国外公共服务动机研究：起源、发现与局限性*

谢秋山 陈世香

（武汉大学，武汉 430072）

国外公共服务动机研究：起源、发现与局限性*

谢秋山 陈世香

（武汉大学，武汉 430072）

公共服务动机是近二十多年来国外公共行政学研究关注的焦点。建立在个人与组织匹配理论基础之上的公共服务动机研究，代表着公共行政学试图构建一种有别于私人部门“经济人”假设、为公共部门所特有的人性假设之努力。国外公共服务动机研究主要考察了公共服务动机对职业选择、工作满意度、工作绩效、组织变革接受度和公民参与态度的影响。作为一种尚处于发展中的理论，国外公共服务动机研究在理论建构方面，忽视了公共部门雇员角色冲突，也忽视了偏好伪装和思想、语言表达、行为“三体分离”所带来的客观测量挑战；在实证分析方面，反向因果、中介变量影响和内生性问题都未得到有效处理。

公共服务动机；个人组织匹配理论；偏好伪装；公民参与；掠夺之手

公共服务动机（Public Service Motivation）研究是过去20多年来国外公共行政学研究关注的焦点之一，“它关注的是人们从事公共服务是否具有自利之外的动机”［1］。但关于公共服务动机研究的起源、结论科学性、局限性和未来研究趋势等重要问题却仍然没有得到足够的关照。有鉴于此，本文将在梳理国外公共服务动机研究文献的基础上，对国外公共服务动机研究的起源、进展、局限性，以及未来研究趋势等问题进行探讨。

一、国外公共服务动机研究起源和理论基础

1.在公共部门构建反“经济人”的人性假设

公共服务动机起源或兴起问题对于如何研究，乃至使用公共服务动机具有有重要的意义，但这个问题却仍然未能得到很好的回答［2］。事实上，起始于公共服务伦理研究的公共服务动机研究有一个核心目标就是突出公共部门与私人部门之间的区别，在公共部门构建一种不同于“经济人”的人性假设。

得益于Bruce Buchanan's（1975）对公共服务伦理的研究，公共服务动机逐渐成为近20多年公共行政和公共管理领域的大问题和重要主题［3］。在国外公共行政学界，寻求自身利益最大化的“经济人”和具有利他主义和奉献精神的公共服务动机者可以看做是人性假设的两极，前者是无赖（knave），后者是骑士（knights）［4］。公共选择理论、新公共管理等流行的理论范式都主张把公共雇员看作是与市场参与者没有实质性区别的“经济人”［5］，而国外公共行政学界，特别是美国公共行政学界部分研究者则致力于强调公共部门的特殊性和公共性，试图构建一个为公共部门所独有的人性假设，而公共服务动机则是这种理论建构的缩影。在公共服务动机倡导者们看来，与私营部门雇员相比，公共部门雇员具有更强的公共服务动机，是他们理想中的“骑士”。这些具有公共服务动机的“骑士”应该是基于兴趣爱好、人生自我实现、利他或使命感去努力工作，而与物质奖励、职务晋升等因素没有直接联系。

2.个人与组织匹配是其理论基础

从理论层面来审视，国外公共服务动机研究起源于对个人与组织匹配理论（person-organization fit theory）的借鉴，国外关于公共服务动机的研究文献也多是建立在该理论假设基础之上的［6-9］。个人与组织匹配可以通过多种路径实现，而吸引力-选择-消耗（attraction-selection-attrition）则是其中最为重要的实现路径之一，即求职者会被那些特性与自己人格、兴趣、偏好等相一致的组织所吸引，从而愿意做出相应的职业选择。具体到公共行政学领域就是假定具有较强公共服务动机者，其选择在公共部门就职、为组织奉献、支持组织变革的倾向度更高。个人与组织匹配理论强调组织内部成员之间偏好、倾向、性格等方面的相似性和成员与组织之间在价值观方面的一致性，也就意味着在公共服务动机的研究中，个人与组织匹配指的是一致性匹配，而非互补性匹配。

