关于加强游戏（艺）机场所治安管理的思考——以上海地区管理现状为例



关于加强游戏（艺）机场所治安管理的思考
——以上海地区管理现状为例

赵唯平

（上海公安高等专科学校， 上海 200137）

摘 要：近年来，利用游戏（艺）机进行赌博是人民群众反映的社会热点问题，也是公安机关治安管理工作的难点。规范游戏（艺）机场所经营行为，加强游戏（艺）机场所治安管理工作，保障游戏（艺）机场所健康有序发展，对于建立良好的社会治安秩序、促进依法治国具有社会现实意义。

关键词：游戏（艺）机； 管理问题；思考

责任编辑：何银松

游戏（艺）机场所自上世纪80年代兴起以来，已经成为人民群众休闲娱乐的重要活动场所，在丰富群众业余生活和促进社会主义精神文明建设方面发挥了积极的作用。近年来，由于社会秩序管理存在薄弱环节，利用赌博机违法行为引发了游戏（艺）机场所的治安、消防安全等问题，影响了人民群众生命财产安全，影响游戏（艺）机场所健康有序发展，因而，研究和规范游戏（艺）机场所治安管理工作，对维护社会稳定具有社会现实意义。

一、游戏（艺）机场所管理之现状

近几年来，上海市电子游戏（艺）机场所有较快发展，游戏（艺）机的赌博活动亦呈多发趋势，其中无证无照游戏（艺）机场所的出现，形成了新的治安问题。为了有效遏制利用赌博游戏（艺）机违法活动，上海市各级公安机关采取多种有针对性工作措施，以高压态势严厉打击利用赌博游戏（艺）机违法活动，起到了较好的实际效果。

1.依托政府、借势发力。在各级政府的领导下，建立机制、明确责任，由全市各级综治机关牵头，各乡、镇、街道成立工作班子，明确各部门的职责，建立每月信息通报例会制度，定期分析研判地区游戏（艺）机场所治安管理情况，共同破解难题，形成对游戏（艺）机场所严管严查的态势。近年来，全市公安机关上下齐动，先后出动警力和辅警力量2.2万余人次，组织会同文化执法等职能部门分赴全市90%以上乡、镇、街道，开展了专项联合整治行动。

2.取缔无证、规范有证。近年来，公安机关针对大量无证经营游戏（艺）机场所赌博活动日益突出的情况，以游戏（艺）机场所推进派驻保安工作为契机，以整顿无证经营游戏（艺）经营场所为突破口，以规范有证游戏（艺）机场所经营行为为抓手，扎实推进全市的游戏（艺）机场所整治工作。本市公安机关会同文化执法部门对全市近1600家无证经营的游戏（艺）场所开展集中专项整治，共查处取缔违法经营场所845家，关闭755家；收缴各类赌博机1350台、赌博机电脑板2270块；查处违法人员1200余名，其中行政拘留235人、罚款135人，有效净化了场所治安环境。通过集中整治，大量无证照游戏（艺）机经营场所纷纷自行关闭，老百姓对此纷纷拍手称快，坚定了有证有照游戏（艺）机场所经营业主规范经营的信心。

3.制度保障、明职明责。公安机关领导重视游戏（艺）机场所专项整治工作，明确查赌工作的责任追究制，实行内部相关单位和责任人的责任追究制。对有责的分管领导和民警必须作出处理，处理情况必须书面报告公安机关党委。对治安管理部门直接查处游戏（艺）机场所设置十台以上赌博机进行赌博活动的，必须召集属地派出所所长、责任民警与乡镇、街道综治部门领导、属地市场秩序管理部门、文化行政执法大队的相关人员，召开现场会查摆问题；对无证无照场所，公安部门对经营负责人予以治安处罚后，必须及时抄告文化执法部门予以取缔；对有证有照场所，不仅要对违法经营负责人予以治安处罚，而且还要对场所处以停业整顿，并且及时抄告市场秩序管理部门备案，停止该场所一切变更手续。

