论现代政府的公信力源泉及其价值定位

桑玉成 马天航

（1.上海市社会科学界联合会，上海 200020；2.复旦大学，上海 200433）

论现代政府的公信力源泉及其价值定位

桑玉成1马天航2

（1.上海市社会科学界联合会，上海 200020；2.复旦大学，上海 200433）

政府公信力问题是当前政府所面临的基础性问题，也是学者所研究的热点问题。本文所要讨论的问题是：“取信于民”尽管是当代政府所必须致力于努力的方向和目标，但是在现代社会条件下，政府的被质疑和被批评也应视为一种“新常态”。“受质疑的政府”、“批判性公民”等等这样的现象，是一国政治发展进程中的正常现象，并且也是政府不断改进工作、提升能力的某种“助推器”。当然，政府公信力的源泉本质上在于政府自身。所以，政府公信力的建构和提升一定在于政府自身的积极作为。但是，政府公信力又是一个复杂的问题，往往还不仅仅取决于政府自身的努力，它涉及到由政治民主化程度、政治结构及其功能改善、人民群众现代政治意识的确立等等所构成的社会政治文明程度的提高。

政府；公信力；受质疑的政府；批评性公民

一、政府公信力研究的文献回顾

现代意义上，公信力是指“政府的影响力与号召力，是政府行政能力的客观结果，体现了政府工作的权威性、民主程度、服务程度和法治建设程度；同时，它也是人民群众对政府的评价，反映了人民群众对政府的满意度和信任度。”①概念界定显示出关于政府公信力研究的两个基本视角：第一种视角突出政府的主体地位，强调公信力源于政府的行政能力和政策安排，表现在良好的经济绩效，公务人员的道德操守和危机事件下的策略应对（龚培兴、陈洪生，2003；舒小庆，2008；陈丽君，2008；赵清文，2013；）。第二种视角将政府视作被评价的对象，主要考察民众和舆论对于政府的满意度、认同感和信靠程度，探究影响民众信任政府程度高低的因素（吕维霞、王永贵，2010；胡荣、胡康、温莹莹，2011；卢春龙，2013），并运用诸如平衡计分卡等方法建构政府公信力的评估指标体系（杨畅，2013）。研究结果表明，中国政府的信任结构具有显著的差序特征（李连江，2004,；管玥，2012；黄信豪，2014），民众对政府的信任程度从中央、省级、市级到县乡政府逐级递减，越是基层政府，获得的信任评价相对越低。当然，这种差序信任结构并非中国政府独有，唐敏和呼和那日松（2014）考察了分权对于亚洲国家和地区（柬埔寨、中国、印尼、日本、马来西亚、蒙古、菲律宾、韩国、台湾、泰国和越南）的地方政府和中央政府的信任程度的影响，结果表明在民主程度较高国家，分权会促进民众对于地方政府的信任；在民主程度较低的国家，分权会增强民众对中央政府的信任，降低对地方政府的信任。

在此基础上，越来越多的研究把政府行政能力和公民主观感知两个视角结合起来，考察导致政府公信力降低的原因，包括转型期制度僵化、政府工作不公开透明、监督体系废弛，公务人员怠政、工作失范（胡映雪，2012），政府过于干涉经济社会生活，家长制作风严重（郝玲玲，2012），以及公众对政府部门认知错位，因期望值过高而失望等（王茜、张子礼，2007）；同时还提出了检验并提升政府公信力的方法。研究表明，无论是改善公共服务，还是加强政府管理抑或双管齐下，对于提升城市政府公信力都具有显著性的影响。值得注意的是，不同领域的政策实施带来的信任程度的提升效果明显不同，其中住房和社会保障服务以及行政效率的提升对于政府公信力改善最为显著，此外，民众对于中央政府信任程度对地方政府公信力的评价具有显著的正向影响（陈永国、钟杨，2012）。针对权力运作封闭以及官员腐败等问题，提高政府的透明性和回应性对于地方政府公信力的改善具有显著影响（于文轩，2013；马得勇、孙梦欣2014）。这也正是“让权力在阳光下运行”的应有之义。基于我国政府的合法性主要建立在良好绩效这一现实，民众对于经济增长、民生福利和公共物品提供的主观满意度决定了政治信任的程度，后两者的影响力正在赶超经济增长的作用，相比之下，公民政治参与对于政府公信力的改善效果仍旧非常有限（孟天广、杨明，2012；杨鸣宇，2013）。