3.与“扶持之手”相互印证

本质上，无论是“经济人”还是“公共服务动机”都是针对个体的微观层面理论建构。公共服务动机理论与经济学界针对政府的宏观层面理论建构也是相辅相成的。经济学界基于对人性的观察和对市场失灵和政府失灵的深思熟虑，提出了三个政府模型，即看不见的手（invisible hand）、扶持之手（helping hand）和掠夺之手（grabbing hand）。看不见的手主张最低限度和承担守夜人职能的政府，政府角色和职能仅限于防止社会免受暴力和外部势力侵犯，避免某些社会成员受到其他人的不公对待和压迫，以及建立和维持基础的公共产品和制度［10］。换而言之，政府只需要提供法律、秩序和国防这些有限的公共产品，其余的事物交由市场价格机制去引导。扶持之手则在假定政府目标是追求社会福利最大化的基础之上，基于矫正市场失灵的目标，提出了从矫正性征税、管制和总需求管理，到价格控制、政府所有和计划等一系列解决办法［11］。掠夺之手的出发点则认为政府的目标是追求私利，并非社会福利最大化，所以要改革政府、寻找限制政府的方法。本质上，公共服务动机更接近于扶持之手，对公共部门，特别是政府雇员充满了“应然”的理想憧憬，公共行政人员具有为公共利益服务的动机，政府等公共部门是为社会福利最大化而存在，具有公共服务动机的雇员是与其组织特性相匹配的。

二、国外公共服务动机研究发现

公共服务动机概念提出后，国外公共行政学领域的学者基于实证分析，主要考察了公共服务动机对职业选择、工作满意度、工作绩效、组织奉献、组织变革接受度、离职意愿和公民参与态度的影响。近几年，还有部分研究文献考察了转化性领导（transformational leadership）对形成公共服务动机的影响，但这些文献研究却并未得出一致性的结论［12-14］。

1.公共服务动机与职业选择

在加深我们对公共部门职业选择决策的理解方面，公共服务动机无疑是在公共行政学界获得呼声最高的理论。流行的观点认为公共服务动机正向影响人们在公共部门的职业选择，即具有较强公共服务动机者，更倾向于选择在公共部门就职，其理论基础则是个人与组织匹配理论。但公共服务动机作为职业选择的主导性影响因素的地位却并未得到实证文献研究的完全支持。Leisink& Steijn和Vandenabeele的研究认为具有较高公共服务动机者，其在公共部门就职意愿更强，因为这为其提供了一个供给有意义公共服务的机会［15-16］。但Christensen&W right和Gabris&Simo［17］的研究却不支持这样的论点，即未能发现公共服务动机与公共部门职业选择之间的关联。Wright&Christensen则考虑时空变迁，基于实证分析发现，只有后续职业选择（subsequent job）受到公共服务动机影响，而首次职业选择（first job）与公共服务动机之间不存在相关性［18］。这可能意味着公共部门文化和公共组织情境培育或使得公共雇员更倾向于去表达其公共服务动机，使其在后续职业选择上作出不同的决策；这也意味着，我们还不能确定公共服务动机是否真的能够影响个人的职业选择。Myung Jin基于对未工作者（unemployed workers）①的调查研究也发现，公共服务动机和工资、福利这样的外部激励都对人们的公共部门职业选择具有重要的影响，但与退休而未工作者相比，被解雇或因家庭责任而未工作者更不愿意在公共部门工作［19］。

2.公共服务动机与工作满意度

与职业选择相联系，公共服务动机对工作满意度的影响也是国外公共服务动机研究的一个主要关注方向。Bright、Steijn、.Taylor和Taylor&Westover等人的研究都认为公共服务动机有助于增加公共部门雇员的工作满意度［20-23］。Xiaogang Cun基于中国广东公共部门调查数据的研究则发现，对于处级及以上和科级以下被调查者而言，公共服务动机正向影响其工作满意度，而对于科级干部而言，公共服务动机并不影响其工作满意度［24］。但Andersen&Kjeldsen的研究却发现，只有组织的任务是提供公共服务时，公共服务动机才对工作满意度有影响，而公共服务动机对于受雇于公共还是私营部门并没有显著性的影响［25］。

