中国运动式治理缘何发生？何以持续？*——基于相关文献的述评

王连伟 刘太刚

（中国人民大学，北京 100872）

中国运动式治理缘何发生？何以持续？*
——基于相关文献的述评

王连伟 刘太刚

（中国人民大学，北京 100872）

运动式治理作为一种中国本土化的治理模式，具有鲜明的中国色彩。目前国内学术界对其褒贬不一。通过梳理和回顾国内外关于中国运动式治理发生和运作机理的相关文献，我们尝试回答“制度化运动悖论”问题，即中国常态社会下为何反复使用运动式治理这一非常规工具，并初步归纳出四种比较有解释力的研究途径：社会资源有限说，治理工具有限说，科层官僚制局限说和社会动员能力下降说。作为特定历史阶段的产物，运动式治理有其存在的合理性。我们在理论研究和实际运作过程中必须在坚持有限否定和类型化承认评判价值取向基础上，深入分析它的现实解释力和适用范围，结合新的情势不断创新和丰富其内涵和形式。

运动式治理；社会资源有限说；治理工具有限说；科层官僚制局限说；社会动员能力下降说

一、问题的提出——常态社会为何反复采取运动式治理的方式？

近日一则“北京85万人街头大反恐”的新闻引起了社会各界的广泛关注，其实这只是北京市社会安全综合治理活动的一小部分。联想到近年来的“扫黄打非”、“严打”、“食品安全专项检查”、“反腐风暴”等，我们仿佛生活在一个充斥着运动式治理的时代。我们不禁要问，在民主法治高度发达的今天，

为什么还会有这样大规模的运动式治理的存在。这表面上似乎与我们党和国家所提出的建设“富强、民主、文明”的社会主义法治国家的总目标所奠定的基调有些不合拍。但仔细深究来看，这些看似矛盾的地方却有着深刻的根源，此即“制度化运动悖论”问题。“制度化运动悖论”这一命题最早由美国学者詹姆斯·汤森等人提出，用以形容后毛泽东时代的中国所面临的改革发展困境：改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的（汤森、沃马克，1995：283）。这一现象也反映了一直以来困扰我国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的难题（唐皇凤，2007）。因为政府管理只有在可以制定长期规划，并有优秀人才为了共同目标而奋斗的正式国家治理体制之中才能有效地发挥（李侃如，2010:67-68）。“制度化运动悖论”对于中国式的运动式治理现象具有较好的概括力，但运动式治理可能还有其他的特殊属性。因此，我们必须立足于中国场域下的政治、经济、社会和文化背景，去探寻运动式治理的中国逻辑。

*本文系国家“985工程优势学科创新平台项目”和中国人民大学行政管理国家重点学科专业资助项目的阶段性成果。

刘太刚 男（1966-）中国人民大学公共管理学院 教授 博士生导师

改革开放以来，随着党和国家工作重心的转移，经济发展、民主政治、法制建设、社会建设等各项事业不断完善，中国社会也逐渐步入了常态社会（李培林，2003；陈潭，2004；唐皇凤，2007）的平稳发展轨道。但与此同时，中国社会也逐渐进入了战略改革的阵痛期，社会利益分化加剧，矛盾丛生。复杂的社会环境使得整体社会不可治理性的程度大大加剧，这对国家和政府治理能力和水平无疑提出了巨大的挑战。因此，探寻我国运动式治理背后的深层次原因对于党和国家的社会治理具有重要的意义。下面主要对国内外学者关于中国运动式治理产生机理的相关文献进行梳理和评析，并将其归纳为四大分析路径，即社会资源有限说、治理工具有限说、科层官僚制局限说和社会动员能力下降说。最后从学术研究和实践意义方面对中国运动式治理进行了简要的评析和展望。