与研究视角融合的观念相左，一些学者认为没有必要仿照欧美等国从政治文化和社会资本的角度解读政府公信力，而应该从中国的政治现实着眼（朱光磊、周望 2011，李天恩、李宝华 2014）。2003“非典”事件使得政府和民众逐步意识到政务公开和塑造政府公信力的必要性。2005年的政府工作报告中明确提出“大力推进政务公开，加强电子政务建设，增强政府工作透明度，提高政府公信力。”②这是中央首次将政府公信力建设提上议事日程。朱光磊等人的研究指出：政府公信力与政府信任、政府诚信、政府信用是不同的概念，公信力强调政府通过主动行为，解决公共危机、提供公共服务等来获取公众的信任，是一种能力的体现；而公众对于政府信任的感知和评价应当属于“政府公信度”。换言之，有必要收窄政府公信力的概念内涵，单从政府施政取信的角度来看待问题。

我们认为，政府公信力固然是政府治理能力和合法性的直观体现，但最终的评判权还是落在公众的手里。倘若硬生生地将“政府公信力”和“政府公信度”割裂开来，难免陷入政府与社会对立的怪

圈。正如黑格尔所主张的“一切主体即实体”，政府的各项公共政策和公务人员的行为，同舆论的报道、渲染以及民众感知之间是相互塑造的。公民的信任评价自然是衡量政府执政能力的首选标准，如果没有政府主动性作为，公民也难以凭空臆造对于政府的主观感受。本文中，我们不对政府公信力、政府公信度、政府诚信、政治信任等概念作详细的区分，而是倾向从互为主体性的视角，广义地应用政府公信力这一概念。

同时，本文既不打算对特定地区或层级的政府公信力进行测量、评价或者作案例描述，也不针对政府公信力的改进提出具体的政策建议，而是从政府主体的视角，探讨政府获得公信力的一般源泉和途径，审视政府在公信力建设中应该明确和坚守的价值原则。简言之，我们致力于提出政府公信力建设的一些观念和价值取向问题，为研究者和实践者提供一种新的思考问题的视角。

二、现代政府必须面对受质疑的“新常态”

政府公信力问题之所以被提出，之所以近年来越来越受到社会各界的高度关注，并成为学术界研究的一个重要议题，主要的原因是，政府的静态和动态如其制度、政策、行为等等，越来越受到社会公众的质疑和批评。显然，正视这种质疑和批评，是我们加强政府公信力建设的必要基础。

1.政府脱敏：从“父爱主义”到“被质疑的政府”

需要指出的是，政府之受到社会的质疑，是基以政府之性质的必要现象。将“受质疑的政府是现代社会的常态政府”作为首要原则提出，对于具有两千年专制传统的中国来说，意义不言自明。“君臣父子”的观念曾经弥散在整个社会之中，传统社会的政府带有明显的“父爱主义”倾向，民众对政府是感恩戴德的，是心生敬畏的。与此相对，人民主权原理下的现代政府，公民对于政府行为有建议和批评的权利，这是宪法保护的言论自由，政府的权力来自于人民的让渡，所以政府部门应该对人民心怀敬畏。其次，民众的不满和质疑源于政策安排本身，因为任何政策都具有利益倾向性，特定群体的增益就意味其他群体的收益或多或少会受到影响，那么公民的不满、牢骚和非议就在所难免。所以，政府部门和公务人员有必要调整自身定位，不要将评价标准设置在很高的水平上，而应该以常人的眼光来看待自身的行为。甚至会出现一些极端的情况，比如少数民众可能会对政府部门和公务人员无理嘲弄、讽刺和谩骂，倘若没有造成“明显的危害”，政府部门无须作过度的解读，权且当作民众情绪发泄的一种方式，如此等等。

将接受公众质疑视作常态并不意味政府部门放弃塑造自身形象，提升公信力。政府公信力作为合法性的外在表征，具有一种底线效应，即政府至少要赢得一定数额民众的认可和支持，这样才能保证社会稳定和政策的有效推广（Mishler and Rose,1997），但是这个最低标准并非直观可见，对于不同地区或者不同层级的政府公信力的底线要求也不尽相同，所以政府有必要竭力提升公信力，以避免统治合法性的消解。

