强镇扩权:城市基层治理创新路径的生成与诠释*

陶振

（上海行政学院，上海 200233）

强镇扩权:城市基层治理创新路径的生成与诠释*

陶振

（上海行政学院，上海 200233）

“强镇扩权”旨在通过权力下放、委托执法等方式赋予经济发达乡镇部分县（市）级经济社会管理权限来解决基层治理中的“责权倒挂”问题。自下而上的现实管理需求与自上而下的行政推动构成此项改革的内源和外源动力，客观上有利于增强基层政府自主性和推进基层治理差异化。但此项改革尚未涉及对现有行政区划层级划分和政府间职权关系的根本性调整，职权关系的变更更多取决于上级政府对基层治理实际的主观认定而非规范化的法治分权，难以避免权力下放后的周期性收放集分循环、权力规制体系缺失、行政分权与社会分权的非同步以及基层治理重“管制”轻“服务”等一系列内生困境，现有制度设计存在进一步优化的空间。

强镇扩权；基层治理；治理创新

近年来，随着城镇化进程的不断加快，我国乡镇发展区域化差异日益明显，东部沿海地区凭借地理区位优势和改革发展先机，许多地方出现了一批经济规模大、人口数量多、城市化水平高的经济发达街道、乡镇，以广东、浙江、上海、江苏等地为典型代表。这些街镇无论是在经济总量、人口规模，还是在城市化水平上，均已达到甚至超过内陆省份中等城市的发展水平，早已不再是传统意义上的街道、乡镇。在地方上，有“新市镇”、“中心镇”、“特大镇”、“经济强镇”等不同称谓来表述这类街镇现象。由于仍沿用传统街道、镇级行政管理体制，他们普遍面临职权、管理体制、人员配置等诸多制约其发展的障碍，基层治理出现“小牛拉大车”，负重前行的现实困境。如何创新经济强镇管理体制变革，破解基层“脚大鞋小”的治理困境成为近年来发达地区推进基层治理创新的热点话题，围绕这一目标，强镇扩权，成为大多数发达地区城市基层治理创新的共同选择。

调研课题“城镇化进程中农村公共服务外包机制研究——以上海为例”（DY140205）阶段性成果。

一、扩权形态与动因

“强镇扩权”是指在不涉及行政区划层级调整的情况下，将一部分属于区、县（市）的审批、执法、人事等经济社会管理权通过直接下放、委托授权、完善财政分配机制等方式赋予经济发达的街镇，以达到“强镇优街”的目标。“强镇扩权”的萌芽最早源于广东，浙江等地随后跟进。①

各地在探索强镇扩权试点过程中坚持“重心下移、权力下放”的原则和强化属地化管理思路，核心是“放权和扩权”以强化街镇的管理权限和财力保障。

在改革路径上采取了部分区（县）、乡镇先行先试总结经验再全面推开的点—面、自下而上与自上而下相结合的推进方式，保证了改革试点外部效应总体在可控范围，不至于引起太大震荡。但同时快速获取省级政府乃至党中央和国务院的认可，确保改革试点的延续性、权威性和示范性，摆脱了以往乡镇改革长时间停留在个别地方层面试点而无法在更大范围内推广实施的困境。

各地在扩权方式上主要有直接下放、委托授权、联合执法、派驻机构服务、优化组织结构等，扩权内容上包括下放行政管理权限、夯实财权、改革人事权、优化编制配备以及其他政策配套措施。（见表一）

来源：根据广东、浙江等省试点方案归纳。

应当说，强镇扩权的尝试是经济发达地区对区、县（市）—街镇责权不平衡、财权事权不对称关系的一次自下而上式的回应行动，一定程度上改变了原有的地方权力结构，代表了我国经济发达地区基层治理的发展趋向和治理动态。实行“强镇扩权”在一定程度上增强了乡镇政府的自主性，有利于推进基层治理差异化，激发城市中心镇发展的动力和活力，发挥经济发达镇在区域经济社会发展

中的辐射带动作用。

各地强镇扩权改革的动因从根本上来说，是源于基层治理结构与区域发展现状二者关系的紧张。地方政府治理结构是在既定政治格局下，地方政府运用其所掌握的公共权力，制定、实施和执行政策法规，为市场主体和公民提供有效的公共服务，与市场、社会间形成的持续互动相互依存的治理结构状态。其中，行政权力合理配置和政府职能的恰当定位尤为关键。②改革试点区域的基层治理结构与区域发展现状的紧张突出体现在乡镇政府的组织架构运行、公共资源配套等方面，构成改革试点的内源动力，主要包括：

1.条块运行冲突。目前，条线在块上的部门主要有司法所、规土所、房管办、派出所、工商、税务、食药监、卫监所等区、县（市）级单位派出机构，在实际工作中的条块关系、政事关系、事权与财权关系，最终都会落实到块上，但镇政府对这部分工作大多没有相应的执法权、财权和人事权。实际上，基层“块块”承担了经济发展、社会保障、社会稳定、城市建设、人口管理、安全监管等几乎所有社会管理和公共服务职能，但由于缺乏作为基层政府应具备的行政许可权、处罚权、强制权，出现问题时，往往无法处置，无权查处。

