基层综合性应急救援队伍组建模式及管理机制研究*

滕五晓胡晶焱

（1.复旦大学，上海 200433；2.上海投资咨询公司，上海 200003）

基层综合性应急救援队伍组建模式及管理机制研究*

滕五晓1胡晶焱2

（1.复旦大学，上海 200433；2.上海投资咨询公司，上海 200003）

基层综合性应急救援队伍是应急救援体系的重要组成部分，其先期处置能力是基层安全的重要保障。我国基层应急救援队伍组建及管理实践仍处在探索阶段。本研究在调查分析我国基层应急救援队伍现状及发达国家基层应急救援队伍实践经验的基础上，提出了基层综合性应急救援队伍的“多元发展+灵活整合”组建模式，“一体化管理”体系及“标准化管理”运行机制。

基层；应急救援队伍；组建模式；管理机制

经过近十年的建设，我国已经建成了以武警消防部队为主体的国家综合应急救援体系，能有效应对和处置各类重特大突发事件。但是，我国基层应急救援队伍、尤其是基层综合性应急救援队伍仍较为薄弱，基层社区在突发事件发生后难以实施有效的先期处置，这也是导致许多突发事件造成重大人员伤亡和财产损失重要原因之一。发达国家十分重视基层应急救援队伍建设，如美国社区应急救援队伍（CERT）、日本的社区自主防灾组织在基层社区应对突发事件中发挥了重要作用。因此，加强基层应急救援队伍体系建设已成为我国应急管理体系建设的重要内容之一。国家层面于2009年首次出台关于基层应急救援队伍建设的政策文件（国办发［2009］59号，简称59号文）①，明确了基层综合性应急救援队伍的职责定位、队伍体系、管理体制机制、保障制度，为全国基层综合性应急救援队伍建设提供了政策框架支持。随后，各地政府依据国务院要求，相继探索开展了基层应急救援队伍建设，队伍规模得到了扩展。然而，由于各级应急救援队伍力量编成、管理、使用等方面缺乏统筹考虑，系统指导基层综合性应急救援队伍建设的队伍组建模式及管理运作机制几近空白，队伍发展的规范性、科学性、持续性缺乏有效支撑。这一轮队伍发展过程中，严格意义上，扎根基层、能发挥救援实效的基层综合性应急救援队伍并未广泛实质建立。因此亟需对基层综合性应急救援队伍的人员来源、组建形式及管理方法进行深入系统研究，探讨适合我国基层社区的综合性应急救援队伍发展的长效机制。

一、我国基层应急救援队伍特征及其主要问题

我国已基本建成以消防部队为骨干、专业救援为支撑、社会力量为补充的应急救援队伍体系。综合性应急救援队伍以及专业应急救援队伍在突发事件应急救援中发挥了积极主导作用。同时，基层社区在应急救援体系框架下根据各自特征和应急救援需要，逐步建立起了基层应急救援队伍或志愿者队伍。基层应急救援队伍组建形式日益丰富、总规模逐步扩大。以上海为例，截至2010年末，基层应急救援队伍人员总数达23705人，在全市应急救援队伍人员总量中占比约30%②。由街道办事处、镇政府、社会组织牵头，融合了职能部门专业应急救援力量的专项职能救援队伍普遍建立，专业社会组织应急救援队伍在全市应急救援中的积极作用逐步显现出来，同时，基于地域特殊应急救援需求的全职基层综合（专业）应急救援队伍、立足先期救援的灵活整合应急救援队伍已有实践。一定程度上增强了基层应急救援能力，适应了突发事件发生后的先期处置和快速救援的需求。