4.异地执法、有效监督。公安机关创建了联手协作、异地查禁的工作机制。公安机关治安部门组织派出所开展异地交叉查禁活动，对抓获的违法人员均由检查单位进行处罚，收缴的各类赌博机登记后集中堆放到指定的场地，定期统一予以销毁；对涉赌人员，根据其情节分别予以行政处罚，对涉案场所的经营负责人一律予以行政拘留；对设置赌博机的场所一律处以2万元人民币以上的罚款，情节严重的要求停业整顿；对无证经营游戏（艺）机场所一律予以取缔；对被处罚的游戏（艺）机场所建立复查机制，加大后续监管力度；对被查处设置赌博游戏（艺）机场所的属地派出所发放整改建议书。

5.宣传发动、营造氛围。近年来，公安机关在市委、市政府的领导下，在各相关职能部门的配合下，重拳出击，严查重处，对利用赌博机进行赌博活动发起了强大的攻势。以现场集中销毁的宣传教育方式，举行现场会，由公安机关和乡、镇、街道各相关职能部门领导、辖区电子游戏经营场所业主等参加，现场销毁收缴的各类赌博机。这既集中展示了整治赌博违法犯罪活动的成果，又是直观生动的法制宣传，体现了公安、文化执法等部门进一步深入推进打击和整治赌博违法犯罪活动的决心，获得了良好的社会效应。

二、当前公安机关查处游戏（艺）机场所赌博活动难度增加的原因

近年来，利用游戏机赌博违法犯罪活动，已成为社会焦点和治安管理的难点问题，这在一定程度上影响了社会治安管理秩序，群众反映强烈。虽然公安机关持续开展查处利用游戏（艺）机赌博活动专项行动，但是利用游戏（艺）机赌博违法犯罪活动仍未停止，随着经营业主反查处能力增强，经营方式出现多样化、隐蔽化特征，查处利用游戏（艺）机赌博活动的难度在增加，其原因有以下几个方面：

（一）客观原因

1.反查处能力增强。近些年来，公安机关几乎每年开展查禁游戏（艺）机场所赌博活动专项行动，对经营业主、从业人员进行集中教育从未放松。但一些经营者在利润驱动下，使用各种手段和公安机关“捉迷藏”，采取错时营业等做法与公安机关治安管理部门“打时间差、搞游击战”，一有风吹草动，就立即转移赌博机或关门歇业，风声一过又开门营业，具有“你行动、我关门”、“你查东、我逃西”的显著特点。

2.经营方式多样化、隐蔽化，生存空间较大。由于公安机关查禁打击力度加大，一些业主采取化整为零的经营策略，利用游戏（艺）机赌博经营活动由集约型、规模型逐步向分散型、隐蔽型转变。经营赌博机有“机动性、低成本、收益快”的特点，被整治后，违法经营者依然能在短时间内换个身份、地点，卷土重来，隐藏于人流量大的各类小型公共娱乐场所或大街小巷内的茶楼、旅店等处借壳经营，继续从事利用赌博机的违法活动。

3.赌博方法多样化。利用游戏机赌博的方法在不断地推陈出新，赌博机的品种日益增多，利用游戏机娱乐与利用游戏机赌博违法犯罪的界线越来越模糊。有的赌博机具备密码控制、存储数据、断电自锁功能，有的可供多人聚赌。赌博机种的升级、赌博方法的频繁变化，给公安机关查处利用游戏赌博违法犯罪与取证认定工作设置了屏障。

4.利益驱动低成本。一些违法经营者受暴富心理驱使，设置品种繁多赌博游戏机，吸引追求刺激的赌博参与者，甚至未成年人也加入此行列，危害性极大。一般赌博机所需投资较少，成本在几百元至几千元不等，如自购材料且有电路板或收购“二手机”组装的成本更低。一台赌博机每月获利几百元至几万元不等，如果程序设置巧妙则获利空间更大，利益驱动是违法犯罪的直接原因。

5.查处后违法活动反弹周期短。近年来，公安机关频繁组织专项整治行动，严厉查处打击利用游戏（艺）机赌博违法犯罪活动，取得了一定的成效。但查处后违法活动反弹周期很短，因为同一个地点查获一台或几台赌博机的情况较为普遍，直接抓获参赌者很少，警方对其处理限于扣押机器，批评教育业主或治安处罚，利用游戏（艺）机赌博的反弹情况也是客观存在的。