2.“批判性公民”有助于政府公信力的提高

在现代的意义上，没有任何政府可以赢得所有民众的信任，同样，对于政府不信任的公民也不意味着反对政府，恰恰相反，通常情况下，那些“批判性公民”或许正是负责任的公民。当然，一个公信力普遍较低的社会是危险的，因为低度信任意味着政府合法性的削弱，然而，那种异常的过高的政府信任同过低的政府信任一样，也是不正常的。民众过分信任政府有可能是一种对权力的盲从，会引发权力的滥用，甚至成为滋生专制的温床。看似是政府部门和公民之间的意见达成了一致，背后隐藏的却是权力对于民意的操纵。比如20世纪30年代德国的纳粹政权，希特勒同样获得了绝大多数德国民众的信任和支持，并通过选举的方式获得最高权力，带来的结果却是二次世界大战的爆发。由此看来，现代政府必须理性看待“批判性公民”，那些不信任政府的民众本身也可以成为维持

社会稳定的力量。

一般而言，对于政府的不信任大致可以分为四种情况：第一种不信任是对政府制度和宣传的价值观念持否定态度，明确反对政府政策主张，甚至反对政府的存在。第二种不信任源于个体在与政府部门多次交往中，公务人员或者政府组织侵犯了公民个体的利益，抑或是公民看到、听到与政府失信行为有关的事情，使得个人对政府丧失信任感。第三种不信任是被特定的场域或话语体系所影响的，在特定的环境下，如果大多数人表现出对于政府部门的不信任、否定和不满，自然形成一种“群体规范”，迫使那些对政府没有什么偏见甚或有些许好感的人为了迎合他人转而质疑政府，这种受迫的不信任间接强化了个体对于政府的不信任感。第四种不信任是不盲目信任，对政府的政策主张持有怀疑和批判的态度，这类群体被称作“批判性公民（critical citizens）”。“批判性公民”源自20世纪80年代以来，在经济高度发达、民主制度成熟的国家，越来越多的人价值观念转向后物质主义，他们更看重个人自由和自我表现，更具批判的精神，易于表达对政府部门和公共政策的不满（Inglehart,1997;Norris,1999），甚至直言不讳地指出政府工作的缺失和错误。

将民众的质疑作为促进政府改革的动力，可以使得政府更好地约束权力、惩治腐败、提供优质的公共服务，继而提升政府的公信力。较“批判性公民”概念提出更早，我们不妨考察美国进步主义时期（20世纪第一个十年）的“黑幕揭发运动”（也称作“扒粪运动”）对于美国政府政治发展的影响，进而观照中国的现实。

1903年，《麦克卢尔》杂志发表艾达·塔贝尔、林肯·斯蒂芬等人的3篇文章，由此发起了一个所谓“黑幕揭发运动”，这些新闻人也因此被西奥多·罗斯福称为“扒粪者”。他们的锋芒所及，从石油精炼厂到贫民窟，从红灯区到进行政治交易的旅馆，从保险公司的欺诈行为到铁路公司的管理不善，从科罗拉多劳工的残酷折磨到南部盛行的种族歧视，所揭示的均是以前从未触动或很少触动过的社会场景。③“扒粪”运动历时十余年之久，各领域的立法如潮水般涌来，涉及到社会生活的方方面面。如纯净食品和药物管理法、肉食检查法、反托拉斯法等等，在妇女选举权、创制权、复决权、罢免权、选民直接投票的预选、减少任官人数、比例代表制、住房、教育、劳工、社会保险和社会福利等领域都作出了重大改革。“扒粪”运动揭出社会的种种黑暗的确令人触目惊心，但它的目的和后果却不是也没有从根本上动摇、推翻美国制度、美国社会，而是相反，促其自我调节、改革，使之躲过一“劫”，从而更加稳定。④

