从上海市人口调控新政策看社会治理趋向*

潘鸿雁

（上海行政学院，上海 200233）

从上海市人口调控新政策看社会治理趋向*

潘鸿雁

（上海行政学院，上海 200233）

在创新社会治理中,人被放在了核心位置,要以人为本，确保人民安居乐业。上海是全国特大城市之一，近年来面临人口问题的困扰。人口的急剧增长及无序流动，以及人口结构和空间分布的不合理，使得当前上海的环境资源濒临难以承载的挑战，也使得上海的社会管理和公共服务承受巨大的压力。因此，如何通过人口调控新政策实现上海人口与经济社会的协调发展和可持续发展，提升上海常住人口的生活品质，就成为上海创新社会治理的目标。

人口调控；社会治理

十八届三中全会提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。”可见，在创新社会治理中，人被放在了核心位置，要以人为本，确保人民安居乐业。上海是全国特大城市之一，近年来面临人口问题的困扰。人口的急剧增长及无序流动，以及人口结构和空间分布的不合理，使得当前上海的环境资源濒临难以承载的挑战，也使得上海的社会管理和公共服务承受巨大的压力。因此，如何实现上海人口与经济社会的协调发展，如何实现上海的可持续发展，如何提升上海常住人口的生活品质，就成为上海创新社会治理的目标。本文拟从上海治理人口问题的调控新政策入手，来考察上海创新社会治理的趋向。

一、上海市人口调控的背景及新政策

1.背景

*本文为国家社会科学基金课题 《城市流动人口家庭的社会服务需求研究——基于对上海市的调查》（11BSH068）的阶段性成果。

当前我国人口流动处于高峰期，规模庞大的流动人口群体主要集中流向东部地区。上海作为全国特大城市之一，是全国人口跨省流入的主要目的地之一。至2013年末，全市常住人口总数为2415.15万人。其中户籍常住人口为1425.14万人，外来常住人口为990.01万人。①

（1）人口激增使得城市综合承载力面临挑战。水、电、气、热、煤等供应常年紧张；道路拥堵日益严重、公共基础设施不堪重负，教育、医疗、住房、社会保障等公共服务也无法满足新增人口需求，带来许多社会矛盾，导致空间危机和生态危机。上海在部分领域已濒临城市综合承载力的临界点，如土地资源和水资源。②而且未来一段时期内，国内不均衡发展格局仍将维系，外来人口流入上海的趋势还将延续。此外，流动人口空间分布不均衡，加剧了部分区域资源的紧缺程度。“六普”数据显示，上海市的人口空间分布正在发生一个大的变化，常住人口向郊区集聚，尤其是近郊。从城郊接合部来看，来沪人员又主要集中居住在“城中村”内。流动人口分布的不均衡使得郊区面临巨大的财政、社会管理和公共服务的压力。同时，上海常住人口空间分布的郊区化趋势带来了庞大的“朝夕通勤人口”，引发了上下班的交通拥堵。

（2）流动人口自发、无序流入加大社会管理难度。表现为：从居住上来看，大量的流动人口处于违规或者是不合法居住，即群租和住在违章搭建的房屋里，他们成为管理的难点。比如闵行区、宝山区就集聚全市几乎一半的外来人口，他们散居在市场群落及群租房内。一些流动人口聚居区，居住环境恶劣，存在安全隐患，同时也是治安案件和刑事犯罪的高发地。从就业上来看，大量流动人口处于灰色就业地带。他们无固定职业，给城市管理带来难题。群租屡禁不止、违规经营禁而不绝，由此带来了资源浪费、维稳成本的提高。“一些原已存在的管理难点难以突破，甚至较原先更为严重”。③