二、社会资源有限说：治理资源稀缺条件下的理性选择

《管子》有曰：量力而知政。国家资源的多寡对于国家治理制度安排和治理绩效的好坏具有重要的意义。古往今来，任何国家治理方式和政策工具的选择都受制于本国治理资源的存量和结构（唐皇凤，2007），都是根据国家资源状况以及现实情势所做出的应时之举。对于国家资源来说，按照吉登斯的划分，大体上可以分为配置性资源和权威性资源两大类别。其中配置性资源体现了支配物质工具的物质产品及其自然力，而权威性资源主要是影响和支配人类活动方式的手段（Giddens，1979:100-101）。有学者认为中国国家治理资源总体状况决定了我们国家整体的治理方式和治理能力，任何社会的调控方式不是个人好恶的产物，而是社会资源总量所决定的（王沪宁，1990）。对于中国这样的超大规模社会来说，经济转型和社会转轨所带来的利益摩擦和复杂多样的社会问题加剧了国家治理资源与社会治理需求之间的裂痕（王沪宁，1990；唐贤兴，2009a；唐贤兴、余亚梅，2009b；唐贤兴，2009c），集中有限的社会资源和充分发挥底层社会的自主性来解决突出的社会问题，成为执政党与政府在面临资源瓶颈制约时的理性抉择（杨志军，2013）。除了从宏观视角分析运动式治理产生的社会资源条件之外，还有一些学者从基层日常社会治理层面分析了社会治理资源短缺对于运动式治理产生所起到的关键作用。唐皇凤通过对比中外警察数量之后，得出严打政策是中国在治安资源短缺条件下应付社会治安问题的理性选择（唐皇凤，2007）。刘亚平和颜昌武通过对三聚氰胺事件的案例分析，认为由于食品安全监管机构的重复设置引起了监管资源分散和浪费，使得国家和政府往往采取政治动员和选择性整肃与镇压的方式，短时间内集中有限的资源应对危机（刘亚平、颜昌武，2011）。就当前来说，基层政权面临的最大难题是财政资源的贫乏，导致其成为悬浮在国家和农民之间的 “悬浮型政权”（周飞舟，2006）。有些学者分别从组织资源、财政资源、权力资源短缺等方面对于基层反腐败、纠纷化解活动和新农保政策试点推广进行运动式治理的原因进行了分析和论证 （李辉，2010；扈映等，2012；程熙，2013）。总的说来，社会资源短缺是人类社会共同面对的难题，并非中国所独有的社会特征，因此它只

是解释中国运动式治理产生的一个方面的因素，不能将其视为唯一决定性因素。

三、治理工具有限说：有限治理工具约束条件下的无奈之举

治理工具作为治理主体实现其治理目标的手段和中介，对于国家和政府治理目标的实现意义重大。一般认为，政府治理工具是“政府的行为方式,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制。”（休斯，2001:99）运动式治理可以视为政府在面临特定社会情境下所采取的一种非常规的治理工具。但是这种非常规的治理工具却在日常生活中屡屡使用，其背后必然有着深刻的原因。通过分析相关案例，有学者归纳出了运动式治理这一工具的特点：临时性、间断性与特定时间规定性，预期目标单一性，“从重、从严、从快”的倾向性（唐贤兴，2009c），政府为何对这一深受诟病的治理工具乐此不疲呢？实则是政府在治理工具方面面临的困境所决定的。面对市场失灵、社会失序以及法律缺失的困境，政府除了采取运动式执法这种方式之外，几乎没有可供选择的其他政策工具（唐贤兴，2009a）。另外政府还想借助运动式治理强大的社会动员能力来达成某些治理目的（唐贤兴，2009c）。有学者分析了20世纪50年代上海里弄在治理工具有限和体制约束的情形之下，对于无组织的“非单位人”采取了居委会政治动员这一比较有效的工具，将其纳入国家可以调控的范围之内（张济顺，2004）。近年来一些环境治理项目，如“京津风沙源治理工程”、“退耕还林、还草工程”、“生态移民工程”等也都具有很强的政府动员式环境政策色彩（马明洁，2004：47-79；荀丽丽、包智明，2007；狄金华，2010），主要是为了弥补环境脆弱性与政府治理工具之间的差距。此外，有学者分析了珠三角在向深度一体化转变的过程中，主要采取了目标设立、会议推动、政策灌输、组织建设、行政包干、政绩考核等一些典型的政治动员的工具，用以打破区域间阻隔和推动区域一体化制度创新（杨爱平，2011）。从根本上来看，政府之所以选择和采用运动式治理的工具是因为政府工具箱的陈旧与工具的适用性不强所造成的，“这些困境产生的原因是：第一，社会转型期公共问题的高度复杂性；第二，政府治理的制度性能力不足；第三，对规则的虚无主义态度；第四，超大社会的结构性矛盾。所有这些因素一直存在于中国改革以来政府与社会关系的变迁过程中。”（唐贤兴，2009c）总的说来，这一派对于政府采用运动式治理看作一种现实的无奈之举，在特定时间内具有一定的积极意义。但是从长远来看，政府工具是不断创新和发展的，需要对政府工具箱里的工具及时更新和替换。