3.公共服务动机与组织变革承受力

公共服务动机影响雇员接受组织变革程度则是公共服务动机研究所关注的另外一个重要方向，但对于这种关联的方向性和确定性却仍然存在争议。Naffand&Crum、Moynihan and Pandey、Paarlberg&Lavigna和Ritz&Fernandez等人的研究都认为公共服务动机与雇员的组织奉献和组织变革承受度之间存在正向的相关性［26-29］。同时，也有研究文献反向考察了公共服务动机对于组织雇员离职意愿的影响。比如，Bright和Steijn的研究认为公共服务动机影响公共部门雇员的离职意愿，那些具有较高程度公共服务动机的公共部门雇员离职倾向更低；反之，那些具有较低公共服务动机者其离职倾向更高［30-31］。

但也有研究对这样的逻辑关联持审慎态度，如Wright，Christensen&Isett（2013）的研究直接考察了公共服务动机对于公共部门雇员接受组织变革和投入组织变革（commitment to change）的影响，研究发现，只有那些在自我牺牲指标方面得分高者更倾向于支持组织变革；就一般意义而言，公共服务动机较强者并不会支持那些可能给自身带来负面影响的变革，只是抵制变革的程度较低而已［32］。

4.公共服务动机与个人和组织绩效

在公共服务动机与组织绩效关联问题上，Perry&Wise于1990年明确提出了公共服务动机和公共雇员绩效关联的理论命题［33］，此后诸多文献对这一理论命题进行了实证研究，但却未能得出一致的结论。尤其是，大量的研究文献基于转化性领导（transformational leadership）的影响，考察了公共服务动机对组织绩效的影响，诸多文献研究发现转化性领导所倡导的公共服务动机有益于增强雇员或组织绩效［34-39］，其基本理论逻辑是，转化性领导有助于培育组织成员的公共服务动机，进而增强员工个人和组织绩效。

哈佛大学政治学家伯恩斯（James MacGregor Burns，1978）在其不朽的著作——《领导》一书中提出了“转化性领导”的核心概念，驳斥了传统的以权力为核心的领导概念，认为权力作用的过程中，权力行使的主体和权力行使的客体都追求自己的利益，而领导作用过程中，领导是兼顾领导者和追随者的利益，而转化性领导则更进一步，领导者和追随者能通过互动，相互提升到更好的道德和动机层面，从而彼此融洽相处。部分公共行政研究者则把“转化性领导”这个理想化色彩浓厚的概念引入公共服务动机研究。然而，转化性领导的存在首先就成为一个重大问题。“五百年必有王者兴”，理想的领导者本身是一种稀缺的资源，而公共服务动机研究则暗含了转化性领导的普遍性，这无疑令其研究结论可信度大打折扣。

5.公共服务动机与公民参与态度

公民参与是民主政治的核心，也是公共行政学和政治学研究关注的焦点之一。公共部门的合法性来自于其“应然”的公共性，而公共服务动机则是这种公共性的重要组成部分。那么，公共服务动机是否也是影响公共部门管理者对于公民参与态度的重要因素呢？Coursey，Pandey&Yang（2012）在他的开创性研究中，基于美国国家行政管理研究项目数据（National Administrative Studies Project），检验了公共服务动机与公共部门管理者对公民参与态度的关联，发现公共服务动机与对公民参与评价具有高度正向相关性，但公共服务动机水平不同者表现有差异，具体来说，在中低水平公共服务动机者方面，公民参与重要性越高，其评价越低，在高水平公共服务动机者方面，公民参与重要性越高，评价也越高［40］。当然，这方面的研究文献还相对较少，理论关联的可靠性还有待进一步的证实，这也是未来公共服务动机研究的重要发展方向之一。

三、公共服务动机研究的局限性

毫无疑问，国外公共服务动机研究为我们提供了一个理解公共部门人力资源管理乃至公共部门行政的新途径，提醒我们注意从道德层面考察和选用公共行政人员。但我们也必须看到，国外公共行政学界这种试图构建和验证一种不同于私人部门的、主要存在于公共部门的公共服务动机人性假设很大程度上是难以令人信服的！作为一种带有“理想类型”色彩的学术建构，国外公共服务动机研究的努力是值得肯定的，但现有公共服务动机研究在理论建构和实证研究方面也存在明显的局限性！

