in current time that law system is particularly important for China's strategic maritime power today when the Eighteenth Congress of the Party proposed to construct China to be amaritime power，the Fourth Plenary Session putted forward the construction of China as a law-ruled country，and the PRCNational Defense Transportation Law is going to be promulgated，which will relate not only to public law such asmaritime policy but also to private law such asmaritime law，insurance law and shipping financial law，and so on.

Strategy；Maritime Power；National Defense Transportation；Legal Guarantee System

D60

A

1009-3176（2015）01-088-（10）

（责任编辑 谭力）

*本文系国家交通战备办公室委托项目“外国国防交通法律问题研究”（项目编号：C-6901-13-030）阶段研究成果。

2014-11-27

宋淑华女（1964-）清华大学法学院国际法博士研究生

赵劲松男（1963-）华东政法大学国际航运法律学院教授博士生导师

傅廷中女（1953-）清华大学法学院教授博士生导师