“老龄”船舶引发的海事诉讼的防范——基于“金山轮”案的思考

梁惠雅

“老龄”船舶引发的海事诉讼的防范——基于“金山轮”案的思考

梁惠雅*

一、引言

“金山轮”案中,金山轮是一艘32年船龄的老船舶。2007年属于香港金喜船务公司的金山轮遭遇8～9级风浪与涌浪的袭击,导致船体开裂而沉没。在关于该船舶是否适船的问题上,我国法院曾作出以下裁判:“金山轮虽为1976年建造的老龄船,但其船籍国允许其经营船运,其应属适航船舶。”①《中国人民财产保险股份有限公司青岛市分公司与HONGKONGJINXI SHIPPINGLIMITED、宁波保税区航宇国际船舶管理有限公司保险代位求偿权纠纷二审民事判决书》,浙江省高级人民法院(2009)浙海终字第104号。

国际船运界和世界海事机构中认为20年船龄以上的船舶均属于“老龄船舶”。在“金山轮”案中,拥有32年船龄的船舶在国际船运界中早已成为老龄船舶,受到其船旗国及各国港口国的严格监管,甚至被港口国监督制度严格的国家拒绝进港。然而,我国由于相关法律不健全,对于低于标准的船舶(Substandardship,学术界习惯称之为“低标准船舶”,下文亦使用该简称)的认定,尤其是老龄船舶的界定存在法律缺陷,导致我国与国外标准不一,无法对接。“富粤118号船”案②梧州富粤运输有限公司与中国人民财产保险股份有限公司梧州市蝶仙支公司水路货物运输保险合同纠纷上诉案》,广西壮旗自治区高级人民法院(2012)桂民四终字第32号。的原告(梧州富粤运输有限公司)就一审法院判决书有关船舶船龄问题提起上诉:由于一审法院认为富粤118号船舶的船龄较大,且长期航行港澳航线导致自身损耗,是造成船断裂沉没的原因之一,不属于保险合约的责任范围。原告认为一审法院不应随意排除保险责任,认为“富粤118号船”并非老龄船,对此提起上诉。可见,由于我国老龄船舶界定的法律空白,增加了我国诉讼程序中对事实认定的困难,使法院审判中,尤其是在涉外诉讼中更因此遭遇尴尬。

我国作为航运大国,船舶流动性强,由于没有健全的港口国监督(PortState Control)制度下,导致我国成为低标准船舶尤其是老龄船舶的集聚地。老龄船舶存在重大的安全隐患,严重威胁我国海事安全与海洋环境等方面的利益。同时,我国老龄船舶相关法律规定不足,存在争议,在诉讼过程中增加了许多不确定的因素。这已成为目前我国港口船舶管理亟待解决的问题之一。本文希望在参考国际以及各国立法的基础上,以港口国监督制度为视角,试图解决上述问题并提出一些建议。

二、老龄船舶对我国的影响

港口国监督制度作为海上安全和防止污染的最后一道防线,能够有效地减少低标准船舶,同时也能够弥补船旗国对船舶监督管理的不足,纠正受检船舶不符合相关标准的缺陷,促进航运安全,防治海洋污染。区域性备忘录作为该制度的执法依据,目的是督促船舶队伍严格遵守国际公约的义务,积极执行国际公约所规定的航运安全和防污标准要求,将低标准船舶驱赶出航运业。

对于低标准船舶的认定,国际海事组织在其发布的第787(19)号大会决议的《港口国监督程序》中作出了详细的规定。决议表示,当船舶的船壳、机器、设备或操作安全低于有关公约所要求的标准,或配员不符合安全配员证书的要求,该船舶属于低标准船舶。当某船舶因下列五项条件中任一条件不适航,会对船舶、舶舶上的人员造成生命危险或对海上环境构成不合理的损害威胁,该船更应被视为低标准的船舶:(1)船舶缺少公约要求的主要设备或装置;(2)设备或装置不符合公约的有关要求;(3)船舶或其设备存在实质性损蚀;(4)船员对主要操作程序的操作不熟练或不熟悉;(5)配员不足或持证船员不足。①参见第787(19)号大会决议《港口国监督程序》中4.4.1。可见,低标准船舶的设备低于国际公约的最低要求,具有高风险性及危害性,是海洋污染的最主要来源。由于建造时间过早,技术比较落后,而且船体腐蚀相当严重,老龄船舶或其设备存在实质性损蚀,操作不安全,属于低标准船舶。老龄船舶往返我国海域存在以下几方面的问题:

(一)排放量大

2013年我国规模以上港口累计完成货物吞吐量107.3亿吨,同比增长9.7%。②《2013年全球港口发展报告》,上海国际航运研究中心2013年版,第1页。巨大的货物吞吐数量,需要相应数量的船舶队伍给予大力支持才能顺利完成,船舶频繁进出已成为我国港口的一大特点。据统计,目前每年航行于中国沿海水域的船舶已达464万艘次,平均每天有1.27万艘次。①《全国沿海船舶航路总体规划》,中华人民共和国交通运输部2011年版,第1页。大量船舶往返于我国沿海地区参与航运作业,既说明我国经济迅速增长,航运业发达,但同时也是导致我国近岸海域环境污染的原因。《中国船舶和港口空气污染防治白皮书》②冯淑慧、朱祉熹:《中国船舶港口空气污染防治白皮书》,载《自然资源保护协会(NRDC)》2014年10月,第6页。指出,一艘使用3.5%含硫量燃料油的中大型集装箱船,以70%最大功率的负荷行驶,一天排放的PM2.5相当于50万辆使用国四油品的货车。③《中国船舶港口空气污染防治白皮书》文中注明:目前国内实施的柴油车标准为国IV标准。此处假设符合国IV标准的货车的PM2.5排放系数为0.02克/公里,重型柴油车平均行驶里程为60000公里/年,即164公里/天。装有低速发动机的集装箱船使用含硫量为35,000ppm(3.5%)的燃油,其PM2.5排放系数为1.54克/kWh。假设主发动机的输出功率为60MW。参见QiangZhangetal.,InvestigationofDieselEmissionsinChina,2013, www.theicct.org/investigation-diesel-emissions-china,下载日期:2014年4月13日;Hong Huoetal.,Vehicle-useIntensityinChina:CurrentStatusandFutureTrend,EnergyPolicy43 (2012):6～16;U.S.EnvironmentalProtectionAgency(USEPA),ProposaltoDesignatean EmissionControlAreaforNitrogenOxides,SulfurOxidesandParticulateMatter:Technical SupportDocument,April2009,www.epa.gov/nonroad/marine/ci/420r09007.pdf.需注意的是,环境保护部机动车排污监控中心研究发现柴油货车平均行驶里程为110000公里/年。如采用该数据,则一艘集装箱船一天所排放的PM2.5总量大约相当于我国25万辆国IV货车同一天的排放量(2014年8月4日与环境保护部机动车排污监控中心丁焰的沟通所得信息)。尽管我国远洋船受到国际海事组织《防止船舶污染国际公约》的约束,燃油含硫量最高不超过3.5%,但这也已是国四柴油含硫量的700倍。④汪韬:《PM2.5污染:1艘轮船=50万辆货车》,载《南方周末》2014年7月11日。同时,白皮书指出,对比船舶使用的燃料油和车辆柴油,前者的含硫量比后者高出100至3500倍。⑤冯淑慧、朱祉熹:《中国船舶港口空气污染防治白皮书》,载《自然资源保护协会(NRDC)》2014年10月,第6页船舶排放量成为我国沿海地区,甚至沿海附近地区空气污染的重大污染体,已对空气质量和人类健康造成严重的影响。然而,上述数据只适用于年轻态的船舶,老龄船舶带来的污染则更严重:比照《国际防止船舶造成污染公约》的最新要求和中国船级社2012年7月制定的《绿色船舶规范》,老龄船的排放超过两者规定的标准30%以上。⑥《加强对外籍老龄船舶港口国检查》,载《中国水运报》2014年3月10日。可想而知,老龄船舶排放量已成为我国空气污染体的重大源头。而老龄船舶严重超标的排放量是船舶建设时间过早,以往科技不发达所引起的历史技术性问题,即使进行积极的维护,排放量超标的问题也无法解决。