1.理论建构方面的不足

理论建构是科学研究的基础，而一个好的理论必须具备现实的解释力，即有助于理解社会现实问题，不能违背明显的经验事实和经验观察。但公共服务动机研究的理论建构却远没有做到这一点。

（1）忽视了公共部门雇员角色冲突

人性假设是社会科学研究的基础，国外公共服务动机研究的人性假设则是公共服务动机与公共部门雇员性情、伦理之间的一致性。但有一个基本事实却被相关研究者所忽略，即基于私人利益和公共利益冲突所带来的伦理和角色困境。在资源有限、人类欲望相对无穷的情境下，必然存在着对资源的竞争，而只要存在着资源的竞争，人类社会就不可能普遍性地为公共利益而采取行动［41］；作为具备私人利益动机的公共部门雇员即使具备公共服务动机，又如何能够舍弃私人利益而去追逐公共利益，从而为公共价值、公共利益而无私奉献呢？这是一个公共事务实践中难以解决的现实角色困境和伦理困境。

（2）忽视了偏好伪装和思想、语言表达、行为“三体分离”对客观测量的挑战

偏好伪装（preference falsification）理论认为，当你恭维他人，并让他人相信你与他保持一致（share his taste）时，你意在巧妙地利用他人的动机和情感倾向（aim specifically atmanipulating the perceptions others hold about one'smotivations or dispositions）［42］。但事实上，人类个体不仅要与他人保持一致，更要与社会伦理道德规范和法律规章制度文本保持一致。当然，真正做到一致是要付出代价的，甚至不符合自身经济利益。如此，语言表达上追求一致就成为最优的选择，而思想和行为是否与他人保持一致、与社会伦理道德和法律规章保持一致就成了另外一回事！这就形成了思想、语言表达和行为的“三体分离”现象。这种“三体分离”通俗的表现就是“说一套做一套”或“表里一套背里一套”。具体而言，在思想层面，你可能崇尚公正、公共利益和伦理道德；在语言表达层面，公共情境迫使公共雇员心理调适，你力图做到语言表达与伦理道德规范相符合；具体到行为层面，特别是涉及到自身利益时，往往利益会战胜伦理道德，做出不符合公共服务伦理的行为，这也就是道德的脆弱性。

公共组织雇员身份所隐含的伦理规范和公共组织规章制度的硬约束，可能会使得公共部门雇员在接受调查时尽力掩盖自己的真实偏好和私利动机，而不真实地表达其公共服务动机。更确切地说，身在公共部门，受到职业伦理和制度规则的双重约束，为了表现出自身道德素质与职业伦理的一致性，他们更倾向于“按照社会规范来选择他们认为更能为社会所接受的答案”［43］，但这种语言表达的真实性是令人怀疑！笔者于2014年1月份曾经与政府机关工作人员在湖北省联合进行过一次公共服务动机调查，共发放调查问卷400份，回收386份，去除漏填、未填和明显乱填问卷后，有效问卷个案为348份，在这些被调查者中，全部都表示具有很强的公共服务动机倾向。偏好伪装，以及思想、语言表达与行为的“三体分离”显露无疑。

基于偏好伪装动机，思想、言语表达和行为“三体分离”等因素造成的公共服务动机测量难题是公共服务动机研究所面临的最大障碍，它严重削弱了公共服务动机研究的科学性。但公共服务动机研究远没有做到这一点，虽然公共服务动机已经成为近年来公共行政学界研究的热点之一，但时至今日尚未在公共服务动机测量上达成一致，“缺少国际上通用的、无差别意义上的测量工具”［44］，所以研究成果之间的比较和探讨是不够严谨的。