（3）人口结构不合理影响城市功能提升。上海老龄化形势严峻，急需补充年轻有活力的外来劳动力；同时，上海实现“四个中心”及科技创新中心的战略定位也需要与之相适应的人口结构，即高层次创新型人才以及城市发展需要的适龄劳动力。但从上海的流动人口整体结构来看，还存在突出的问题：其一是仅能满足低端制造业和简单生活性服务业的低端劳动力人口众多，且持续聚集。据学者的抽样调查显示，87.3%的来沪人员从事的是低端职业，如商业服务人员、生产运输设备操作人员等；④其二是非就业人群增长较快。从年龄结构看，外来常住人口中“两头人群”增长过快，一个是老人，一个是青少年。如果不加以改善，不仅不会缓解上海的人口老龄化，反而会成为今后上海为老服务的负担，加剧养老服务资源的紧缺；其三从文化素质结构看，外来常住人口文化程度偏低，人才比重偏小。外来常住人口中70%的文化程度是初中及以下，达到大专及以上的仅占14.7%，比户籍人口低13%。与全国各大城市相比，上海每10万人中具有大专及以上文化程度的人数明显低于北京、南京和武汉等地。⑤这样的人口结构与上海的产业升级和功能提升是不太契合的。

（4）“利益之争”导致社会融入困难。根据美国社会学家科恩的研究，如果流动人口游离于城市主流文化之外，形成一个亚文化群，个体如果长期生活在亚文化群体中，受其价值体系的影响，就可能犯罪。⑥如果大量的流动人口不能顺利融入流入地社会，流动人口与本地人口关系紧张，劳工罢工等对抗性事件不断，就会造成社会治安动荡，最终会影响经济社会的发展。正是从这个角度而言，重视流动人口的社会融合问题具有战略意义。

有序融入是当前上海市流动人口服务管理的目标之一，也是上海贯彻国家城镇化战略、实现农民市民化的一个重要组成部分。但从现实来看，流动人口还处于 “流动但不定居”、“定居但不融合”的状态。这其中既有流动人口自身的原因，比如自身素质及其社会适应能力、对城市文化价值观的认同与否，也有来自于流入地城市的原因，比如市民对他们的态度或者流入地政府对他们的服务管理政策等。从来沪人员自身而言，据有关机构研究，上海闵行“民二代”幸福指数高，但社会融入感低。⑦从市民群体而言，还存在对流动人口的排斥。流动人口与本地户籍人口“这两种身份的背后其实是一种利益关系，是一种社会资源分配的规则和秩序”。⑧对有限资源的争夺，就会带来利益的冲

突，利益的冲突又会带来社会排斥。从政府的角度而言，政府受到流动人口与市民两大群体的双重影响，要兼顾两大群体的利益，既要保护本地户籍人口的利益，又要考虑到流动人口的权益保护问题，而两大群体对流入地政府的影响力量决定了流入地政府对其服务的程度和质量。所以，这个平衡方程式很难做。给流动人口提供较多的公共服务，会招致市民群体的不满，而且会有更多的流动人口流入，形成“洼地效应”，造成资源更加紧缺；公共服务的门槛设置过高，必然带来流动人口的社会融入问题。这是一个两难的问题。

2.新政策

（1）实施居住证积分制对人口进行调控。在2014年的上海市十四届人大二次会议上，上海市市长杨雄作政府工作报告，指出：上海严格落实以积分制为主体的居住证制度，严格控制人口规模，优化人口结构。从2002年上海实行人才居住证制度，到2004年全面实施居住证制度，包括人才类、就业类、投靠类等，再到2009年实施持有人才类居住证者可以“居转户”，到2013年实施居住证积分制度，意味着上海在户籍制度改革方面的脚步从未停止过，而且目标越来越清晰。上海旨在通过实施这一政策，为“长期合法稳定就业、居住”的来沪人员建立透明而且稳定的预期，为其提供服务管理，促进社会融合。居住证积分是从条件管理走向积分管理，整个积分指标体系由基础指标、加分指标、减分指标和一票否决指标四部分组成，积分标准是120分。与过去引进人才居住管理办法相比，居住证积分制规定，来沪人员能够合法稳定居住以及合法稳定就业便具有了申办条件，这大大增加了申请的覆盖面，将基本公共服务更多地向普通流动者延伸，逐步实现在城市合法稳定居住和就业的那部分流动人口的基本公共服务均等化，较好地保障了他们的权益。同时，来沪人员都有着详细的信息，包括积分信息。其中减分指标及一票否决指标等对于敦促来沪人员遵纪守法、爱岗敬业，以及特大城市加强社会管理、稳定社会秩序起到了重要作用。