(二)安全标准低

船舶溢油是海洋污染的重要来源,我国近岸海域环境遭到日益严重的破坏,水质污染非常严重,已经对我国公共健康构成严重威胁。有关部门检测发现,我国沿海地区海水含油量已超过国家规定的海水水质标准2～8倍。①《我国沿海地区海水含油量超标2～8倍》,载《中国化工报》2010年11月13日。我国航运业的高速发展,导致海域的通航密度随之增大,同时也使海上事故出现的频率越来越高。根据交通运输部海事局的统计,从2007年至2011年5年间,共发生外籍船舶在我国沿海水上安全事故319起,平均每年63.8起,95%发生在老龄船上。②《拆除20年以上老旧船舶刻不容缓》,载《中国交通报》2013年5月15日。老龄船舶长期参与航运作业,由于海水以及海洋大气成分等因素而受到腐蚀,导致船舶结构出现损坏现象,降减船舶安全性能。我国2014年四季度的港口国监督数据显示,当船龄为11至15年,每艘船舶平均缺陷数量是4.1;船龄为16至20年,平均缺陷数量是4.5;船龄为21至25年,平均缺陷数量是5;船龄为26至30年,平均缺陷数量是7;船龄大于30年,平均缺陷数量是7.9。③孙巍:《2014年四季度中国PSC检查主要数据》,载《中国海事》2015年第2期。由此可见,平均缺陷数量随船龄递增,安全性能也随之降低,老龄船舶建造时间较早,技术落后导致安全标准已不能满足现今繁复的航运活动的需求。所以,严格限制老龄船舶进港是防治我国海洋污染的必经之路。

(三)滞留低标准船舶引起争议

船舶滞留,是作为船舶在港口国监督中对船舶安全检查缺陷采取最严厉的一种处理措施。当港口国检查人员对船舶进行滞留时,由于将强制要求船舶逗留于港口国海域,禁止离港,使其无法按时航行至下一个港口,严重影响船舶的正常航运作业,造成船舶公司的经济上严重损失。对于船舶被滞留,造成经济与公司声誉的损失,船舶公司经常会采用诉讼方法,要求港口国进行不适当滞留船舶赔偿的法律申请。由于国际与我国法律没有统一的滞留标准,我国没有界定滞留船舶的类型,在鉴定标准上存在立法的不完善,判定标准的条文没有量化,导致港口国检查人员无法透彻理解,存在理解上的分歧,存在主观性判断,所以拥有一定自由裁量权。同时,由于法律的不健全,没有统一的滞留标准,在诉讼过程中往往因为是否符合标准而争议不休,为诉讼事实认定过程增加工作量外,更存在认定的不确定性。我国2014年四季度的港口国监督数据显示,船龄的增长也会影响我国的滞留率,当船龄在0至5年时,滞留率只有1.18%;当船龄为26至30年时,滞留率已达10.78%;而船龄大于30年时,滞留率更高达16.67%。④孙巍:《2014年四季度中国PSC检查主要数据》,载《中国海事》2015年第2期。船龄增长,船舶的安全标准因此降低,滞留的概率也随之增大。老龄船舶作为低标准船舶的代表,将接受频繁的港口国监督外,更存在随时滞留的危险,这引起法律争议。