（3）理论建构隐含“德治”思维倾向

从理论政策含义和实践应用而言，在公共行政学实践中，过度强调和借鉴公共服务动机作用，也就是强调伦理道德的重要性，隐含着公共人事监督“德治”思想，缺乏“法治”思维，进而可能缺乏对制度设计和制度激励的关注，不利于公共人事行政管理和改革实践。公共服务动机意味着为他人、为公共利益奉献的利他主义情结，如果公共部门雇员有更强的公共服务动机，自然也就需要更多地赋权，而不是制度约束，这是与现代公共部门人事实践相冲突的！

此外，有必要特别强调，为公共利益服务，服务他人、服务社会有多种途径，不一定需要通过公共部门，比如企业等私营组织往往是慈善捐赠的主体，普通公民往往是志愿服务的主体。所以，公共服务动机理论建构所主张的公共部门与公共服务动机之间的理论逻辑，很可能只是一种“应然”的主观建构，而非“实然”的客观事实。

2.实证研究中的不足

实证分析在国外公共服务动机研究文献中占有很重要的地位，这也是公共服务动机研究得以不断扩展和深化的关键原因。但现有实证研究还存在一些不足，有待进一步完善。

（1）反向因果：先有鸡还是先有蛋

W right&Grant提醒我们注意公共服务动机与组织绩效之间存在的反向因果［45］，即公共服务动机可能是绩效的结果，而不是原因，这就类似于先有鸡还是先有蛋的问题。事实上，这种反向因果不仅仅存在于公共服务动机与个人和组织绩效之间的关联，而且可能存在于职业选择等其它方面。就公共服务动机与职业选择的关系来看，可能并非有公共服务动机者更倾向于到求职者的公共部门工作意愿，而是相反，公共组织文化，特别是政治宣传促进了公共雇员的公共服务动机，Cable& Parsons将其看作是组织社会化过程［46］。我国传统文化也强调“不在其位，不谋其政”，而在其位，就要谋其政，这也就意味着公共部门雇员的身份地位，反过来也会强化其公共服务的动机。Ward（2014）的研究则证实，公共服务经历有助于培育公共服务动机，同时，公共服务动机也会随着时间变化而发生变迁，在初始阶段，公共服务经历增加了个体的公共服务动机，但公共职业生涯后期，公共服务动机很可能随之发生下降［46］。这与Moynihan&Pandey（2007）的研究结论也是一致的，即工作任期与公共服务动机之间呈负向相关关系。这至少有两方面的可能政策含义，一是公共部门的文化宣传有助于培育雇员的公共服务动机；二是这些组织未能随着时间变化培育和支持公共服务动机在组织内部的延续［47］，而且原因可能在于雇员在公共组织的工作生活经历让其改变了价值信念，对公共部门初始宣传的公共服务动机产生怀疑。

（2）中介变量影响未得到充分考虑

公共服务动机实证研究已经取得了相对丰硕的成果，但现有公共服务动机实证分析中，中介变量影响并未得到充分考虑。与公共服务动机影响相比，工资、奖金和福利等经济激励因素、法律规章制度和民主体制对人们职业选择、工作满意度、工作绩效、组织奉献、组织变革接受度、离职意愿和公民参与态度的影响，无论是在理论上，还是在实证分析中都具有更重要的意义。但现有公共服务动机研究文献却未能很好地考虑和处理这些可能的中介变量影响。

（3）现有实证分析技术性不足，研究结论可靠性难以令人信服

无论是公共服务动机，还是职业选择、工作满意度、工作绩效、组织奉献、组织变革接受度、离职意愿和公民参与态度等指标都具有较强的主观性，是基于量表的主观测量，极有可能带来内生性问题。但现有的相关文献研究却未能很好的处理这个问题，更缺乏相关的稳健性检验。从统计技术角度来看，这些实证研究是不够严谨的，其研究结论也是难以令人信服的！