上海市以居住证积分制为主体建立起了“梯度赋权、权责对等”的公共服务供给和社会管理制度。首先，运用公共服务调控人口。明确不同积分条件所对应的公共服务范围及标准，使来沪人员享受的公共服务与其所做贡献真正挂钩。比如，对于未达到居住证申领条件，而持有临时居住证的来沪人员可享有部分证照办理、计划生育服务、公共卫生服务、子女接受义务教育服务等有限服务。而对于持有《上海市居住证》的来沪人员，可以按照国家和本市有关规定享受更为广泛的公共服务，几乎与上海市民是同城待遇。在来沪人员子女的教育方面，提高来沪人员享受教育服务的准入门槛，对符合基本入学条件的新生及其持证父母推进“积分制”管理模式，实现有序、公平入学。在卫生计生公共服务方面，在继续提供必要的基本公共卫生服务的基础上，以“积分制”为依托提供适度的基本医疗服务。通过运用“蒂布特模型”⑨，运用分层的公共服务引导，引入自己需要的人才，减少福利驱动型的人口流入，从而达到人口有序、合理地流动。

其次，运用社会综合治理加强人口调控。对于居住证积分制政策辐射不到的大多数底层流动人口群体，即那些持有《临时居住证》以及无证件的流动人口，包括100万灵活就业人员和400多万处于灰色就业地带的流动人员，上海市对他们的服务管理主要依据2012年实施的《上海市实有人口服务和管理若干规定》，其中有对他们的有限保障和服务，更多的则是依法加强综合治理。综合治理的原则是“两个合法”，即合法稳定居住、合法稳定就业，从而防止人口的无序流入及灰色就业、灰色居住人员的膨胀和集聚，为上海市的经济发展创造人口规模适度、流动有序、管理有效的人口环境。如市农委2014年4月下发《来沪人员调整的行动计划的通知》，着力优化来沪务工人员的结构，为现代农业发展提供人力资源保障，力争到2015年底完成调减来沪务农人员约20%，基本完成田间窝棚的综合治理，强化对他们的服务管理。

（2）通过新一轮城市规划来调控人口。韩正书记在上海市第六次规划土地工作会议上强调：城市规划要有前瞻性、预见性，要考虑到不确定性；城市规划要对未来发展的目标定位科学合理，要全

面考虑城市发展的基础性要素，包括对上海未来20-30年的人口规模和结构要有科学预测，对城市用地总量和结构要有全面认识，对生态环境要有科学评估；要明确底线和红线（生态环境），否则规划就无约束力；城市规划要促进功能和空间布局结构的优化。2014年市政府印发《关于进一步提高土地节约利用水平的若干意见》，努力实现规划建设用地总规模“零增长”，逐步减少新增建设用地规模。上海市市长杨雄在赴奉贤区调研时指出，上海要以新一轮城市总体规划修编为契机，突出高起点规划引领高水平发展，强化规划执行落地，下大力气调整产业结构，促进产城融合。

（3）通过城市布局、功能定位来调控人口。发达国家，如巴黎、东京、纽约等也尝试采用过改变城市布局、分散城市功能的做法调控人口规模，以期降低城市人口密度，这些措施起到了一定的作用。⑩功能布局是影响人口分布的关键因素。在城市功能定位上，要突出自身的优势和核心功能，而非追求大而全，因为发展是需要相应人口支撑的。就上海而言，长期的不均衡发展导致行政、经济、文化、社会事业等功能高度集聚于中心城区，人口密度由此也居高不下，疏解缓慢。上海坚持将城市建设重心向郊区转移，加快郊区新城镇和新农村建设等内容写进政府工作报告，利用建立、发展新城区的方法来疏散人口。