1.基层应急救援队伍特征

综观我国基层应急救援队伍建设的诸多探索和实践，呈现出组建形式多元化、救援能力层次化、运行管理分散化等基本特征。

（1）组建形式多元化。目前，我国基层应急救援队伍建设表现出组建形式多元化的特征。一是依附于专业职能部门的专项基层救援抢险队伍，构成了我国基层应急救援队伍的基本面。如武装部下属的民兵队伍、公安派出所等下属的治安联防队伍，以及气象、安监、卫生、公安、建交委、绿化市容等部门下属的各类专业抢险队伍等。二是依托某一职能部门的全职基层综合性应急救援队伍。此类救援队伍形成了统一管理运作机制、具备了一定的综合应急救援能力，在区域先期救援、应急保障等方面发挥了较好实效。如上海青浦区朱家角镇水上应急救援队伍，是镇武装部下辖的以水上救援为主、兼顾全镇综合应急救援的全职救援队伍。三是部分地区探索建立了由基层工作人员及志愿者组成的灵活的专项应急救援队伍。如浙江台州市椒江区小板桥村志愿消防队伍等，突发事件发生后能在第一时间进行处置救援。四是民间专业应急救援队伍不断涌现。随着政府购买服务需求的不断增强，专业社会组织培育及成长的环境正逐步优化，各类社会组织在基层应急救援中的积极作用逐步显现。如上海已经成立了“上海城市搜索与救援队”、“上海厚天应急救援总队”等民间救援队伍。

（2）救援能力层次化。由于各类基层应急救援队伍的组建主体不同，同时受到地区风险特征、经济发展水平、应急管理水平等因素影响，不同地区在应急救援队伍建设中投入的人力、物力和财力也各不相同，使得各地基层应急救援队伍建设状况参差不齐，呈现出层次化特征。在组建方式探索、建设经费投入、救援人员及装备配备、演练培训组织等方面均表现出一定差异，表现在救援能力方面的层次化。如各地普遍建立的平安社区志愿队，以执勤、巡逻为主要任务，没有经过系统的救援能力培训，在应急处置方面的能力显得不足。

（3）运行管理分散化。由于我国应急救援队伍体系建设起步较晚，基层应急救援队伍又位于体系的末端，队伍形式多样。因此队伍的运行管理尚未纳入规范化、科学化管理框架，队伍的持续发展也缺乏相应考虑。常态下，各支应急救援队伍由分散的各职能部门管理，应急情况下，接受上级政府、职能条线指挥和调度。此外，受到各级政府、职能部门、社会组织相互关系的影响，不同救援队伍未能在基层社区实现整合。

2.队伍组建与管理问题分析

尽管基层应急救援队伍已经形成一定规模，但对照国务院59号文的建设目标，严格意义上的基层综合性应急救援队伍体系尚未形成，特别是队伍组建标准、管理体系和运行机制尚未形成。

（1）定位不准确，基层综合性应急救援队伍实质缺位

现有的基层应急救援队伍多以依托职能部门建立的专业救援抢险队伍，以及基层社区层面平安志愿者、消防志愿者等志愿者队伍为主，队伍种类和数量很多，并以多支队伍的形式代替了“基层综合性应急救援队伍”。虽然这些队伍各自具有处置某一方面突发事件的能力，但与国务院要求的“由民兵、预备役人员、保安员、基层警务人员、医务人员等有相关救援专业知识和经验人员组成”，能够“在防范和应对等方面发挥就近优势，在相关应急指挥机构组织下开展先期处置，组织群众自救互救，参与抢险救灾、人员转移安置、维护社会秩序，配合专业应急救援队伍做好各项保障，协助有关方面做好善后处置、物资发放等工作”的基层综合性应急救援队伍建设的功能定位相差甚远。因此，严格意义上，由基层民众代表组成，经过系统培训，能发挥基层综合应急救援作用的基层综合性应急救援队伍是实质缺位的。

（2）缺乏有效的队伍组建模式与方法

国务院59号文对基层综合性应急救援队伍的人员、发挥作用有了明确的界定，也对基层政权组织的职责进行了框架性安排，提出“街道办事处、乡镇政府要加强队伍的建设和管理，严明组织纪律，经常性地开展应急培训，提高队伍的综合素质和应急保障能力”。但是，在无相关考核要求、尤其缺乏具体方式方法可循的情况下，要建成符合要求的基层综合性应急救援队伍，实际上隐含着对基层政权组织的主观能动性、客观能力水平的较高要求。从我国当前基层应急管理现状来看，在基层街道（社区），由于职能部门难以跨出其业务范围和视野，而基层街道（社区）又缺乏相应的财力和统筹能力，这样的队伍由谁组建、如何组建却缺乏相应的模式和方法，导致基层综合性应急救援队伍难以组建。