条条部门机构设置虽在乡镇，但业务主管却在上级条线，基层政府对其并无实质性的监督管理权限，如工商、税务、食药监等。在实际工作中，条线部门习惯对街镇交办工作，并辅以考核、通报等形式，使街镇工作围着条线任务转，而街镇对条线的互评考核，因没有明确指向性的考核指标，并不具有实际意义，“块”对“条”基本没有约束力。“条条”部门在具体行动过程中往往遵循的是对上不对下的责任逻辑，中心意识和为地方服务观念淡泊，在管理权限上，往往是条块互相抓权，管理职能交叉重复，助长了基层乱执法、乱收费的不良风气。

现有的基层治理体系是一种以“管”为中心的强政府模式，强调层层节制与权力集中。基层条块的分割与冲突分别在人事管理、项目审批、执法权限、机构设置等方面破坏了基层政府职能和权限的完整性，弱化了基层政府对“条条”部门的统筹管理能力。条块冲突时，条条部门往往凭借自身的组织、资源、人事等方面的优势而凌驾于块块之上，形成“条”强“块”弱的非均衡局面。

基层条块权责不对称造成目前基层执法难的问题日益突出，主体执法部门难作为现象比较明显，对综合执法依赖性较强，执法部门独立执法的力量薄弱。基层治理尤其是大型居住区的管理综合性很强，需要条与块的充分协调和配合，但由于利益导向和责任关系的支配，基层政府在整合各条线力量做好本地区的综合管理方面往往缺乏抓手，导致基层条块运行中“看得见，管不着”、“管得着，看不见”现象较普遍。

2.管理力量与服务需求冲突。受制于传统街道、镇级行政管理体制，强镇扩权试点的街镇普遍存在管理力量与服务需求不对称的管理困境。尤其是大型居住区建设后，城市化管理区域迅速扩大，人口大量导入，社会治安、生产安全监管等社会管理方面的工作成倍增加，公共服务需求迅速增长，但管理力量的配备始终以户籍人口数为基准进行配备，导致基层管理力量与服务需求关系紧张。③在“管理重心下移”、“属地化管理”的运作体制推动下，大量事务性工作被下放到街镇，责任明确分解在基层，导致基层管理与执法力量双重短缺。以上海A镇社区事务中心为例，镇社区事务受理中心作为社区居民办理劳动保障、社会救助、医保服务、计划生育等民生事务的服务平台，核准事业编制数普遍为10个左右。而A镇目前有10个村、69个居委会，公共服务方面主要在社区事务受理服务中心，一门式服务内容扩展到了16个大类，190个受理项目，对应上级主管单位20多个，此外，还承担着全镇劳动力资源信息管理、城镇失业人数控制、就业困难人员的认定和就业安置、公益性劳动组织的管理等职能。由于编制短缺，窗口绝大多数的工作人员是由各条线派遣人员和大量编制外的合同用工人员组成，业务由涉及的各条线分头落实，给中心业务管理和人员管理都带来难度。这一现象在基层很多部门特别是司法、公安、民政、劳动保障等社会管理部门较为普遍，既有管理力量

配备与经济强镇日益繁重的公共服务和社会管理需要的冲突日益凸显。

3.事权与财权的冲突。事权与财权的匹配是政府有效履行职能的基本保证，以事权划分财权，以财权决定事权，明晰财权和事权的关系是政府间财政管理科学化的基本要求。目前，各级政府财权、财力关系虽逐渐清晰，但基层财权并没有实现“属地化”，一级政府一级财权尚未完全落实。与财政收入大幅增长形成鲜明对比的是，除了部分税种成为中央和省、县共享收入外，县、乡级财权最重要的来源之一——税收“属地化”征管却没有完全落实到位。留作地方固定收入的是那些税源零散、征收难度较大的税种（如资源税、印花税、车船使用税），县乡两级缺少相对稳定的税收来源。

此外，区、县（市）对街镇的财政转移支付，主要是以户籍人口数而没有充分考虑常住人口在转移支付分配中的权重，人口导出与导入区的横向转移支付制度相对缺失，转移支付资金没有按照“财随人走”原则而重点向人口导入区域倾斜。在现有体制下，对街道主要实行部门预算，把一切都框定死，但街道面临的工作千头万绪，且突发事件较多，实行部门预算不太符合街道发展实际情况，像“捆住了手脚做事情”。同时，区、县（市）对各街镇财力支出项目合规性审查越来越严格，街镇的财力统筹能力越来越小，但事情却越来越多，一定程度上影响了区域内经济与社会各项事务的协调发展。