(四)污染赔偿数额低

从中国船级社2015年工作会获悉,我国入级船舶船龄持续下降,已成为国际船级社协会成员中船队船龄最小的船级社。①王倩:《中国船级社成为全球“最年轻”船级社》,载《中国船舶报》2015年1月23日。目前,20年船龄以上的老龄船约占世界船队总量的25%②郭锦辉:《加强对外籍老龄船舶检查》,载《中国经济时报》2014年3月6日。,虽然老龄船舶的货运量比较低,存在安全隐患,但航运公司仍然会出于降低船舶运输经营成本的考虑,使用老龄船舶并压缩保养费用,导致老龄船舶每下愈况,无法达到国际公约的标准。同时,由于欧、美、日等国家和地区的严格环境条件限制,我国无偿的环境污染免责条件,使各国老龄船,尤其是东南亚国家的老旧船长期游弋于我国沿海,使我国沿海港口成为世界上最大的老旧船舶的避风港、聚散地。③《拆除20年以上老旧船舶刻不容缓》,载《中国交通报》2013年5月15日。我国航道较单一,大量船舶的涌入导致航道密度达到高点,近年来更一直保持持续增加的状态。同时,船舶大型化、深吃水化、高速化趋势明显,使航行密度大的通航水域环境更为复杂,为船舶交通事故的频发提供了温床,对航运安全造成严重的威胁。然而,在海事事故多发的情况下,我国溢油事故造成的巨大损失往往得不到充分的赔偿,初步统计,在我国沿海发生50吨以上的44起溢油事故只赔偿了17起,占39%。④沈新强、刘敏燕:《船舶溢油事故污染损害评估技术》,中国环境出版社2014年版,第12页。溢油事故的发生已对人类环境和安全造成重大破坏,不及时清理油污将造成二次污染,加剧事故的破坏性,扩大对人类的不利影响。然而赔偿不充分导致清理费用支付困难,无法尽快减少损失,造成更多的潜在损失。故此,我国在大力发展经济时,也应密切关注我国环境污染,尽最大可能地平衡经济发展与环境污染之间的关系。

中国作为世界上最大的海运国家,其强大的船舶队伍在国际航线上的老龄船舶已日益减少,逐步走向消灭。在严格管理我国船队的船龄时,却因没有同时严格限制我国进港条件,使大量外籍老龄船舶自由往返于我国港口,导致我国海洋、空气和航运安全受到严重的负面影响,造成海上生命安全和海洋环境的严重威胁。所以我国应坚定禁止低标准船舶,特别是老龄船舶在我国沿海水域营运,促进安全、畅通、绿色的航业通道的有效发展。

三、关于老龄船舶的港口国监督制度

目前实施港口国监督的管理机制主要依据国际海事组织和国际劳工组织有关公约、区域性港口国备忘录以及国家法律。由于区域性港口国备忘录具有较完整的制度,故大部分国家都直接引用其所参加的区域性港口国备忘录作为自己的港口国监督使用依据。1978年“AMOCOCADIZ”号事故的发生,促使欧洲部分国家共同创设《港口国监控谅解(巴黎)备忘录》(ParisMOU,以下简称《巴黎备忘录》),该备忘录于1982年7月1日正式生效施行,成为全球第一个区域性港口国监督组织。《巴黎备忘录》有效地降低标准的船舶驱逐于国际航运之外,构建出成熟的港口国监督制度,成为其他地区备忘录的良好借鉴。1991年,国际海事组织在该组织第17次大会①第17次大会通过了决议A.682(17)“在船舶排放和控制方面加强地区合作”,该决议以实行港口国监督制度的ParisMOU为榜样,要求全球各地区建立类似的港口国监督备忘录组织,各备忘录成员国及实施港口国监督制度检查的其他国家,应作出安排,相互合作,一同建立全球性的港口国监督制度。上指出,为减少甚至彻底消灭国际航运作业中的低标准船舶,有必要在全球各地区成立有关港口国监督组织。②AllenCH,Revisitingthethemesformula:theevolvingroleoftheinternational maritimeorganizationanditsmemberstateinimplementingthe1982lawofthesea convention,SanDiegoInternationalLawJournal,2009.基于此,各地区在参照《巴黎备忘录》规定的基础上,先后成立并实施具有各地区特色的备忘录,与单独实行港口国监督的美国共同组成了港口国监督的全球性网络。从此以后,港口国监督制度成为一项重要的制度,并被实质性地开展起来。1993 年12月《亚太地区港口国监督谅解备忘录》(TokyoMOU,以下简称《东京备忘录》)在日本东京通过,并于1994年4月1日起生效。作为加入国和发起国的中国,积极地作出各种安排,对抵港外籍船舶的安全标准、防污标准和适航性等方面进行监督。