四、科层官僚制局限说：反科层制浪潮下的社会治理创新

组织学上一般认为常规机制与动员机制具有内在的紧张和不可兼容性，可以相互替代（周雪光，2012a）。常规机制可以使组织稳定、高效和有序运行，并具有极高的可预测性；而动员机制往往需要突破组织常规机制，采用非常规的、高度变化的动员手段，使组织处于高度的动荡之中。韦伯认为以科层官僚制为核心的正式组织结构是现代社会的基本组织形式（Weber，1946:490），这种组织结构主要建立在法理理性基础之上（Weber，1946；Couldner，1964；Crozier，1964），强调组织结构的稳定性和组织行为的一致性。中国历史上虽然有着十分发达的官僚体系，但是这种官僚组织制度与西方现代官僚组织制度有着显著的差别（韦伯，2004：219），更多地建立在分封制和家长制基础之上（王亚南，1981：60），其核心是上下级间的忠诚、信任和庇护关系。科层制组织结构稳定性的要求与现代社会复杂动态性之间往往无法协调，从而易出现矛盾和裂痕。社会上出现的一些问题往往无法通过传统的科层官僚体制解决，而使问题呈现出放大的趋势。第一，政府的垄断性和封闭性特征使得许多市场性机制失效（周雪光，2005），加剧了社会问题的严重性；第二，中国官僚体制的庞大规模和漫长管理链条导致信息流动困难（葛剑雄，1994:201-220；周雪光，2008）；第三，各地区差别较大使得在保持中央统一性前提下兼

顾地方政策执行的灵活性，往往诱发“上有政策，下有对策”现象，加剧了上下级以及中央与地方的不信任和失控（周雪光，2011）；第四，现有的治理技术难以满足组织规模所带来的监管难度极大、成本高昂问题（渠敬东、周飞舟、应星，2009）。如何调节传统僵化的官僚体制与现实治理的复杂需求之间的矛盾，运动式治理机制无疑是一种很好的尝试。运动式治理意在克服传统科层官僚制将政治问题行政化（Mannheim，1936:105）的弊端，用政治逻辑重新代替行政逻辑（李有学，2014），在一定程度上缓解了权威体制与有效治理之间的紧张局面。运动式治理的最大特点就是暂时叫停原来的科层制常规过程，用政治过程代替来突破传统科层官僚体制的弊端，起到纠偏和规范边界的作用（周雪光，2011；狄金华，2010）。此外，政府部门间因资源制约、组织正当合理性和信任匮乏而带来的合作困境也往往需要上级组织通过动员机制来统一协调（余亚梅、唐贤兴，2012）。虽然运动式治理在短期内对于克服科层官僚体制的弊端和发挥机构、人员的整合作用方面意义重大，但是从长期来看，这种非常规的治理模式具有不可持续性，不能将其日常化和常态化。

五、社会动员能力下降说：后威权时代国家权力的合法化再生产

美国著名政治学者斯考切波在考察了中国、法国和俄国三个国家的社会革命历程之后，认为中国的社会革命具有自己的独特性，“社会结构与政治结构的根本性变化以一种相互强化的方式同时发生。而且这些变化的发生要通过剧烈的社会政治冲突来实现。”（斯考切波，2007:5）面对内外严峻的社会形势，为了推动国家和社会革命的开展，中国共产党必须放手发动群众和赢得群众支持，而在实践中最有效和最成功的经验就是采用政治动员的方式。在革命战争年代到改革开放之前，中国共产党主要通过意识形态宣传、组织化调控，特别是塑造革命领袖“克里斯玛”个人魅力来达成强有力的群众动员，整个社会的运转显示出了强烈的政治动员色彩。这种运动型的国家建立在超强的组织动员和强烈的人治色彩之上（孙培军，2009），带有很强的威权政治的属性。但是我们看到在后毛泽东时代，经济社会结构发生了巨大变化，建立在革命领袖的个人魅力之上的社会动员力整体下降，伴随市场经济发展而来的自由民主思想冲击了先前的意识形态影响力，单位制解体而来的社会成员个体化削弱了社会的整体组织化调控能力，从而使社会整体动员能力大大下降。如何应对这一巨大挑战呢？有学者认为继承革命意志和适应赶超型现代化发展需要而建立起来的“革命教化政体”为了应对通过社会改造而提升自己执政合法性的内在压力，不断地通过发动国家运动和变化国家运动的形式（冯仕政，2011）。作为现代国家权力来说，不仅仅是为了维持现有状况和简单的延续，而是为了权力具体运作过程中实现再生产。现代权力的运作方式是“自我放大”，现代权力总是在应用过程中持续不断地增强和扩充自己的力量（弗雷泽，2001：122-135）。为了实现国家与基层社会的有效衔接和增强国家权力的合法性，不定期的采取运动式治理的方式集中有效地解决一些社会重大难题无疑是最现实的选择。有学者回顾了我国历次严打政策过程，认为常态社会的“严打”斗争蕴藏着中国社会政治秩序合法性的再生产机制，社会秩序的稳定增强了人们的社会安全感和对政治秩序的认同感（唐皇凤，2007）。在基层治理方面，国家权力渗透到方方面面，通过一些项目管理、行政发包（折晓叶、陈缨缨，2011；渠敬东，2012；周雪光、练宏，2012b；陈家建，2013）等技术手段，实现了从总体性治理向技术治理的转变（渠敬东、周飞舟、应星，2009），从而延长国家权力在地方再生产的链条。但是我们发现这种声势浩大、全员动员、自上而下的权力再生产运动本身却隐含着合法性危机的考验，绩效合法性的压力以及民众的认同信任感方面同样是危机重重。