（二）主观原因

1.管理主体与执法主体的行动不协调。国务院《娱乐场所管理条例》明确规定，游戏（艺）机场所为娱乐场所，由文化执法部门发证管理，核定游戏（艺）机机种，公安机关负责赌博活动的查处打击。而现状是：文化执法部门与公安机关执法不协调，存在游戏（艺）机机种目录的滞后性与鉴定标准多样性的矛盾。一是文化执法部门下发的《赌博机目录》时间滞后，目录公布时，实际使用的机种已经淘汰了；二是场所存在随意更换合法机型芯片的现象，管理主体无法监督到位，执法主体进行赌博机查处鉴定时，由于鉴定标准呈多样性，对很多赌博机难以定性，涉赌案件缺乏证据。

2.管理主体属性发生变化与执法主体查处困难。自公安机关取消对游戏（艺）机场所前置行政审批事项后，管理的主体属性发生了变化，无证场所出现频繁，市场秩序管理部门、文化管理部门在第一时间难以查处。一些场所为规避和应付管理主体，采取打一枪换一个地方的方式，管理主体疲于应付。公安机关主要承担有证场所的治安检查与违法行为查处工作，对远离街面、隐藏社区与居民区内的无证场所发现难度较大，查禁打击成本高，因而，势必影响社会秩序和治安管理工作。

3.基层公安警务体制改革未适应治安管理新变化的需要。首先，基层派出所长期承担繁重的治安管理执法工作，在警力有限的情况下，难以做到全面管控游戏（艺）机场所，难以及时发现新情况、新问题，宣传教育管理、执法查处存在脱节的现象。其次，由于公安警务体制改革调整了原有治安管理体制，成立了以执法办案为主兼顾治安管理工作的治安行动管理队和执法办案队，基层一线的管理民警逐年减少，办案与管理比例失衡，重打轻管的矛盾突出，打防兼顾的问题没有妥善得到解决。

三、加强游戏（艺）机场所管理的思考

（一）以“行业”为主导，建立规范管理机制

游戏机（艺）场所赌博问题由来已久，政府职能部门虽有各自的工作职责，但政府相关职能部门没有真正形成合力。在当前形势下，建立行业主导的规范管理机制非常必要。一是成立以游戏（艺）机场所行业为主导的管理协会，文化执法部门履行发证管理、核定游戏机机种的监督管理职能；市场秩序管理部门履行证照规范化管理的监督职能；消防部门履行监督消防安全职能；公安机关依法履行查处打击赌博活动的职能。二是明确行业管理协会过程管理的主体地位，发挥行业自律管理作用，规范业主经营行为，明确行业管理协会作为牵头部门，由公安、文化执法、市场秩序管理部门等作为核心的成员单位，建立市、区两级定期通报会商制度。三是公安机关有效依托娱乐服务场所管理工作联席会议制度，主动加强与文化执法、市场秩序管理部门的沟通对接，进一步提高联合执法工作效率，保持常态化的管控势头。

（二）以“物”为抓手，规范行业经营秩序

突出以“物”为抓手，规范行业经营场所秩序，关键是要以科学管理为手段，加大科技支撑力度，有效推进经营场所规范有序发展。一是安装实时监控系统。公安机关可以会同文化执法等部门，开发“游戏（艺）机经营场所综合治理信息系统”和相关手机应用软件，制作用于实时监控游戏（艺）机状态的“黑匣子”（机具主板内嵌芯片组）和方便民警日常检查的“NFC”（近距离无线通讯技术）标签。基层公安分（县）局、派出所要会同文化执法等部门，督促游戏（艺）机经营场所为游戏（艺）机安装“黑匣子”、张贴“NFC”标签，实现公安机关对游戏（艺）机状态的实时监控。二是严格准入要求。公安机关要会同文化执法等部门，制作游戏（艺）机经营场所机具推荐使用名单，明确准许进入游戏机市场的机具制造企业和机种，进一步加强对辖区游戏（艺）机经营场所内摆放机具的检查，严禁游戏（艺）机经营场所摆放非使用名单中的机具。三是在游戏（艺）机经营场所管理工作取得阶段性成效后，结合游戏（艺）机经营场所管理遇到的新情况、新问题，稳步推进游戏（艺）机负面清单制度，即列出不允许经营的机种与机型目录，奠定规范管理与查处打击的基础，提供规范有效管理游戏（艺）机经营场所的保障，夯实以“物”为抓手的管理基石。