随着大量外来人口导入和大型居住区建设，基层社会管理、社区公共服务需求大量增加，严重挤占镇级地方财政资源，大型居住社区建设和公共服务支出的专项补助均缺乏全面、持续的扶持，基层财政压力开始凸显，亟需完善政府间财政分配机制和赋予基层更多的税收自主权。

综上所述，如何平衡好经济强镇本地管理力量与辖区内常住人口服务需求的矛盾，如何有效化解基层体制架构、人员配备、管理权限等方面与其所承担的城市建设和管理职能的紧张关系，就成为地方推进改革的主要动力。

二、强镇扩权的功能限度

强镇扩权改革是一个涉及政府间职权、财力、人事等重大利益分配和制度重构的过程，牵一发而动全身，不仅仅是政府间纵向权力关系的调整，其深入推进仍面临着诸多的体制性难题。

1.如何破解政府间职权关系的 “钟摆效应”

目前，各地权力下放主要是通过授权和委托方式来实现，如签订委托授权书，下放建设、规划、内外投资等立项与审批权，以及环保、安监、检疫等检查权和部分行政处罚权，更多是在现有行政体制框架内依赖行政性规范文件对区、县（市）与街镇经济社会管理权限关系的调整，本质上是一种行政性授权而非规范性的立法授权，在程序和内容上均缺乏相应的法律、法规为支撑。各地对授权的事项范围、种类、程度等方面也各不相同，对系统的权力划分尚缺乏明确的法制规定和前瞻预判，大部分情况下是以上级政府对基层管理实践需要的主观认定为准，多体现上级意志、是针对突出性问题的区域性解决方案。正如有学者指出，在中国当前的中央与地方关系模式下，地方政府间形成纵向的权力关系模式和格局，正如最高一级地方政府权力来自中央政府一样，地方各级政府的权力也都源自上一级政府。④在这种权力关系下，下级政府的权力并非固有职权，而是上级政府在行政体系内依据现实管理实践需要而灵活授予的。行政性授权的优势在于，上级政府可以根据全局需要，统筹规划，在适度分权的同时，保有随时上收的权力，既能集中使用资源解决局部突出问题，又可以保持政府层级间的权力节制与集中，提高国家对地方的宏观管治能力。

由于制度设计上缺乏前瞻性、权力划分上缺乏法治权威性等原因，这种府际间的行政性授权具有明显的临时性和过渡性，区域差异性较大，容易随上级政府和部门的个人意志变化而出现周期性的收-放、集-分循环，责权关系调整摇摆于上级（中央）和下级（地方）两端，政府层级间的决策权、

事权、财权关系很不稳定，常常受多种不可预期的因素影响而上下左右摆动，产生上下级政府之间权责关系的“钟摆效应”。⑤

如何走出地方政府间“一收就死，一分就乱，一乱就收”的权力收放、无序博弈的怪圈，从整体上、自上而下地构建制度化分权体制，合理划分政府间的职责权限，用法律和制度来保障各级地方政府的自主性，使地方政府逐渐从上级政府的“代理机构”转化为地方公共利益的“合法代表者”，是推进强镇扩权改革绕不开的难题。

2.如何实现权力下放与权力规制的同步性

实行强镇扩权后，过去由区、县（市）有关部门审批的事项不再需要请示报告，而由乡镇自行决断；需要上报省、市有关部门的审批事项，区、县（市）主管部门收到扩权镇的文件后“见章盖章”，履行上报手续。在人事权上，提高了乡镇党委、政府对本地条线部门的驾驭能力，条线部门领导班子成员和中层干部的调整，需充分尊重当地党委、政府的意见，上级负责审查和备案批复。面对大量下放的行政管理权限特别是财税权、土地收益权等，街镇拥有大量的自由裁量空间，街镇领导对强镇扩权的关注更多在事权和财权分配上的讨价还价，而忽略了对下放后权力滥用和异化的监管。扩权后的基层政府在地方和部门利益的驱动下，很容易从地方公共利益的“保护型经纪人”蜕化成以自我盈利为目的“国家型经纪人”。一些强镇以“强镇扩权”为借口随意增设机构、扩编人员，提升官员级别（如副厅、局级镇）等以获得更多经济和政治资源，进一步强化镇级政府的自主性和独立性，容易滋生非扩权的普通镇的不满和攀比心理，进而影响整个区、县（市）域范围的整体利益平衡。

权力下放后的异化风险指数增强，表现为：一是权力执行的终端性凸现，扩权街镇对规划、审批、执法等事项拥有终端决定权，同时也增加了相关部门利益输送的可能性。二是权力利益的直接性增强。扩权后，随着街镇建设力度的加大，直接面对利益主体的范围更广，数量更多，使权力运行的直接性明显增强。三是权力规制的缺失性暴露。过去乡镇的管理由于责大权小，权力管理的盲区相对较少，扩权后，如何规范中心镇权力运行，没有现成的制度可借鉴。在实际工作中，镇一级的行政行为因监督机制滞后，更多依赖乡镇领导干部和执法人员个人的道德修养和法律意识程度来决定，使得权力运行主体的行权行为难以得到有效监督。⑥四是权力运行的风险性增大。扩权后，乡镇出现人手少、事务多，权力大、素质低的情况。同时，扩权使乡镇干部拥有更大的自由裁量权和处置权，控制不当会导致权力的滥用风险。⑦