（3）管理体制和运行机制不完善

应急救援队伍作用的有效发挥，与完善的管理体制和运行机制密切相关。现有的依托职能部门建立的专业性救援抢险队伍，其管理都分散于各职能部门，没有相应的政府部门或组织机构来进行统一管理，导致队伍不仅在形式上体现不出综合性，更没有完善的教育培训和考核评估机制，无法确保队伍具备必要的基层综合应急救援能力和水平，难以发挥基层应急救援的作用。此外，不同应急救援队伍之间、以及不同应急救援队伍组建主体之间的相互关联机制也未很好地建立，基层综合性应急救援队伍在整个队伍体系中的地位、意义均未充分显现，队伍建设缺乏体制保障与系统支持。

二、发达国家基层应急救援队伍建设经验借鉴

根据美国社区应急反应小组（CERT）的研究，如果在灾害发生半小时内，救援队伍就做出及时的应对，那么受困人群中的99.3%能获救。相反，在灾害发生五天后，受困人群中只有7.4%的人能获救。基层社区层面的先期处置和救援的重要性不言而喻。因此，美国、日本等发达国家非常重视基层社区应急救援队伍建设，在队伍组建、救援能力提升、社会参与、制度保障等方面积累了丰富的经验。

1.依托基层社区志愿者组建救援队伍

发达国家依托社区志愿者建立了相应的基层应急救援队伍，通过教育、培训和志愿服务，在突发事件应急管理中发挥了较好的作用。如美国社区应急反应小组（CERT）是美国重要的市民组织队伍。当灾害发生时，CERT的成员能给予灾害现场的第一反应者大力支持，向处于危急状态的市民提供即时援助，并且在灾害现场组织起自发而来的志愿者。日本依托社区自治组织町内会、自治会成立的自主防灾组织和消防团，组建和管理基层应急救援队伍，自主防灾组织主要由当地的居民参与，消防团则是由公司职员，公务员等组成。社区自主防灾组织普及率达到78.9%。社区自主防灾组织按应急管理的不同职责，设有本部、信息组、消防组、救护组、避难诱导组和饮食供应组，将成员归入各个小组之内，通过小组的活动，保证有组织地开展平时的防灾减灾训练以及灾时紧急应对活动。

2.建立一体化管理机制，确保应急救援能力

美国、日本等国通过建立多层次的培训、演练和认证等一体化管理机制，确保应急救援队伍具备必要的基本救援能力、专业处置能力和应急指挥能力。尤其强化基层应急救援人员的能力培训。以美国CERT为例，每位志愿者需要完成以七个星期为一周期的培训，每周培训大概一小时，一般由一线专业应急人员和CERT资深管理者对志愿者进行培训，培训完成后，志愿者才能正式获得资格认证，才能成为CERT的成员。在基本技能培训的基础上，美国、日本还根据应急管理的需要，对骨干人员或特定人员进行深入培训，确保基层应急救援队伍的应急救援能力。

三、基层综合性应急救援队伍组建模式

由于一方面我国各基层社区所处的自然地理环境、经济发展水平存在很大差异，基层社区面临不同的风险隐患和灾害事故；另一方面，不同地区应急管理体系的建设发展水平存在差异，客观上能够组建的应急救援队伍也不同。所以，基层综合性应急救援队伍的组建可以有多种形式。本文根据国务院59号文关于基层综合性应急救援队伍的建设目标和功能定位，借鉴国外建设经验，并结合我国基层社区现有的应急队伍建设现状，探讨了依托街镇（社区）政府组建的政府型救援队伍、依托专业队伍组建的职能型救援队伍和依托社会组织组建的NGO型救援队伍的“多元发展+灵活整合”的基层综合性应急救援队伍组建模式。