对照中国当下，那些表示不信任的民众“往往不是在意识形态基础之上，而是在实用主义基础上表示了他们对政府的不信任的态度。”⑤他们多是期望那些曾经被政府所许诺的，但却没有兑现或者未能完全兑现的生活，这种不信任反映出民众对民主法治的生活的向往。正如公民的不盲从是一个成熟社会应有的特质，公民对政府政策持有一种审慎怀疑的态度也是社会成熟的标志。追溯中共的政治传统，批评与自我批评一直是党的建设的重要武器。早在革命战争年代，毛泽东同志就明确提出：“因为我们是为人民服务的，所以，我们如果有缺点，就不怕别人批评指出。不管是什么人，谁向我们指出都行。只要你说的对，我们就改正。你说的办法对人民有好处，我们就照你的办。”⑥中共十八大之后，习近平同志也对党和政府的工作提出了建议，要求各级党政部门和领导干部“虚心向群众学习，诚心接受群众监督，始终植根人民、造福人民，始终保持党同人民群众的血肉联系，始终与人民心连心、同呼吸、共命运。”⑦这些都是最高领导者对于不同意见的最为真实、朴素的态度，检查批评和建议的标准是实践，看这些批评和建议是否有利于人民生活的改善。然而，如此明白的道理被反复提及也暗示了政府管理实际运作中的复杂性，至少并不是像指导原则一般泾渭分明。

三、政府公信力的源泉来自政府自身

毫无疑问，政府公信力虽然体现为人民对于政府的信任度，但是，其公信力的源泉却并不在于人民，也不在于媒体和舆论，而在于政府自身的作为。这正如毛泽东同志的那个名言，说内因是变化的根据，外因是变化的条件，外因通过内因而起作用。

1.政府角色的转变：从全能政府走向有限政府

人们注意到，社会或多或少存在着一种错误的认知，即政府的公信力下降源于媒体的不当报道。这是一种直观的感知，暗含的是一种“有罪推定”的假设，即不少媒体刻意捕捉政府部门的错漏，包括行政效率低下、官员贪污腐败等，借以诋毁政府形象、挑拨政府和群众之间的关系，而部分地方政府甚至陷入了“谣言陷阱”而难以自圆其说。的确，我们不能否认某些媒体报道有夸大事实、推波助澜的情况，但公共媒体作为传播新闻、监督权力的工具，始终处于第二位，问题的主要矛盾还在于政府自身的行为是否妥当。自媒体时代，信息的传播方式呈现出扁平化和弥散化的特征，组织化权威的信息垄断优势被消解，民众愈来愈容易接触到公共议题并表达个性化的见解（褚松燕，2011）。在这种背景下，政府的行为，即便是很小的错漏也可能被放置在开放的舆论空间内发酵。这种舆论发酵不仅仅局限于特定的事件，横向上会将与其相关联的事件同时呈现出来，纵向上与该政府相关的违背民意的往期事件都会被梳理出来，由此可见，即便是很小的一个事件，也不得不担负起过往种种危机事件的代价，从而形成了一种恶性循环。各种事件的累积叠加一方面加深了民众对于政府的怨怼情绪，而一些久议不绝的事件也成为了滋生谣言的温床，造成事实进一步被歪曲。

脱胎于计划经济体制的治理结构，中国政府的职责几乎涵盖了社会事务的方方面面。造成的结果往往是政府做的事情越多，承担的责任就越大，那么犯错误的可能性就会越多，民众对政府的负面评价自然就更多。这也正说明了为什么欧美等国家民选领导人在当选时能够维持较高的支持率，施政一段时间后，支持率就会自然走低，民众的不满情绪也会增多。因此，政府部门有必要充分厘清公共领域和私人领域的责权范围，摆脱全能政府的运作模式，向有限政府转变，切实做到中共十八届三中全会《决定》所指明的“使市场在资源配置中起决定性作用”，让政府从具体的经济社会事务中抽离出来，集中力量解决关系国计民生的大问题。政府一方面要简政放权，另一方面要培养全社会的参与意识，让企业、社会组织和公民个人及时填补政府退出后的权责空间，并逐步成长为多元治理体系下有效主体。政府转变为规则的制定者和争议的仲裁人，而不参与到现实经济社会的具体事务中，这样才有助于政府公信力的提升。