基层治理失去有效的权力规制容易陷入误区，体现在：第一，公司化的政府职能定位，即基层政府运行的核心取向表现为政府以追求经济增长，尤其是以追求财政收入增长为最高动力，热衷招商引资和项目制运作；第二，碎片化的政府权威，即乡镇政府对上级政府的服从很多时候是象征性的，根据各自的现实需要选择性执行上级安排；第三，运动化的政府行为，即以特定需要的政治动员取代了常规的行政管理，政府工作演变为此起彼伏的“运动”；第四，自利化的政府行为，即乡镇政府行政行为的出发点，是自身的部门利益，或者官员的利益，而不是百姓的利益。⑧

随着改革后乡镇一级权力结构和运行机制的变化，镇级政府权力行使失范的风险也大为提升。如何建构有效的权力运行监督机制，避免强镇扩权所带来的权力滥用、寻租设租是强镇扩权改革不得不面对的深层次问题。

3.如何保持行政分权与社会适度放权的平衡

目前面对经济发达乡镇基层治理出现的诸多困境，解决的主要方案是依靠政府间权力和资源的重新分配调整，核心是权力下放，通过优化基层政府的决策审批、部门执法以及人事和财权等方面权限以达到提升基层政府管治能力的目标。不难发现，这种以权力下放为重心的改革思路仍带有明显的行政主导色彩，仍比较习惯于用行政命令的方式去推动工作，采用政府包办的思维和工作方法进行社会控制与管理，这种改革思维难免会导致基层治理中会出现权力过于集中、政府回应性

差、治理手段单一、重管制轻服务、重审批轻监管等一系列消极现象。

事实上，完整的权力下放应包括两个维度：一是各级政府之间和政府部门之间进行的权力、责任转移过程，表现为权力在政府间的平行或垂直移动，具体涉及政治与决策权、事权与财权等；另一方面是指不同层级的政府部门将相关权力、责任向市场与公民社会的转移过程，表现为权力的横向移动，以及政府、市场和社会三者之间的关系。⑨

当前，经济发达乡镇基层社会管理任务尤为繁重，社会问题大多反映在基层，社会矛盾也大多集中在基层，大量社会事务“无人管”，存在许多“空白点”“薄弱点”，客观上需要整合各种新型经济和社会组织，加强横向联系，吸纳更多社会主体参与基层社会管理。在阶层结构复杂化、社会流动加速化以及价值认同多元化的当下，基层治理不再是单就依赖政府单一主体的单兵突进，更多是依赖于政府部门、社会组织和企业以及公众之间充分合作协商的互动过程，而这种互动的关键在于其他治理主体是否拥有参与社会管理的权力和机制。

因此，基层政府在强镇扩权改革过程中，除了自身组织结构、职权范围、权力运行等层面的优化外，更应肩负起培育和引导社会自治的重任，切实加快政府职能转变，行政权力要逐步从“越位”领域退出来，将政府“不该管”、社会“接得住”且“管得好”的事项转移给社会组织和其他社会力量，释放社会自主管理足够的空间，并运用制度化手段确定行政权力、市场权力和社会权力的“平衡点”和“有效边界”。需要指出的是，这种权力“边界点”是暂时的，具有动态性，需要以社会组织和公众自主能力发育为前提，“边界点”的选择很大程度上取决于其自我治理能力。⑩

处理好政府、社会、市场之间的关系是实现“强镇”的重要内容，如何在厘清政府、社会、社会组织三者关系的基础上构建以分权为核心的多元主体合作共治的基层治理结构，实现从政府管制走向社会治理，避免强政府、弱社会格局是基层治理变革的深层次问题。

4.基层治理如何实现从“管制型”到“服务型”转变

强镇扩权改革后，社会治理与公共服务职能进一步下沉到乡镇一级，缩短了与服务对象的距离，乡镇政府理应承担起更多的基层公共产品和公共服务的供给职责。但必须看到，一些地方还普遍存在重权力轻责任、重“管控”轻“服务”的现象，热衷于招商引资、商业开发和基础建设等，基层治理围绕“管控”和“建设”两个重心展开。

目前，“网格化”是经济发达街镇基层治理中常用的管理手段和方式。“网格化”管理是以镇为基础，以村为基本单元将辖区划分为若干网格，明确“网格化”管理的人员、工作职责和工作任务，形成横向到边、纵向到底、责任明确、监管到位的管理网络。“网格化”管理的优势是可以将基层管理进行单元分割以实现无缝隙的精细化管理，其实质仍是政府高度集权的管控思维在基层的延伸，它高度依赖政府体制内的管理力量，凭借管理方式的优化来实现对基层社会的层层管控。