1.政府型救援队伍模式

政府型救援队伍模式是指由基层政府（或职能部门）完全按照国务院的基本要求，负责将街镇内民兵、预备役人员、退役军人、医护人员、志愿者等具有一定专业技能和应对能力的社区骨干人员组建成服务于街镇（社区）的基层综合性应急救援队伍，并进行管理和运行的组建模式。该模式的队伍组建主体直接为基层政府——街镇（社区）。应急救援人员主要来源于街镇（社区）骨干志愿者和职能部门下辖专业应急救援队伍中的骨干人员。在管理方面，街镇（社区）综合性应急救援队直接接受街道办事处、镇政府领导，街镇（社区）内各职能部门对应急救援队伍在运行管理上进行业务指导，而职能部门下辖专业性应急救援队伍在专业技术方面给予支撑。这种模式的关键在于强化街镇（社区）政府的应急管理职能，将本街镇（社区）现有各专业职能应急救援队伍、社区志愿者队伍纳入到街道（社区）应急管理框架下，实施集中统一管理（参见图1）。

图1 政府型救援队伍模式

2.职能型救援队伍模式

职能型救援队伍模式是依托街镇（或职能部门）下辖的专业应急救援队负责组建基层综合性应急救援队伍，并负责其日常运行管理的组建模式。该模式的队伍组建主体为街镇（社区）中现有的专业应急救援队伍，由其在现有的专业应急救援队伍基础上，组建一支符合综合应急救援需要的基层综合性应急救援队伍。该模式以街镇（社区）上建设较为完善的某一专业性应急救援队伍为依托，将专业救援队伍中骨干人员作为基层综合性应急救援队伍的主体，同时吸纳部分街镇（社区）志愿者骨干以及其他专业应急救援人员则作为补充。根据需要，综合性救援队伍人员可直接由专业救援队人员组成，也可以依托专业救援队伍的管理机制，通过招募志愿者组建，将综合性应急救援队伍作为专业救援队伍的分队，与原专业救援队伍相互支援，各自发挥作用。在管理方面，由作为核心的专业队伍的责任单位或专业队伍自身的管理组织来承担，并负责确定工作与联络机制，召集队伍成员，开展对成员的能力建设以及培训志愿者等工作。街镇（社区）政府则在队伍建设方面进行综合保障。

该模式适用于已经建成具有较强综合能力专业救援队伍的街镇（社区）。依托该专业救援队伍（或依托组建该专业救援队伍的职能部门）组建街镇（社区）层面的综合性应急救援队伍，街镇（社区）可充分利用现有优势专业资源，发挥其在街镇（社区）综合性应急救援队伍建设方面的引领作用（图2）。如上海青浦区朱家角镇可以依托现有的水上应急救援队专业力量，逐步建成符合国务院要求、能发挥综合应急救援作用的基层应急救援队伍。

图2 职能型救援队伍模式

3.NGO型救援队伍模式

社会组织通过参与公共治理，与政府间形成了“参与-互动”的关系，甚至发展为“合作-替代”的关系。随着我国社会组织参与社会管理的深化，民间救援组织和志愿者不断涌现，在防灾减灾和应急救援方面也已发挥着不可替代的作用。由此，依托社会组织组建和管理基层综合性应急救援队伍已经成为可能。NGO型救援队伍模式是指依托社会组织（NGO）组建的以志愿者为主体的基层综合性应急救援队伍。该模式中，NGO在街镇（社区）层面招募有能力、有意愿的各类人员作为志愿者，对其进行培训，将完成培训的志愿者组建成基层综合性应急救援队伍。NGO组织可以有专业社会组织、街镇（社区）志愿者组织或自治组织两种形式。前一种形式是由独立于街镇（社区）之外、致力于社区综合应急救援的社会组织（NGO），负责在各街镇（社区）培训和招募志愿者，组建该街镇（社区）的综合性应急救援队，该类型的社会组织（NGO）自身形成网络体系，按照社会组织的发展规律自我发展，在社区直接管理和运行救援队，如美国的CERT组织，其自身是一个庞大的社会组织。后一种形式是街镇（社区）内志愿者组织或自治组织在专业部门的指导下组建基层综合性应急救援队。

在管理方面，前一种形式的专业社会组织具有完善的管理体系，能够依托自身已经建立的组织体系及专业教育、培训体系，对救援队伍进行系统管理和救援能力建设；后一种形式，由于是街镇（社区）志愿者组织或自治组织下成立的救援队伍，在招募志愿者完成后，需要联络专业性社会组织对志愿者进行能力培训；此外，在志愿者培训完成之后，还需要考虑与街镇（社区）政府共建，由街镇（社区）政府或职能部门提供专业支撑，共同管理，以提升应急志愿者的组织程度（如图3所示）。该模式适用于民众自治意识较强、有社会力量参与社区管理基础的地区。