（三）以“事”为重点，加大日常管控力度

要突出以“事”为重点，加大对游戏（艺）机经营场所的日常管控力度。一是严格落实抄告制度。公安机关对相关职能部门抄告的情况，既要积极开展核查，又要加大联动的频率，切实提高“采纳率、反馈率”。对涉嫌设置赌博游戏机的游戏（艺）机经营场所，一律抄告文化执法部门建议吊销经营许可证，并按行政案件办理要求固定证据材料、做好移交工作。二是建立两级督查制度。基层治安管理部门、派出所对目前市场有“汤姆熊”、“卡通尼”等机种、机型的游戏（艺）机经营场所，要按照“关注类”场所的要求落实日常管控措施；对其他游戏（艺）机经营场所，按照“重点类”场所的要求进一步加强管控措施。三是深化暗访检查和回访复查制度。派出所要会同文化执法部门组成联合执法小组，定期开展联合执法，对群众举报反映的问题场所逐家开展实地暗访、查处。基层治安管理部门要进一步发挥两级暗访平台的作用，定期对辖区内的游戏（艺）机经营场所开展不间断的暗访查处行动，并对群众举报反映的问题场所、已被取缔场所开展集中回访复查，严防查处不到位、停业复开等情况的发生。

（四）以“人”为核心，完善培训与追责体系

要突出以“人”为核心，完善游戏（艺）机经营场所人员培训与追责体系。一是完善从业人员培训制度。公安机关应组织对游戏（艺）机经营场所人员的集中培训，重点对“黑匣子”、“NFC”标签使用维护以及各项日常管理措施开展培训。基层治安管理部门、派出所要按照“先培训、后办证（IC卡）、再上岗”的工作要求，督促新进从业人员在常设培训点参加从业培训，做到“入行先培训，上岗必持证”。二是建立经营责任告知制度。基层治安管理部门、派出所要组织辖区内游戏（艺）机经营场所的法定代表人、投资人、经营负责人，统一签订《承诺书》明确从业人员责任，以此作为违法追责的依据。对新开设游戏（艺）机经营场所，要结合娱乐场所备案登记工作，在其取得《营业执照》后的15日内，完成《承诺书》签订工作。三是建立变更报备制度。公安机关要通过宣传告知、检查督促等方式，告知发生转让、歇业等情况的场所法定代表人、投资人和经营负责人，到属地派出所进行变更报备，登记或注销信息，与场所接收方相关人员重新签订《承诺书》从而堵塞管理漏洞，明确转让、歇业应履行的主体责任，防止因变更报备制度不落实造成新的治安管理问题。

（五）以“地域”为边界，严格落实工作责任

要突出以“地”为边界，严格游戏（艺）机经营场所管理工作责任。一是深化“黑名单”制度，对违法违规游戏（艺）机经营场所，公安机关要会同文化执法部门，建立涉赌游戏（艺）机经营场所“黑名单”制度，对场所地址、负责人（法定代表人、投资人、经营负责人）、单位（投资单位、经营单位）进行登记备案。基层公安分（县）局、派出所要将查处的单位和人员信息填入“黑名单”登记表，统一汇总抄报文化部门，文化执法部门要依据公安机关“黑名单”登记表，开展审批限制、网上公布等工作，压缩涉赌游戏（艺）机经营场所违法空间。二是完善监管责任通报制度。公安机关要建立监管责任通报制度，明确分管领导、责任警长、责任民警逐级责任制，纪委和警务督察部门定期发布涉赌游戏（艺）机经营场所查处情况的通报。同时，要严格落实逐级追究相关人员责任制，制定游戏（艺）机经营场所管理中失职、渎职行为责任追究的有关规定，细化明确追责范围和标准。三是关注“混业经营”模式。基层治安管理部门、派出所要高度关注包含互联网上网服务、游戏（艺）机娱乐、棋牌娱乐等内容的“混业经营”场所，按照娱乐休闲服务场所治安管控工作要求，全面加强治理，严防上述场所成为“漏网之鱼”。