此外，基层在向服务导向的转型中也存在较突出问题，包括：一是基本公共服务的组织提供比较单一，服务内容基本政府包揽，主要由街镇机关和事业单位作为提供服务的主体（如社区事务受理服务中心、劳动保障、社会救助等机构），即使是一些已经采用社会用工、购买服务等形式的服务项目，实质仍然是政府买单，还没有真正形成社会、市场多元主体供给的服务模式。二是偏重按照上级政府和有关部门的行政指令确定服务内容，没有明确街镇基本公共服务范围、内容和标准，属于自上而下式的派发式供给。三是街镇与条线部门的职责边界模糊，责任分工不明确，导致有些基本公共服务有效供给不足，有些服务项目又交叉重叠。同时，缺乏跨街镇行政区划的协作机制，公共服务资源被分割在各街镇行政区域内，高度分散化和碎片化，缺少横向流动和跨区域协作。

强镇扩权改革是“表”，政府职能转型是“里”，基层政府职能如何从政经合一向政经分开转变，从管办合一向管办分离转变；如何从管制加建设的传统模式到治理加服务的现代模式的战略性转变是强镇扩权改革必须关注的问题。

三、制度优化与治理转型

“强镇扩权”的改革旨在通过权力下放、委托执法等方式来解决经济发达乡镇“责权倒挂”问题，但这种行政性授权难以避免循环性权力收放的震荡、权力下放与权力规制的非同步、强政府弱社会格局以及重管制轻服务等一系列内生性的困境，要巩固和发展“强镇扩权”改革成果，还需要改革实践者从更广阔的视域来认识乡镇治理问题，进一步优化现有的制度设计。

1.从行政性授权到规范性分权

由于行政性授权的范围、程度较多取决于上级政府对于基层实际的主观认定，基层政府在权力划分规则上往往缺乏话语权，这种分权方式容易出现周期性的收放集分循环，责权关系调整摇摆于上级（中央）和下级（地方）两端，政府层级间的管理权限、事权范围、财权关系很不稳定，常常受多种不可预期的因素影响而上下左右摆动。⑪上级政府容易出现“明放暗不放、放小不放大、放虚不放实、放差不放好”，导致乡镇政府急需的审批权、决策权、财政权等未能完全到位。⑫

从现行法律规定来看，行政执法权多是以县一级为主体，乡镇政府缺乏独立的行政执法主体资格，在履行职能过程中只能采用劝告、解释等方式，而这些手段的效果往往非常有限。目前镇一级执法机构、机制尚不健全，执法力量、执法依据不足，用权依据不明确成为影响和制约经济强镇权力规范化运行的主要因素。

由于经济发达镇已具备较为健全的城市功能，区、县（市）级部门如何放权，怎么放权，亟需找到与现行法律法规的平衡点。因此，应推进省级乃至国家级的立法进程，为授权方式提供法律依据，这对于规范扩权行为，化解县镇两级之间权责不一的矛盾具有重要的意义，只有权力下放改革最终得到了立法机关的认可，改革成果才会得到最大限度的保留和延续。

总的来看，实现从行政性授权到规范性分权，首先需要明确经济强镇的发展定位。应当明确把试点镇纳入城市的范畴来考虑规划、建设与发展。坚持社会治理与公共服务可及性、管理服务重心下移、责任与资源相匹配等原则来确定分权的总体方案。更准确地说，强镇扩权改革的实质是从城市功能、经济发展、社会治理和公共服务方面去实现“镇变市”。因此，要在明确经济强镇功能定位的基础上，坚持简政放权，理顺条块关系，增强经济强镇的管理协调能力，以强化经济强镇统一管理本区域政治、经济、社会发展的功能，将其建成适应现代城市发展的基层治理主体。

从规范性分权的重点来看，应包括以下几方面：一是赋予经济发展权，按照中等城市规模，修编发展规划，解决产业发展、项目立项管理、审批等瓶颈性问题。二是下放行政管理权限，着力下放规划管理、市政道路、环境保护、市场监管、社会治安、民生事业等方面的行政许可、行政执法、行政处罚等城市综合管理权限。三是依法赋予人事管理权，提高镇党委、政府对本地条线部门的驾驭能力。根据镇政府的管辖区域范围大小、经济体量规模、辖区内户籍人口和导入人口的服务对象等实际情况进行差异化编制配备，给予乡镇党委和政府在机构编制设置方面一定的自主权。四是明确财权关系，构建区、县（市）、镇财权与事权相匹配的财政分配机制，完善人口导出与导入区的横向转移支付制度，适当提高常住人口因素在转移支付分配中的权重，加大对大型居住社区建设和公共服务支出的专项补助。

2.构建确权—用权—督权—评权的权力规制体系

强镇扩权的过程中如果没有同步建立起与之相对应的权力规制机制，则很可能面临权力下放后的异化和失序。权力规制体系建设解决的正是扩权后的用权规范问题，其实质是保证下放的公共权力合法、合理、正当运行。完整的权力规制体系应涵盖从确权、用权、督权、评权的权力运行全过程。