图3 NGO型救援队伍模式

四、基层应急救援队伍管理机制研究

“先期处置、自救互救、协助救援”是基层综合性应急救援队伍的基本功能定位。而从我国现有的基层应急救援队伍建设发展情况看，符合上述要求的基层综合性应急救援队伍普遍缺失，很重要的原因就是没有围绕基层综合性应急救援队伍的目标任务来组建与管理。基于我国基层应急管理发展水平和实际需要，基层综合性应急救援队伍的组建可以是多种模式的多元发展，在此基础上，如何通过有效管理和运行，有效提升现有队伍的救援能力，使其充分发挥基层应急救援的作用，实为重要。本研究探索性地提出“一体化管理”体系、“标准化管理”运行机制，以指导我国基层综合性应急救援队伍体系建设。

1.构建“一体化管理”体系

前述分析，基层综合性应急救援队伍的组建模式虽是多元化，但可以通过“一体化管理”，落实责任主体并明确队伍建设具体职责，围绕统一的目标任务，建立包括培训演练、考核评估在内的一整套管理机制，来达到提升救援队伍的救援水平和能力的队伍建设目标。

一是目标任务为导向：基层综合性应急救援队伍的组建模式和队伍人员来源可以因街镇的特征不同而具有不同形式，但不管队伍形式如何，队伍在基层社区发挥的作用和完成的任务应该是相同的，必须符合国家和地方关于基层综合性应急救援队伍建设的具体要求。目标任务是各街镇选择队伍组建模式、制定队伍建设规划及工作措施的直接依据，同时，可为考核评估提供科学依据。

二是能力培养为路径：基层综合性应急救援队伍建设的关键在于能否在基层发挥防灾减灾和应急救援作用。所以，基层综合性应急救援队伍管理应以如何提高队伍的能力为路径。应急救援队伍能力体现在两个方面：一是突发事件认知技能，如对突发事件发生的原因及危害性的认知；二是突发事件应对技能，如个人自救、邻里互救、部门互救等。因此，能力培养是队伍建设的路径。

三是考核认证为手段：为了确保基层综合性应急救援队伍都具备应急救援能力，并能很好地承担基层社区综合应急救援作用，有效的管理手段是建立统一的考核评估和资质认证体系，通过对基层综合性应急救援队伍进行考核、对应急救援队员进行资质认证，将基层综合性应急救援队伍队员纳入规范化专业教育和培训体系，确保基层综合性应急救援队伍中具有消防、急救、紧急疏散、综合保障等专业资质人员，能胜任基层社区的综合应急救援工作。

一体化管理体系包含两个层面：一是将基层综合性应急救援队伍建设纳入地区突发事件应急救援队伍体系建设中，使其与现有应急救援队伍成为统一的体系，将基层综合性应急救援队伍纳入基层政府应急救援队伍体系；二是建立省（市）-县（区）-街镇-基层综合性应急救援队伍为一体的管理体系，由政府应急管理部门（应急办）、区县政府、相关专业职能部门、街道办事处、镇政府、社会团体（或社会组织NGO）等共同实施全方位多层次的管理（如图4所示）。

图4 基层综合性应急救援队伍一体化管理体系

2.建立“标准化管理”的运行机制

一体化管理体系为建立不同模式的基层综合性应急救援队伍提供了基本框架，要确保其“先期处置、自救互救、协助救援”功能的充分发挥，还需要围绕建立一体化管理体系的目标任务要求，确立培训演练、专业联动与交流合作、综合保障、考核评估等系列，建立标准化管理的运行机制。

培训演练机制。提高救援人员应急管理知识和处置技能，是应急救援队伍建设的核心。不同人员在应急救援中发挥的作用不同，可通过制定分类分级培训演练机制，设置标准化、规范化、系统化的培训内容（时间、方法、内容），对各类队伍人员进行分层次、分专业的培训和演练。同时，培训演练与应急救援专业资质认证相结合，通过对应急救援队伍的专业培训和考核，确保应急救援队员具备相应的专业资质。