（4）通过产业布局、产业结构调整来调控人口。主要是均衡人口分布和优化外来人口结构。产业集聚才会形成人的集聚，世界城市人口的大量流入与城市中劳动密集型产业的迅速发展是密不可分的，要改变人口持续增长的状况，就必须改变城市的产业布局。城市产业结构决定着劳动力数量和素质结构。就上海而言，在创新驱动、转型发展的目标之下，在大力发展先进制造业和现代服务业的产业结构转型中，上海面临创新创业能力不足，发展活力不够的制约，以及高级技术人才、港口管理人才、现代物流人才等外向型复合型人才的紧缺。因此，上海主要是要加快经济结构调整与产业升级，严格控制一般制造业的发展，更多地发展高新技术产业，从而影响就业需求和人口结构，逐渐形成市场化的筛选机制。通过产业结构调整，使人口分布与生产力布局、资源环境承载力相适应。⑪2014年3月出台《上海部分行业限制类和淘汰类生产工艺、装备、产品指导目录》，其中淘汰类196项，限制类59项，第一次出现“限制类”的提法，主要是为了调就业型人口结构。2014年3月，出台《产业结构调整重点工作安排》，金山区、奉贤区、宝山区都是重点调整的区县。他们都在抓紧制定和落实2014-2016年产业结构调整淘汰行动计划。产业结构调整既是现阶段上海经济社会发展的迫切要求，也是应对人口老龄化的迫切要求。

二、从上海市人口调控新政策看社会治理趋向

人既是社会治理的主体，也是社会治理的客体。在社会治理的过程中，政府应处于多元主体结构中的主导地位，而社会政策是政府治理的主要手段和基本措施，构成社会治理的核心。⑫在上海人口调控的过程中，体现出了社会治理的这样一些趋向：

1．人本化治理

社会治理的本质，就是依靠制度建设，处理好各种人与人之间的复杂利益关系，打造出人际和谐、社会团结、政治稳定的大格局。创新社会治理首先要站在人的视角，从满足人的需求出发，尊重人性，合理地设计相关制度，全面调动人的积极性、自觉性、活力和发展潜能，实现民众的自我组织、自我管理、自我服务。⑬对上海而言，人口规模的激增，恰是最现实的“人的问题”。 而在人口调控中最经常遇到的一个质疑也是如何协调制度的合法性与以人为本的理念，因为流动人口有迁移的权利，享有作为公民的基本社会发展权利，但人口调控必然使得部分流动人口的权利不能够得到有效尊重和保障。这也是困扰上海多年来的一个难题，上海一直不敢公开提“严格控制人口规模”。“以人为本”并非以所有人的利益为本，因为在当前利益群体分化和价值多元化的社会里，共识是很难达

成的，合理化的差异是秩序的本质。经济基础决定上层建筑，在一个城市的环境资源、财力有限的情况下，在管理和服务能力不足的情况下，是选择保障所有流动人口的迁徙权和居住生活权，从而让城市人口生活在一个“城市病”突出、生活质量下降的环境里，还是选择人口调控，保证“合法稳定居住和就业”的流动人口群体和市民群体生活在一个可持续发展的环境里？答案很好选择，即便是采取放任自由的态度任其流入，流动人口拥挤在一个狭小的生活空间里，遭受着环境的污染和拥堵的交通，他们也是不幸福的，或者是以牺牲生活品质来获得微小的利益。人本化的治理，应该是以绝大多数人的利益为本。对于流入地城市而言，当然是以符合城市发展的常住人口为本来制定社会政策。就此来看，上海实行居住证积分制政策，是在户籍改革不能彻底进行的前提下实施的一项旨在保护“两个合法”的流动人口群体的权利，缩小他们与市民的差距，打通两大群体之间的通道的一项积极的措施，既尊重了部分流动人口的权利，也保障了市民的权利，做到让上海实现人口与经济社会协调发展，这才真正体现了以人为本。

2．系统化治理

人口调控是一项综合系统工程，因而需要政府各部门及社会力量的配合，同时也需要一套顶层设计和制度安排。这可以从上海市人口调控的机构设置反映出来。上海市专门建立人口调控推进工作领导小组，由市委领导担任组长，同时下设办公室在市发改委，办公室主任分别由发改委和政法委的一把手担任，办公室分设两个工作组，其职能是负责综合推进和政策协调。每个工作组又有若干政府部门的成员单位构成，形成了一套严密的政策执行的网络。上海市的人口调控是一种横向到边、纵向到底的调控，政府处于核心位置。所谓“横向到边”，就是人口服务管理所涉及的政府各个部门，如公安局、综治办、法制办、农委、城管执法局、城乡建设和管理委员会以及经济信息委、规划国土资源局、人力资源社会保障局、教委、卫计委、商务委、财政局等都参与进来，相互协作。从2014年各个部门和条线陆续出台的一些政策来看，如土地、产业结构调整、城市规划、群租治理、城中村改造、教育、公共卫生、就业等政策，虽然是政出各门，但却不是各自为政，而是体现出责任明确、相互协作、有机配合，形成了一套政策的“组合拳”。所谓“纵向到底”是指从市级层面到区级层面，再到街道和居委会，全部纳入，明确了区县人口调控和管理服务职责，落实了区县人口调控指标，完善了市区两级政府的协调联动工作机制。由此，形成了政府主导、各方参与、政策衔接、有序推进的系统化治理。