“确权”的重点是明确扩权后的权力主体、权力边界、管理范围、法律依据等相关信息，做到明晰权力主体权限、厘清权力清单，使权力行使主体知晓权力运行的标准以及保障公众对权力规范运行内容的知情权。同时，还包括对违法者违法行为的公示、重大信息披露、监管部门对权力主体发生权力异化的风险警示信息等。⑬这就要求对下放的权力进行系统的分类梳理，明确每项权力的法律依据和适用范围，建立完整清晰的权力清单，并对新下放的权力进行重点解释。

“用权”的制度体系建设重心是建立健全权力运行规范体系，明确权力运行程序和流程，使用权行为有规则可循、有程序可依，实现程序规范化。重点要求对涉及全镇区域内的重大决策事项的立项、审批、重要的人事安排、机构的精简合并、财政资金的分配使用等关键领域，需建立运作程序并形成权力流程图，通过程序规范化、制度刚性化，避免“一把手”决策和长官意志。同时，对扩权后的“权力清单”、“权力流程”等工作全程公开，编制镇域党务、政务公开目录，接受管理服务对象的实时监督，通过重要信息披露制度，杜绝用权过程中的暗箱操作。

“督权”是将权力制约和监督的理念制度化的过程，主要解决扩权后权力运行监督真空、监督失效的问题，着重从决策、执行和监督三个层面锁定权力异化风险点，构建岗位权力风险防控体系。“督权”建设的重心是对权力下放后的核心部门、关键岗位和重点环节开展风险识别和防控。完整的“督权”制度体系涵盖内部监督和外部监督两个层面，内部监督是内源式防控，主要包括廉政机制建设和廉政文化培育，如完善党风廉政和反腐败机制建设、干部个人重大事项报告制度、实施干部素质提升工程、开展作风建设主题教育等。

外部监督属于异体监督，范围包括上级监督、同级监督、纪检监督和社会监督等多元监督体系。外部监督方式多样，如强化自上而下的监督力度，实行上级巡回巡查制度、纪检部门参与党委议事决策过程、加强领导干部任期经济责任审计和离任审计以及强化媒体监督和公众监督等。

“评权”制度建设旨在构建权力运行的绩效评估体系，用相对量化的规制标准来规范扩权后的政府行为，缩小随意用权的自由裁量空间，杜绝个人用权的盲目性。“评权”的主体既包括政府内部的绩效考核部门，也包括公众、社会组织和企业等多元社会主体。“评权”制度体系重点围绕以程序分析为基础进行合法性评估、以权力运行合理性为重点进行可行性评估以及以权力执行绩效为重点进行有效性评估三个方面展开。“合法性评估”涉及权力主体对于决策事项是否享有决策权，并在权限范围内进行决策；决策程序是否符合相关法律、法规和政策的规定；决策内容是否符合相关法律、法规和政策的规定等因素。

“合理性评估”重点考察权力运行方案是否翔实、仔细、合理，是否具有可行性，包括对权力决策所影响的公民、法人和其他组织内部、外部、现实、潜在各方面因素是否考虑全面、是否充分考虑决策目标群体的社会心态和容忍度等。“有效性评估”重点关注权力运行是否偏离既定目标、是否有效解决政策问题、权力运行成本是否超出预算范围、政策目标群体的社会满意度、权力运行过程可能引发的政治、经济、社会、文化效益评价等方面。

通过对扩权后的乡镇权力运行构建起完整的“确权—用权—督权—评权”的制度体系，有利于明晰权力清单、明确权力运行流程图、缩小权力运行自由裁量空间，使抽象的权力运行具体化、透明化和可控化，实现权力下放与权力规制同步化。

3.实现从政府主导到政社互动的治理转型

随着常住人口数量的增加，扩权试点镇在综合治安、城市管理、安全监管等方面工作量成倍增加，社会管理任务繁重。要巩固和发展“强镇扩权”的改革成果，改革设计者还需要从更广阔的视域来审视人口快速流动、价值认同日趋多元、社会事务纷繁复杂背景下的乡镇治理，需明晰国家、市场、社会等多元主体在乡镇治理中的功能定位，整合扩权后的多元利益冲突和权力关系，构建政社互动的新型社会治理模式，实现从单中心治理到多中心合作共治的转型。

“政社互动”是政府与基层群众自治组织、行业协会、社会团体等多元社会主体共同参与社会管理的协同配合、良性互动的治理模式，有利于实现政府调控同社会协调互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量同社会调节力量互动的管理目标。⑭

“政社互动”的关键，是让政府管理与基层自治组织、社会组织充分衔接互动，核心是政府“放手还权”，减少上级部门的过度干预，真正把涉及基层社区类、社会服务类、福利慈善类等社会事务、公共服务的职能交给基层自治组织和其他社会组织自行管理。