2.涉关政府公信力的政府之外部与内部因素

政府部门在着力关注外部民众对于政府信任评价的同时，还需要顾及公职人员的需要和感受。尽管名义上是作为权力组织的政府与公民个人之间的互动，实则是基层公职人员承担了包括政治、经济、文化、教育、卫生等各个领域行政工作，他们作为公权力的人格化代表与民众打交道。民众对于政府的评价直接源于特定交往过程中的感受。试想，如果公务人员本身对于政府工作心存不满，那么这种不满就会带入到工作中来，产生一种情绪的传导效应。在基层的行政实践中存在这样一种矛盾关系：基层公务人员的工作往往是程式化和标准化的，这种设计本身便于提高效率、降低操作成本，然而，长年累月的反复操作不免会产生工作倦怠；相反，来到政府办事的民众对于办事流程并不十分熟悉，作为个体的公民在与政府打交道的时候都具有特殊性，他们希望得到的是耐心讲解和详细的说明。从理论层面，政府为人民提供优质的服务是不存在争议的，但是在实践过程中，标准化的流程与个人问题的特殊性之间容易成为引发冲突的焦点。“脸难看、话难听、事难办”的负面评价正是不少基层政府的窗口部门工作的真实写照。

所谓“打铁还需自身硬”，政府的自我监督和管理不仅表现在惩治官员腐败、还要提升公务人员，尤其是基层公务人员对于政府工作的认同，即在加强道德修养的同时，注重职业操守的培养。政府部门一方面要在薪酬和职位晋升层面为公务人员提供制度保障，另一方面要有意识地进行思想引导，帮助公职人员加强自身修养、摆正思想位置，增强基层公务人员的职业荣誉感，使其认识到做好工作令民众满意是公职人员的本分。工作中出现错误或者纰漏应该及时检查反省，并作出改正。当然，政府部门需要加强自我宣传，将先进事迹和优秀模范推广到社会，逐步改善部分民众对于公职人员的认知偏见。而民众有权利不认同政府宣传的先进事迹，甚至吹毛求疵，刻意与公职人员为难。然而，多数人毕竟是理性的，在长久的社会生活中，那些刻意与政府部门和公务人员为难的人，起初可能会获得部分民众的支持，但当民众满足了挑战政府的快感和看政府热闹的心理之后，自然就会将注意力转移到其他领域。古语讲：“桃李不言，下自成蹊。”政府工作的关键还是要把精力放到切实为人民群众办事中来，同时要保障那些为人民群众办事的人的权利，兼顾内外，才能够切实提升政府部门的公信力。

3.避免“塔西佗陷阱”并着力降低“塔西佗陷阱”的影响

所谓“塔西佗陷阱”，说的是这样的一种情况，即当政府不受欢迎的时候，好的政策与坏的政策都会同样不能取悦于人民，政府的好话坏话都不能获得民众的信任。具体地说，政府公信力的累积是一个渐进的过程，需要在经济增长、法治建设、民生福利和思想宣传等领域投入大量的资源，才可能在整体上提升民众对于政府的评价；然而，公信力的丧失却是一个“断崖式”的过程，一次公共危机的处理不当，往往会对政府公信力建设造成极大的损害。然而，一旦政府公信力降到很低的水平或者说政府丧失了公信力，民众判断是非的标准不再是政府的具体行为，而预设了政府“恶”的属性，从道德上对政府的行为作出否定。在这个前提之下，短时间内所有政策层面的补救措施都无济于事，无论做什么或者如何做都会招来负面的评价。政府公信力的恢复需要经历一个漫长的过程，通过主动让利、下访沟通，切实解决问题等多种方式重塑民众对于政府的信任，这个过程中自然有对政府部门和公务人员的指责和非议。所以，对于政府公信力的建设，投入大量时间成本和资源，才可能实现微小的改进。然而，规避“塔西佗”陷阱不意味着政策安排就要畏首畏尾，相反，要加强日常决策过程中科学化和民主化，采用先进的技术，广泛地听取各方的意见，完善权力监督和责任追查机制，才能减少不必要的错误。