3．法治化治理

党的十八大报告明确要求：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”，用法制的思维来管理社会。依法行政，依法治国，老百姓也要依法行事。上海市在人口调控过程中的党委领导、政府负责、社会协同，都是以法治为基本前提，注重运用法治手段加强和改进社会管理，加大对违法行为的打击力度，逐步完善执法中的法治支撑。例如，上海市人大以地方立法的形式管理黑车，对从事非法客运活动的车辆，被查出两次以上或将暂扣车辆甚至没收。新修改后的《上海市房屋租赁管理办法》加大了对“群租”的整治力度，也明确了“群租”认定标准，完善了对出租房屋的安全责任要求。新修订的《上海产业导向目录和布局指导》，强化了行业标准的管理。当然，法治化并非是单纯地增加执法力量或者法律法规，更是在于发挥法治在调节社会关系、调节资源配置方面的作用，减少人为的不合理的行政干预。⑭与人口相关的公共决策的出台尽可能利用法治平台，让公众参与发表意见。如2014年3月出台的第15号政府令对《上海市房屋租赁管理办法》做了修改，并在政府门户网站“中国上海”公示，5月1日起正式施行。总之，创新社会治理亟待解决建立完备的社会法律体系，依法保障政府官员、普通老百姓平等的法律主体地位，其中的关键在于提高依法行政的能力，做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。⑮

4．社会化治理

在2014年的政府工作报告中，杨雄市长提到，上海要加快形成政社互动、重心下沉、注重治本的社会治理方式。人口调控既然是一项综合而复杂的工作，那么仅仅依靠政府的“单打独斗”是很难完成和胜任的。为什么违规经营禁而不绝、群组屡禁不止，核心在于政府的治理行为没有得到居民的一致认同，部分居民不配合，社会力量没有参与进来。所以，在此次人口调控中，政府更加注重运用社会的力量，进行治理。如新修改后的《上海市房屋租赁管理办法》首次对出租房屋的安全责任做出了两方面的完善，一方面是进一步完善了集中出租管理要求，明确了出租人的管理职责，另一方面，还加大了对租赁当事人的处罚力度。再如，针对“菜场是流动人口超生的天堂”现象，徐汇区在2010年成立流动人口计生协会，用三年的时间在全区的51个标准化菜场发展会员，如今每个菜场已经拥有30多名会员。会员承诺遵守计生政策，而区计生部门给予严格遵守的会员购买独生子女保险以及提供免费孕检等，使得违法生育率大大下降。总之，特大城市社会治理除了强调社会主体建设外，还应对政府、企业、社会三大主体的职能“进行重新梳理、界定和重组，特别是对各自的治理边界和责任做出动态性的调整与规定，以便提高解决社会问题的效率和满意度”。⑯

5．源头治理

过去的管理治标不治本，头痛医头、脚痛医脚，因而总是出现“东边不亮西边亮”的情况，现在更加注重从源头上治理。如运用产业结构调整、“城中村”改造等政策措施来彻底调整人口的结构和空间分布。无论是产业，还是“城中村”，首先是与土地有关，其次是与就业有关。人口与建设用地规模成正比，有的地方大量扩张建设用地，没有从规划上控制人口总量，引入一些低端项目，从而导致低素质外来人口进入，进而带来居住、医疗、教育、社会保障等问题。所以，上海此次调控特别注重从土地、就业入手，从源头上控制人口膨胀的趋势。城市建设用地“零增长”目标的提出，以及新修订的《上海产业导向目录和布局指导》增设限制类产业目录，是从流动人口赖以生存的就业方面入手，合理调控外来就业人口的规模和结构，从根本上遏制人口的膨胀。启动 “城中村”改造工作，是从流动人口赖以立足的生活空间入手，提高其生活成本，压缩“灰色经济”人口的非法存在空间，从而促使他们理性地做出选择。