基层治理“政社互动”的主体是镇政府（街道）和村（居）委会，各级社区党组织是其运作核心、社区综合服务中心是共治平台。各类社区议事会、社区论坛、社区听证、社区评议是多元社会主体参与基层治理的协商载体，可以就社区公共事务、公益事业等涉及多数居民共同利益的事项开展对话协商、意见征询等具体活动。

构建“政社互动”的新型社会治理模式需处理好几个方面的关系：一是把握政府职能“有所为”与“有所不为”的关系。基层政府必须扬长避短，明晰自身的社会治理职责，从具体微观经济活动中退出来，交由市场组织和社会组织去承担和负责。同时在社会保障、公共卫生、社会安全、生态保护、教育医疗等社会公共事务方面应进一步强化责任意识，积极推动社会管理职能公共服务化的转型。

二是理顺政府与群众自治组织的关系。关键是要改变政府把自治组织作为行政延伸的思维定式，改变对自治组织发号施令的习惯性“行政依赖”。⑮同时，注重对公众进行现代公民意识的培育。政府应积极拓宽基层公众的参与渠道，让群众在参与中强化公共精神、规则意识、参与意识，以提升自我管理、自我教育、自我服务的能力。

三是处理好政府与社会组织的关系。政府应厘清与社会组织的职能边界，充分尊重社会组织运作的内在特点，不能将其定位为政府的“附属部门”，不干预其具体的业务活动，保持其独立性。政府通过政策和资金等方面的措施，积极引导和支持社会组织参与社会事务的管理，充分发挥社会组织在倾听民意、反映群众诉求方面的连接纽带作用，建立起政府与社会组织之间的“伙伴关系”。

在具体机制上，构建“政社互动”的新型治理模式，需充分发挥镇政府（街道）在推行“政社互动”工作中的主导作用，明确镇（街道）党（工）委书记作为直接责任人、城乡社区书记作为具体责任人的职责，切实加强对“政社互动”和城乡社区建设的组织领导、工作协调和监督检查。同时，完善相关政策扶持机制，基层政府应出台购买社会组织服务的核心目录，积极培育有承接能力的社会组织，可以通过公开招标、项目发包、项目申请、委托管理等多种方式将社会管理与公共服务事项委托给其他社会组织承担，明确双方职责、经费保障和违约责任并严格按照“权随责走、费随事转”的原则，确保人员、投入和责任到位。基层组织、民政、综治部门要充分发挥牵头协调和业务指导作用，加强协调配合，以党建带社会建设，不断强化“政社互动”组织基础。

4.实现基层治理从管治型到服务型转变

扩权是提升基层政府管理创新和公共服务能力的重要方式而非强镇扩权改革的最终目的。在赋予经济强镇更多职权的同时，必须坚持“小政府”、“大服务”的改革取向，强化基层政府的公共服务职能，推动乡镇政府从权力本位向服务本位转变，乡镇干部从管理者到服务者角色的转变，实现基层治理重心从管治型到服务型转变。

从街镇层面看，基本公共服务职责重点是社会保障、社会救助等基本生存服务职责；社区综治、社区联防等基本安全服务职责；就业援助、市容环境等基本社会服务职责；社区教育、社区文体等基本服务职责。

从类型看，街镇基本公共服务可分为社区基本公共教育、社区基本医疗卫生、社区公共文化体育、社区社会保障服务（社会服务）、社区劳动就业服务、社区治安稳定、社区市容环境、社区基本住房保障服务、社区人口计生服务等九类日常性、基础性、保底性服务内容。⑯

实现基层治理重心向服务型转变的关键在于打破街镇包揽、街镇行政和事业单位包办公共服务的模式，充分发挥基层自治组织、社会组织和其他社会力量的积极作用，推动公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公私合作并举的公共服务供给模式。⑰街镇在直接提供基本公共服务的基础上引入市场化机制，将部分服务项目交给社会组织和市场主体承办，暂不宜交给社会组织和市场主体承办的，街镇可以确定购买服务的规模数量和质量标准，通过规范程序采用向社会组织购买服务方式予以提供。此外，要打破街镇行政区划的局限，以资源共享和责任分担为合作原则，探索跨街镇的区域性公共服务资源整合共享模式，通过服务交换、项目合作、服务补偿等方式，促进区域内公共服务资源的流动和辐射，实现公共服务资源利用效能最大化。

同时，基层政府在此过程中应建立合理的社会工作服务定价机制、合同监管、项目绩效评估办法，适时开展项目需求、定价和评价研究，建立科学高效的绩效评价和项目评估办法。

小结

“强镇扩权”改革是在现有行政体制架构内对基层政府权责不对称关系的一种调整，自下而上的现实需要和自上而下的行政推动构成此项改革的内源和外源动力，改革的推进有利于实现乡镇差异化治理。但也需看到，此项改革尚未涉及对现有行政区划层级划分和政府间职权关系的根本性调整，职权关系的划分更多取决于上级政府对基层管理实际的主观认定而非规范化的法治分权，难以避免权力下放后的周期性收放集分循环。实现“强镇扩权”改革的长效制度效应仍需关注如何从行政性授权到规范化分权、构建科学有效的权力规制机制、构建政社互动的新型治理模式、基层治理重心从管制到服务等一系列深层次的理念和制度问题。