四、网络时代政府话语主导地位的重塑：引领、参与和融入

网络时代给政府公信力的提升带来了机遇但更多的是压力和挑战。信息技术重塑了民众参与公共事务的方式。由于种种原因，人们可能对现实的政治参与表现得漠不关心，但是网络匿名性和信息的扁平化传播促使民众习惯于在虚拟世界中发表自己的观点。自媒体的生成一方面创造了凝聚共识的平台，另一方面为民众提供了发泄情绪的渠道，这也是网络话语多元化且极端化的一个很重要的原因。政府部门在传统媒体时代始终占据话语权的主导地位，纸质媒体的新闻管控和电视、广播的思想宣传使得政府部门总是能够将政策主张传达到想要传达的地方。所以，互联网的发展和自媒体的兴起很大程度上冲击了政府的话语霸权，但却难以代替政府的主导地位。事实上，政府可以动用其他社会主体和公民个人难以匹敌的行政资源，同样能够主导自媒体空间的话语建构。所以问题关键不是主导地位是否变化，而是主导方式的变化，即由“命令-支配”的方式转向“对话-平等”的方式，随之而来的是政府话语角色的转变，在不同的议题领域扮演不同的角色，包括引领、参与和融入三个方面。这种信息交流方式的转变，是现代社会政府公信力建设的必由之路。

话语引领而不是命令或者灌输，同样可以发挥权威性的作用。传统的主导方式多依靠意识形态

的说服和暴力的潜在威慑，政府部门亲力亲为，将社会各界的思想整合在一起，以推行相应的政策主张。话语引领是一种柔性手段，政府首先承认并尊重公共事务的多元治理中其他主体（企业、社会团体、公民）的地位，通过指明方向并提供通往目的地的各种资源和制度保障来成就其主导地位。这也意味着，政府无需过多参与治理的具体路径选择，一个核心概念的提出（比如“中国梦”）就可以彰显其话语权威。话语参与可以视作一种获取信息的渠道，将网络社区、微博、微信等作为提供便民服务和信息共享的平台。话语融入从功利的角度来说，就是运用日常的、平民化的语言而非“官腔”，比如“你懂的”、“大家都很任性”之类的表述，旨在拉近政府与民众之间的距离，增进互信。值得注意的是，政府本身不是“铁板一块”，各级政府和各类部门之间的利益存在着矛盾和冲突，即便是各种官方媒体，尽管被称作党和政府的喉舌，其意见的表述也未必能够做到一致。必要的时候，中央政府可以有意识地利用政府信任的差序格局，通过“敲打”地方政府以提升中央政府的公信力。

政府始终占据话语权的主导地位，既是对事实情况的表述，也是政府部门必须坚守的底线。意识形态领域的话语争夺始终是非常激烈的，倘若执政者放弃意识形态领域的主导地位，那就必然有其他的思想观点介入，引发思想层面的激烈交锋，甚至引起社会的动荡。事实上，意识形态宣传的方式和内容都是可以调整变化的，这些都居于次要的地位；问题的关键在于是谁有权力发表意见，也就是谁掌握了话语的主导权。统治的需要始终要同民众利益诉求相平衡。政府公信力的建设本质上是一个互动的过程，或者说是一个互信的过程。这是一种对话-平等的逻辑。公信力的提升固然意味着民众对政府的好感增加，满意度提升，同时也要求政府增加对民众的信任，保障民众各项基本权利的落实，给予民众言论自由和选择自由的空间，只有容许民众选择不信任政府、怀疑政府，才意味着信任关系的可靠性。否则，即便用政府自身的公权力来维系公权力的高度信任，也只不过是政府的自我粉饰或者是挟持民意而已，其结果恰恰相反，使得政府公信力问题越来越严重。。

五、简要的结论

政府公信力是一个复杂的问题。本质上说，它是一国社会发展特别是政治发展的综合性表征。无论是理论上还是实践上，政府公信力的流失甚至出现危机是一个转型社会必然要面临到的问题。综合上述关于政府公信力建设若干原则的阐述，我们要表明的几个基本观点是，首先，在现代社会，政府的被质疑可以被视为一种常态，因而应该成为我们政府工作的基本理念。人民质疑政府并不意味着与政府的对立，而是对政府工作的监督，或者说是对政府工作提出更高的要求。这有利于政府不断地提升政府工作的质量和水平。时刻注意到这样的一种“新常态”，当有助于政府时刻地尊重民意、敬畏民意，以摆正自己的角色定位，努力做好政府的各项工作。其次，政府公信力的源泉本质上在于政府自身。民众及其通过各种方式所制造的舆论，有真有假，有虚有实，有对政府的善意，也有对政府的恶意，这种种方面或许在一定时间内、一定范围内对政府公信力造成负面影响，但是从长远的、稳定的方面来看，这些方面不能从根本上决定政府公信力的基本评价。最后，正视政府被质疑，是现代政府必须确立的价值理念。与此同时，为提高政府的公信力，有必要通过各种方式，加大与公众互动的力度，积极发挥政府话语的引领作用，鼓励公众的积极参与，实现政府与公众的融入和协同，推进政府合法性和民意诉求之间的平衡。