专业联动与交流合作机制。基层社区应该在多个专项职能救援队伍之间、多个层级救援队伍之间、政府和社会应急救援队伍之间，建立包括应急指挥、信息报送、救援处置在内的专业联动机制，以便于不同队伍在突发事件应对过程中的有效合作互通。此外，建立基层综合性应急救援队伍与其他各类应急救援队伍的交流学习机制，组织应急救援队伍之间观摩学习，通过互相交流，提高各自的水平。

综合保障机制。人、财、物的投入是基层应急救援队伍建设的基础保障，要将基层综合性应急救援队伍建设纳入基层应急管理体系建设的重要内容，确保必要的经费，购买应急装备、储备应急物资、培育人员队伍。完善财政支持，根据应急队伍的培训与演练数量与质量、应急队伍联动处置突发事件的需要和消耗，确定资金数量，建立市区政府和街道办事处、镇政府共同承担的财政体系。畅通补偿路径，根据志愿者和街镇基层应急队伍人员在宣传、培训和应急处置中的资金投入，由接受服务的部门和市区政府之间划分责任，共同承担起对社会力量参与应急管理的鼓励和补偿。

考核评估机制。建立考核评估机制是标准化、规范化建设基层综合性应急救援队伍的重要保障。尽快制定基层综合性应急救援队伍建设相关标准、指南和评估标准，并以此评价其建设实效，将评价结果纳入基层政府工作和主要负责人的绩效考核。同时，探索建立基于考核评估结果的队伍建设经费补助机制。此外，制定社会力量应急救援能力考核评估标准，将评价结果作为政府征用社会力量参与培训和演练、公共危机应急救援等应急管理工作的补偿标准确定的主要依据，以此推动全方位、多元化的基层综合性应急救援队伍建设。

五、总结

基层社区是各类风险的源头，突发事件发生后，依托基层综合性应急救援队伍，因地制宜地实施先期快速救援是最大限度地减轻灾害损失的必要条件。在应急救援队伍体系中，我国基层应急救援队伍初具规模，但严格意义上的基层综合性应急救援队伍体系尚未形成，特别是对基层综合性应急救援队伍的管理体系和机制尚未形成，大大降低了基层应急救援实效。为此，探讨适合我国基层社区的综合性应急救援队伍的组建模式与管理机制，是缓解这一低效性的必然需求。随着我国社会经济的快速发展，基层风险的复杂性、多变性将不断增强，对基层应急救援能力还会提出新的挑战，尽早地探索将基层综合性应急救援队伍建设纳入规范、科学、持续发展轨道，是十分必要和迫切的。

注释：

①参见《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》（国办发〔2009〕59号）（简称《59号文》）。

②数据来源于上海市应急办《本市应急救援队伍现状的摸底调查》，2010年。

［1］Citizen Corp.Community emergency response teams，Community Teamwork When it Has to Count.［EB/OL］.

［2］伍国春.日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式［J］.城市与减灾，2010（2）.

［3］CERT.About Community Emergency Response Team.［EB/OL］.

［4］安建增，何晔.美国城市治理体系中的社会自组织［J］.城市问题，2011，（10）

A Study on Construction M odel and M anagement System of Community Emergency Rescue Team

Teng Wuxiao/Hu Jingyan

Community emergency rescue team is an important contingent of thewhole emergency rescue system.After disaster，capabilities of offering first responder services play an important role in the guarantee of community safety.Based on an investigation of current circumstances of emergency rescue teams of china，following an analysis of the experience of typical developed countries，the paper tries to propose three emergency team construction models，which characterized by diverse patterns and flexible integration.At last，around how to improve rescuing effectiveness，the paper also discusses relevant integratedmanagement system.

Community；Emergency rescue team；Constructionmodel；Management system.

D035

A

1009-3176（2015）01-079-（9）

（责任编辑 谭力）

国家自然科学基金项目“中国应急管理体系顶层设计原理方法与模式重构”（批准号91224003）、上海市应急办2011年度研究项目“基层综合性应急救援队伍组建模式和管理机制研究”。

2014-8-31

滕五晓男（1963-）复旦大学城市公共安全研究中心主任社会发展与公共政策学院副教授日本东京大学博士

胡晶焱女（1985-）上海投资咨询公司经济师