注释：

①广东省佛山市高明区在2005年首次尝试赋予乡镇县级管理权，被认为是全国强镇扩权改革的发端，随后不断修改完善。2010年6月19日，广东省政府在全省范围内发布了《关于简政强镇事权改革的指导意见》，明确以坚持创新、分类指导、责任、权力、相统一的原则，赋予中心镇与其经济社会发展状况相匹配的基本建设和技术改造项目审批权、外商投资项目审批权、规划建设审批权、建设用地审批权、财税管理权、机构设置等方面权力。

2007年5月，浙江省下发《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发[2007]13号），首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，把 141个中心镇建设成为区域内的产业集聚区、人口集中区、体制机制的创新区和新农村建设的示范区。

2010年4月1日，中央编办会同农办、发改委、公安部、民政部和财政部共同向河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川和陕西13省发布了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，选择了25个经济发达镇进行试点，标志着强镇扩权由粤浙试点开始向全国推广。

②徐越倩、马斌：《强镇扩权与政府治理创新:动力、限度与路径—基于浙江的分析》，《中共浙江省委党校学报》2012年第1期。

③以上海为例，目前上海建制镇平均常住人口12万左右，常住人口最多的镇高达43万，常住人口超过20万的镇有21个，其中超过30万的有7个。建制镇平均面积53平方公里。面积超过100平方公里的镇有10个。 目前核准的各街镇行政编制数基本控制在55名左右、事业编制数在10-80名左右，而没有区分不同街镇人口规模、经济总量、地域面积等差异而进行差异化配备。

④林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年，第34页。

⑤参见孙柏瑛：《强镇扩权中的两个问题探讨》，《中国行政管理》2011年第2期；K.S.Christensen.Cites and Complexity：Making Intergovernmental Decisions.London Sage Publications，1999，P.37.

⑥胡税根，余潇枫等：《扩权强镇与权力规制创新研究——以绍兴市为例》，浙江大学出版社，2011年，第163页。

⑦钱子健：《强镇扩权”背景下乡镇权力运行规范化——以绍兴钱清镇的实践为例》，《中共宁波市委党校学报》2010年第6期。

⑧赵树凯:《乡镇治理与政府制度化》，商务印书馆 ，2010年，第263页。

⑨孙柏英：《当代地方治理：面向21世纪的挑战》，中国人民大学出版社，2004年，第43页。

⑩潘加军：《从社会管制向社会权利：新时期社会管理创新的价值走向》，《当代世界与社会主义》2013年第2期。

⑪K.S.Christensen,Cites and Complexity:Making Intergovernmental Decisions.London:Sage Publications,1999.pp.37.

⑫胡税根：《扩权强镇改革的绩效研究— 基于对绍兴市28个中心镇的实证调查》，《公共管理学报》2013年第1期。

⑬邵任薇：《“简政强镇”改革中乡镇权力绩效规制：工具选择与运用》，《中国行政管理》2013年第6期。

⑭沈荣华：《以法治为保障建构社会管理创新机制——苏州市社会管理创新的探索与思考》，《中国行政管理》2013年第5期。

⑮候学元：《推进“政社互动”改进社会治理方式》，《学习时报》，2014年6月3日。

⑯上海市机构编制委员会办公室：《优化管理服务力量配置 促进街镇公共服务均等化调研报告》，2012年7月。

⑰项继权：《湖北乡镇改革的新思维》，《学习月刊》2004年第7期。

Authority Enlargement at Township Level:Generation and Interpretation of the Urban Grassroots Governance Innovation

Tao zhen

The reform of authority enlargement at township level aims at solving problem of"rights and responsibilities upside down" in the grassroots governance through the method of decentralization,commissioned law enforcement etc.Bottom-up administrative realities require top-down promoting composed of endogenous and exogenous force of the reform.It helps to strengthen grass-roots government autonomy and promote grass-roots governance differentiation.But this has not been involved in the reform of the fundamental relationship adjustment between governments and administrative divisions.

Authority Enlargement at Township Level;Grassroots Governance;Governance Innovation

2015-1-6

陶 振 男（1983-）上海行政学院公共管理教研部副教授 管理学博士

（责任编辑 方卿）

D035

A

1009-3176（2015）03-030-（11）

*本文系国家社会科学基金项目“提升基层政权组织公信力研究”（12CZZ043）、全国党校系统2014年度重点

Division of powers depend more on the higher levels of government subjective judgments based on actual grassroots governance rather than the standardized rule of the separation.

It's hard to avoid periodic retractable centralization and decentralization,because lack of power regulation system,non-synchronous development of administrative decentralization and social decentralization and grassroots governance of"control"not"service"and a series of endogenous dilemma.It needs to further optimize the existing system design.