区域性备忘录的合作逐步发展至全球性合作,让全球大部分港口国都履行港口国监督制度,务求大力降低标准船舶在海上航行的概率,在维护海洋防污工作、保障航运人员生命和财产安全等方面作出贡献。然而,从法律地位上,备忘录只是国际文书的一种表现形式,港口国的自愿性监督行为仅仅是成员国之间的行政合作行为,而非由法律加以规定,故此港口国监督是非强制性监督。③东京备忘录开篇声明中指出:“本备忘录不是法律强制性文件,同时也无意对任何海事当局强加任何法定责任。”这为港口国监督制度在各国的开展起推动和指导作用。由于港口国监督制度并不具有强制性,所以当港口国检查委员对船舶进行监督管理时,其权限只局限于对船舶提出附加审核的要求,对于船舶公司关于低标准船舶的管理也只能提出建议性要求,无法有实际性的作为。同时,认可组织(船级社)作为签发船舶安全管理证书和公司符合证明文件的组织,要按照法定要求对船舶进行具体审核后才能发证。这一规定虽对船舶安全管理和船舶公司管理起到有限的作用,但实际上由于认可组织(船级社)和船舶公司存在利益关系,难以保证认可组织(船级社)的管理过程是完全公平和公正的。由于在实际操作中,港口国监督制度存在无法对船舶公司进行直接性管理的问题,其审核要求也只具有建议性,所以对于船舶公司来说,该制度在一定程度上是形同虚设的。

1999年的“ERIKA”重大溢油事故和2002年“威望号”沉船事故相继在欧洲水域发生,使欧盟深刻地意识到原有的海洋防污和相关安全制度无法有效地防止事故发生,原有的港口国监督制度的建议性要求无法使船舶公司自觉地提高对公司内的船舶安全管理,在海洋防污和安全方面无法起到理想的作用。故此, 2009年举行了巴黎备忘录委员会会议,共同商议创设更严谨的港口国监督制度。该制度借鉴过往备忘录实际运行时的教训,引入公司绩效作为考核标准,针对不同风险的船舶实施不同检查频率的选船和检查理念。2011年,巴黎备忘录新检查机制(以下简称“巴黎备忘录NIR”)正式运行。作为积极从事港口国监督机制工作的备忘录之一,东京备忘录为与巴黎备忘录联合打造更有效和更一致的港口国监督机制。在2013年的东京备忘录港口国监督委员会会议上也通过了东京备忘录的港口国监督检查新机制(以下简称“东京备忘录NIR”),并于2014年1月1日生效实施,代替原有的东京备忘录。东京备忘录NIR大量借鉴巴黎备忘录NIR的内容,结合亚太地区黑名单国家较多的实际,务求针对原有的东京备忘录的不足之处,创造符合亚太地区航运特色的新机制。我国同样地也直接引用东京备忘录NIR的规定。①《1997年船舶安全检查规则》第6条:“……对外国籍船舶的安全检查,以我国有关法律、法规和我国加入的有关国际公约以及《亚太地区港口国监督谅解备忘录》为依据。”

(一)东京备忘录NIR的船舶风险评估

东京备忘录NIR以每艘船舶船型、船龄、认可组织、公司绩效、历史港口国监督检查记录等因素的状况作为标准,将船舶的固有风险属性划分为三个级别:高风险船舶、标准风险船舶和低风险船舶。

船龄作为船舶固有风险属性的参考因素之一,会影响船舶是否被评估为高风险船舶。按东京备忘录NIR规定,当船舶的风险评估分值大于或等于4时,即属于高风险船舶,而船龄参数只拥有1分,和其他参数相比,船龄的权重值对船舶风险评估的影响较低。同时,东京备忘录NIR只把船舶的船龄以12年作为划分线,分为小于等于12年和大于12年两类。与过往的东京备忘录相比,东京备忘录NIR对船龄参数的设置进行简化,仅对所有船龄大于12年的船舶赋予1分的加权分值,对于12年以上的船龄并没有进一步的细化规定。此规定的理由是有利于激励公司努力通过加强船舶维护保养来提升老龄船舶的安全和防污水平,①中华人民共和国上海海事局:《东京备忘录港口国监督新检查机制》,人民交通出版社2013年版,第26页。认为通过船舶公司对老龄船舶针对性的维护,即可排除老龄船舶在航运过程中存在的安全隐患和污染问题。