六、简要的评析

本文通过梳理和回顾国内外关于中国运动式治理发生和运作机理的相关文献，尝试回答“制度化

运动悖论”问题，即中国常态社会下为何反复使用运动式治理这一非常规工具，并初步归纳出了四种比较有解释力的研究途径。但是对于中国地域复杂多样、历史文化积淀深厚的场域背景，这四种解释途径又有其自身难以克服的弱点和缺陷。就目前来说，研究运动式治理无论是学术研究层面，还是对于实践层面，都有着十分深远的意义。

第一，作为学术研究来说，运动式治理可以说是一种中国本土化的治理模式，但并非治理理论的中国化。运动式治理思想最早可以追溯到中国古代的法家“势”的思想和兵家战略思想，后发展到革命战争时期逐步形成运动战等一些革命战争思想。新中国成立后这些政治动员和群众路线一直沿用下来，并成为指导国家党政官员的重要思维方式。传统文化的惯性、革命战争思维、合法性的危机以及现实的情势使得运动式治理一直存续至今，但运动的形式却不断创新和发展。可以说运动式治理是中国本土化的治理模式之一，但却不能将其归为治理理论中国化的产物。治理理论最早产生于20世纪80年代末90年代初，在产生时间、基本思想、实际运作基础等方面都与运动式治理有着根本的区别，因而不能将二者简单的归为一类。运动式治理是中国语境下的社会治理模式，具有鲜明的中国色彩和中国特征。

第二，作为实践意义来看，运动式治理对于在短时间内集中有限的资源解决一些社会重大突出问题十分有效。中国是一个人口众多、地域辽阔、语言文化差异较大、社会流动性较强的超大规模社会，社会问题复杂多样，社会治理难度大。面对治理资源和治理工具有限、整体社会动员能力下降的严峻情势，原有的科层官僚体制已然无法有效应对这一困境，呼唤一种超越科层制组织结构而具有强有力的组织协调中心的组织结构。运动式治理依靠强有力的政治动员、组织化调控和目标责任制等一些手段，可以在短时间内积聚力量重点处理一些形势危急、影响较大的社会问题。这对于当前一些非常规问题的处理十分有效，但是如果把它作为一种常规治理模式日常化和机制化会带来很多弊端。

虽然国内学术界对于运动式治理褒贬不一，但我们必须承认作为特定历史阶段的产物，其具有存在的合理性。我们必须在对其坚持有限否定和类型化承认评判价值取向（杨志军，2013）的基础上，深入分析它的现实解释力和适用范围，结合新的情势不断创新和丰富其内涵和形式。将常态社会治理与非常态治理有机结合起来，以真正推动国家治理体系和治理能力的现代化。

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Why Does Chinese Campaigning Governance Occur,and Why Does It Continue:Review on Relevant Literatures

Wang Lianwei/Liu Taigang

As a Chinese localized governance model,campaigning governance has its own distinctive Chinese colors.At present,there are both positive and negative comments on it from the academic field.By collecting and reviewing relevant literatures of the occurring and operational mechanism of Chinese campaigning governance,we try to answer the question of"institutionalization movement paradox",that is why China repeatedly uses this unconventional campaigning governance tool under normal society.We preliminarily conclude four comparatively explanatory research approaches:assumption of limited social resources,assumption of limited governance tools,assumption of limited hierarchical bureaucracy and assumption of declined social mobilization.As a product of specific historical stage,campaigning governance has its own reason for existence.We should deeply analyze the practical of theoretical study and practical explanatory power and scope of application and continuously innovate and enrich its content and form,based on the value orientation of limited denial and typed admittance during the process of our theoretical research and practical operation.

Campaigning Governance;Assumption of Limited Social Resources;Assumption of Limited Governance Tools;Assumption of Limited Hierarchical Bureaucracy;Assumption of Declined Social Mobilization

2014-11-16

王连伟 男（1986-）中国人民大学公共管理学院行政管理专业博士生

（责任编辑 方卿）

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1009-3176（2015）03-106-（6）