当然，从一种理想主义的角度来说，人民对于政府的信任度应该是越高越好，政府公信力的确立，也就意味着政府正当性或者说合法性的确立；而政府合法性的取得，应当是政府效率的提升以及政府成本降低的必要条件。当在政府公信力普遍提升的政治态势下，国家的法律就能切实得到普遍的遵守，政府的政策就能取得较高的成效。因此，从这个角度来说，建构并且提升政府公信力是政府所应致力于努力的目标。但是，政府公信力的提升一方面在于政府的积极作为，但是往往还不仅

仅取决于政府自身的努力，它涉及到由政治民主化程度、政治结构及其功能改善、人民群众现代政治意识的确立等等所构成的社会政治文明程度的提高。

注释：

①唐铁汉，“提高政府公信力，建设信用政府”，《中国行政管理》，2005年第3期。

②温家宝.2005年国务院政府工作报告.中国政府网，http://www.gov.cn/test/2006-02/16/content_201218.htm，2015年3月10日访问

③何顺果，《美国历史十五讲》，北京大学出版社，2007年，第167页。

④雷颐：《拯救美国的“扒粪运动”》，《炎黄春秋》2002年第4期。

⑤张旭霞：《试论政府公信力的提升途径》，《南京社会科学》2006年第7期。

⑥毛泽东：《为人民服务》，《毛泽东选集（第三卷）》，人民出版社，2003年，第1004页。

⑦习近平：《紧紧围绕坚持和发展中国特色社会主义学习宣传贯彻党的十八大精神》，《习近平谈治国理政》2014年，第16页。

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On the Source and Value Orientation of Modern Government Credibility

Sang Yucheng/Ma Tianhang

The construction of credibility,which is a hot issue in academic research,is a basic problem to the modern government. This article attempts to illustrate that"the challenged government"should be treated as a"new normal"of modern society,despite the government has done a lot to win the people's trust.The occurrence of"challenged government"and"critical citizens"is a normal phenomenon in the process of a country's political development,which can be regarded as a trigger to improve the government quality. The promotion of government credibility,depends on the government's behavior itself in essence,however,it is a complicated problem, often not only depending on the government's efforts,but also related to the improvement of social-political civilization,consisting of the degree of political democratization,the improvement of political structure and function,the establishment of modern political consciousness of the masses,and so on.

Government;Credibility;Challenged Government;Critical Citizens

2015-3-30

桑玉成 男（1955-） 教授 上海市社会科学界联合会党组副书记 专职副主席 中国政治学会副会长 上海市政治学会会长马天航 男（1988-）复旦大学国际关系与公共事务学院政治学专业博士研究生

（责任编辑 陶柏康）

D630.1

A

1009-3176（2015）03-004-（9）

关于政府公信力重要性的论述，古已有之。从孔子的“民无信不立”到商鞅的“南门立木取信”；从刘邦提出的“约法三章”，到魏徵主张的“怨不在大，可畏惟人，载舟覆舟，所宜深慎”的训诫，讲述的都是同一个道理。所谓“民心所向”，就是指民众支持和信任的归属，而“得民心者得天下”也被历代贤君明主奉为政治圭臬。政治学中的概念如正当性、合法性等等，研究的也是这方面的问题。在当代信息社会，政治信息的传播已经极为便捷，政府也就无时不在人民的视野之下，因而其公信力问题也就更为重要。但是，政府公信力的源泉在哪里，如何看待政府公信力的流失，搞清楚这些问题，是政府提升公信力并进而促进官民互信、官民协同的必要基础。