同时，针对福利驱动型流动人口，则以公共政策的设计优化为基础，减少流入诱因，引导外来人口有序融入，如教育医疗政策的调整等。

总之，“社会治理的一个基本命题，就是如何根据日益变化的现实，设计出有效率的公共政策调控社会”⑰，对社会价值做出权威分配。上海市人口调控新政策反映了上述社会治理趋向，旨在用科学有力的政策干预推进政府治理，进而实现社会治理的科学化。当然，政策在推进的过程中会遇到诸多问题，既有执行中的问题，也有思想认识上的问题，等等。这就需要在政策推进的过程中，把握大局，统一思想认识，进一步完善和运用好政策，实践社会治理的基本趋向。

注释：

①《2013年上海市国民经济和社会发展统计公报》，上海市统计局、国家统计局上海调查总队，2014年2月26日。

②上海市人民政府发展研究中心课题组：《合理控制上海人口规模优化人口结构研究》，《科学发展》，2013年7月。

③ 潘鸿雁：《流动人口社会管理面临的新问题与对策》，《上海行政学院学报》，2014年1月。

④上海市人民政府发展研究中心课题组：《合理控制上海人口规模优化人口结构研究》，《科学发展》，2013.7，转引自：陈家华，《上海市外来务工群体生活状态调查分析》，2007年。

⑤《申城非户籍人口全国增速最快》，《文汇报》，2014年6月6日。

⑥郭星华：《当代中国社会转型与犯罪研究》，文物出版社，1999，P29-30。

⑦2011年共青团闵行区委与华师大青少年与社会工作研究中心，开展了关于闵行区“民二代”社会融入的专项课题研究，对四

至八年级的477名学生进行调查问卷。

⑧徐祖荣：《流动人口社会融入障碍分析》，《改革与开放》，2008.7

⑨美国经济学家查尔斯·蒂布特教授建立的一种地方公共产品供给模型。按照蒂布特模型，在通常情况下，哪个地方有效地提供符合人们消费偏好的公众产品和服务，哪里就会有较多的人口流入；如果不能有效地提供适合于居民偏好的公共产品，就会面临着人口流出的现象。

⑩蔡昉：《超大城市的人口调控:国际经验和中国挑战》，《浦东开发》，2013.12

⑪潘鸿雁：《流动人口社会管理面临的新问题与对策》，《上海行政学院学报》，2014.1

⑫魏炜：《新加坡的社会治理与社会政策》，《光明日报》，2014.5.19

⑬陶希东：《创新社会治理需要采取四大策略》，《新民晚报》，2014.1.25

⑭《“人的问题”如何解——“创新社会治理，加强基层建设”访谈》，中国上海网，2014年3月10日

⑮陶希东：《创新社会治理需要采取四大策略》，《新民晚报》，2014.1.25

⑯陶希东：《中国特大城市社会治理模式及机制重建策略》，《社会科学》，2010.11

⑰秦德君：《提高社会治理的政策效率》，《深圳特区报》，2012.11.6

The Trend of Social Governance in the View of the New Policy of Shanghai Municipal Population Control

Pan Hongyan

During the innovation of social governance,should put people first and make sure security of people.As one of the biggest megacities in China,Shanghai has been faced with a serious problem of population in recent years.It makes Shanghai environmental resources experiencing hard challenge and makes Shanghai social management and public services experiencing high pressure that the number of population is rapidly increasing,and population structure and spatial distribution is unreasonable.So it is a goal of innovation of social governance for Shanghai to realize the coordinated development between population and economic and society and improve the life quality of resident population.

Population Regulation;Social Governance

2014-11-21

潘鸿雁 女（1972-）上海行政学院社会学教研部教授 副主任

（责任编辑 矫海霞）

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1009-3176（2015）03-023-（7）

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