四、公共服务动机研究的未来趋势

综合上述分析，建议在未来的公共服务动机研究中要实现以下几个方面的突破或改进：

1.从动态演化角度考察公共服务动机影响

公共服务动机作为一种心理层面的测量，它的影响效果也要考虑心理层面的因素，特别是马斯洛需要层次理论。经济社会发展阶段不同，公共服务动机这类利他主义价值因素在其中所起的作用是不同的，也许我们该用一种动态演化观点来看待公共服务动机问题。在发达国家，由于公共人事制度较为完善，公共服务动机可能在个人职业选择、公共服务绩效等方面有明显的作用；但在欠发达和转型国家，不完善的公共人事制度下，公共服务动机的作用极有可能是微弱的。未来的研究必须充分考虑人类个体需要层次性和经济社会发育程度所带来的影响，或者更多地从历史演化角度考察公共服务动机的变化和影响。

2.把制度作为重要因素引入公共服务动机研究

与经济学的研究视角不同，公共服务动机研究是建立在公共行政学和伦理学的基础之上的，它充分考虑公共性和私人性的区别，但很大程度上忽略了制度主义视角。现有的公共服务动机研究过于强调伦理而忽视了制度层面因素，殊不知，制度在很大程度上决定了伦理发育程度。要把制度作为研究背景和关键影响变量引入公共服务动机研究，以更好地辨识公共服务动机的影响。

3.使用更严谨的统计分析技术

现有公共服务动机研究以实证分析为主，但未考虑主观测量所带来的内生性问题。未来的公共服务动机研究需要更为严谨的实证分析，进一步检验公共服务动机的影响，特别是要排除薪金、退休金这样的外部经济激励，制度约束等外在中介变量的影响，并使用更为严谨的统计分析技术，检验研究结论的可靠性。

4.尝试基于非参与式观察和文献分析的定性研究方法

在公共服务动机研究方面，定量分析面临诸多测量和技术分析上的难题，定性研究也许是一个理想的选择。Wright&Grant呼吁研究者使用更多的定性研究方法来探索公共服务动机影响，即整合访谈、非参与式观察、参与式观察和文献分析方法去理解组织对公共服务动机的影响，以及理解与公共服务动机相关的心理和行为过程［48］。但事实上，基于观察对象的特殊性，特别是针对政府雇员进行长时间的非参与式观察是极其困难的；而访谈、参与式观察都存在干扰和偏好伪装的问题；文献分析也许是相对较为可行的办法，它成本低，也不会干扰调查对象，有利于保证客观性！

此外，有必要特别强调的是，从建设性角度去审视，与宏观层面，政府的掠夺之手比扶持之手更有现实解释力相符合，在微观层面，经济人假设也可能比公共服务动机更具有现实解释力，更有利于民主公共行政实践的发展。公共服务动机研究能否在更大的范围内融入社会科学研究的主流框架还有待观察！

注释：

①经济学意义上的失业者，是指有求职意愿的劳动力人口，但在Myung Jin（2013）的研究中，自愿离职者和退休者都包括在内，所以本文中“unemployed workers”不适合翻译成“失业者”，而是未工作者。

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Overseas Public Service M otivation：Origins，Consequences and Lim itations

Xie Qiushan/Chen Shixiang

Public servicemotivation（PSM）is a focus of overseas public administration research.PSM research has a history ofmore than two decades，which based on person-organization fit theory，represents an endeavor to construct a hypothesis about human nature which is different from economicman in public sector.Overseas PSM research mainly explores the effects of PSM on employment choice，job satisfaction，job performance，support for organizational change and support for citizen participation.In the aspect of theory construct hand，PSM research ignoresmeasuring difficultymainly caused by the conflict between public and private role，and the challenge result from preference falsification and existence of three separate systems in human's thought，lenguage and behavior.In the empirical analysis the problems of reverse casualty and intervening variables are partly ignored，aswell as disposal of endogeneity.

Public Service Motivation；Person-organization Fit Theory；Preference Falsification；Civil Participation；Grabbing Hand

D63

A

1009-3176（2015）01-070-（9）

（责任编辑 方卿）

国家社科基金艺术学重大招标项目（13ZD04）、湖北省软科学研究专项计划项目（2011DHA012）。

2014-8-20

谢秋山男（1981-）武汉大学政治与公共管理学院博士研究生

陈世香男（1973-）武汉大学政治与公共管理学院教授博士生导师