（六）以“教育”为手段，营造查禁打击氛围

利用游戏（艺）机赌博是引发多种治安问题和进行违法活动的根源之一，特别是对青少年危害极大，公安机关应综合施策、多管齐下、从严治理。

1.加强宣传教育，积极营造查禁打击的社会氛围。首先，要深入乡、镇、街道、学校、场所开展宣传教育，以多措并举的宣传教育形式，广泛开展有针对性的宣传教育活动，使社会公众充分认识利用游戏（艺）机赌博的社会危害性，提高群众特别是青少年学生拒赌防赌的免疫力。其次，要加强教育、引导、规劝工作，对游戏（艺）机场所经营业主和从业人员全面开展法制培训，实行持证上岗、杜绝无证，逐家签订《承诺书》，增强游戏（艺）机场所从业人员知晓法律、遵守法律、畏惧法律的自觉性。再次，要强化社会面控制，加强对出租房屋的检查频率，充分发挥街道、社区、里弄群防群治的作用，挤压和消除赌博机的藏身空间。

2.坚持常抓不懈，始终保持查禁打击的高压态势。为巩固整治成效，防止利用游戏机赌博活动反弹，要坚持常抓不懈、专项整治与专案经营相结合，始终保持对利用游戏机赌博的严打高压态势，做到“三不放松”。一要全面查处不放松，对游戏（艺）机赌博实行“零容忍”，明确日常管辖责任，摸清辖区赌博游戏（艺）机情况，将责任区民警日常工作列入考核，对游戏（艺）机场所做到底数清、情况明、信息灵，明察暗访辖区内人员活动相对集中的游戏室、茶室、旅社等场所，适时组织规模性或区域性整治行动，始终保持严查常管态势，消除不法分子的侥幸心理，一经查获，依法严惩，绝不姑息。二要重点经营不放松。利用游戏（艺）机赌博活动之所以屡禁不止、屡查不绝，其背后必有一个支持的产业链、利益链和犯罪共同体。治安、刑侦等专业警种要发挥善攻坚、打团伙的专业优势，有针对性地开展长期经营工作，加大打击力度，深挖细查，打现追源，最大限度地铲除利用游戏机赌博滋生的土壤。三要查禁打击不放松。在查禁打击工作中，要加强对赌博游戏（艺）机机种的证据固定工作，做好查处打击第一手材料的收集工作。要对发现的赌博游戏机一律依法收缴与销毁，不予违法经营者任何喘息机会，不留死角空间，对参与赌博机经营者和幕后老板依法严厉惩处，增强法律震慑力。

3.加强联动协作，积极营造查禁打击的氛围。查禁打击利用游戏（艺）赌博机违法犯罪工作牵扯面广、涉及部门多，公安机关要主动向党委、政府汇报，争取领导重视；积极联动文化执法、市场秩序管理、税务、城管、教育等部门，形成联动协作长效机制，做到信息共享、查处打击同步。文化执法、市场秩序管理、公安部门应充分发挥各自的信息优势，定期交流，形成信息共享、合力打击的工作机制，完善联动督查打击机制。文化执法和市场秩序管理部门要加强对申请开设游戏（艺）机场所的经营业主、从业人员的信息查询工作，定期主动向公安机关了解从业人员违法违规信息，做好关口前移，增强对“带病上岗”的场所与个人信息筛查工作，实行游戏（艺）机场所督查、提示制度，加强联动查询、督查提醒的治安监管力度，铲除滋生游戏（艺）机场所违法违规的土壤，形成“党委重视、政府领导、公安主导、部门联动、社会参与”的游戏（艺）机行业管理新格局。

综上所述，游戏（艺）机场所治安管理工

作是一项长期性、复杂性的社会综合治理工作，我们要创新社会管理模式，以齐抓共管的坚定决心，对游戏（艺）赌博机实行“零容忍”的态度，坚决铲除影响社会治安秩序的顽症，为人民群众创造一个良好的社会治安环境。

Ponder over Reinforcement of Policing Video Game Venues

——Take Shanghai for ExampleZhao Weiping

(Shanghai Police College, Shanghai 200137, China)

Abstract:In recent years, gambling with video game machines is both a hot issue that the public frequently report and a puzzle of public order management. To regulate the business behavior of video games, to strengthen the policing of video game venues and to ensure the healthful development of these venues are practically signifi cant to the creation of good public order and promotion of the building of a law-governed country.

Key Words:Video Game; Management Problem; Ponder

作者简介：赵唯平，男，上海公安高等专科学校业务一分部巡逻教研室教官。

收稿日期：2014-12-27

DOI：10.13643/j.cnki.issn1008-5750.2015.03.006

文章编号：1008-5750(2015)03-0042-(07)

文献标识码：A

中图分类号：D631