(二)东京备忘录NIR的选船机制

制度中把船舶风险级别与检查频率列为正比关系,所以,当船舶被评为高风险船舶时,船舶要接受的检查频率也随之增大。同时,东京备忘录NIR把选船机制分为两个优先级别:优先级1和优先级2。优先级1中,船舶为应检船,面临随时接受港口国监督的可能;优先级2中,船舶为可检船,即船舶依据本身的风险属性开始进入所对应的接受检查的窗口期,但是否会被检查,取决于所挂靠港口的港口国监督机构的当日的选船情况。②中华人民共和国上海海事局:《东京备忘录港口国监督新检查机制》,人民交通出版社2013年版,第11页。另外,东京备忘录NIR也特别指出该选船机制的规定不对东京备忘录附件3的表现欠佳船舶和东京备忘录3.3.2款的绝对优先船舶产生影响。只要船舶被认定为该两类船舶,就必须接受港口国随时可能进行的额外检查。表现欠佳船舶指在前12个月曾被东京备忘录成员国进行滞留3次或3次以上的船舶,都必须接受其他成员国检查。绝对优先船舶的规定,具有以下内容:

(1)被另一主管机关报告或通知需检查;(2)除非相关主管机关认为船长、船员或其他在安全营运、船上生活工作条件或防污方面的法定关系人或组织报告或投诉显然无根据,否则船舶将接受检查;(3)带有需在指定期限整改缺陷的船舶获准离开备忘录签署国所在港口,该指定期限已满期;(4)船舶经引航员或港口当局报告带有损害安全航行的缺陷;(5)船舶载有危险品或污染物,未将相关信息(包括船舶资料、船舶动态、危险货物信息)报告港口国及沿岸国法定主管机关;(6)在东京备忘录3.9款中被提及的,以及(7)船舶种类经委员会识别确定常作为优先检查对象。

虽然东京备忘录NIR针对低标准船舶采取相对更严格的检查措施,使低标准船舶长期进入应检船的时间区间,随时接受港口国监督检查,使缺陷得到纠正并减少,严格执行安全标准,但是该措施并没有对低标准船舶类型中的老龄船舶有更严格的打击措施,以达到彻底将老龄船舶驱逐出成员国海域,防治成员国环境污染的目的。尽管老龄船舶被划分为表现欠佳船舶或绝对优先船舶,我国作为港口国只是可随时对该艘船进行港口国监督检查,而不能进行限制或采取其他更有效措施。

(三)东京备忘录NIR的公司绩效

与公司审核管理相比,过往的港口国监督制度使检查人员的权限仅局限于对船舶提出附加审核的建议性要求。因此,东京备忘录NIR引入公司绩效作为考核对象,与风险评估和选船机制三者互相制约,互相影响,杜绝部分航运公检查人员司为节省成本开支,使用老龄船舶营运,争取利益最大化。东京备忘录NIR引入公司绩效的标准,要求船舶公司自觉地对船舶进行直接管理,使港口国监督制度更好实行。由于航运公司的某船舶被滞留,会直接影响公司所属其他船舶风险评估,此规定可控制船舶公司适当地放弃使用低标准船舶投入航运,有效阻止航运业的不正当竞争,保障社会经济秩序的健康发展。

老龄船舶风险性高,安全性能低下,具有高度的污染性,对航运安全造成潜在威胁,对海洋环境改善工作造成巨大压力。频繁检查老龄船舶及其设置状态,及时作出纠正,积极保养船舶等工作只能有限地提升老龄船舶的安全性,并不能彻底阻止老龄船舶对环境的损害,使其与时俱进地适应当前的航运发展。东京备忘录NIR并没有对老龄船舶作出特别规定,只是把老龄船舶划分为高风险船舶,对其进行繁细的检查以保证老龄船舶在亚太地区的海域往返过程中不发生海事事故。东京备忘录NIR对于老龄船舶的容忍,与其目的背道而驰,无法有效地将低标准船舶驱逐出亚太地区。

四、对我国老龄船舶管理的思考

我国关于港口国监督制度的国家法律依据主要是《中华人民共和国海上安全交通法》、《中华人民共和国对外国籍船舶管理规则》和《中华人民共和国船舶安全检查规则》(以下简称《船舶安全检查规则》)。而《船舶安全检查规则》第6条又规定,我国对外国籍船舶的安全检查直接引用《东京备备忘录》的内容实施。随着社会对海洋环境保护重要性的认识不断提高,各国相关立法逐步完善,却没有能够阻止环境的恶化,公共健康受到严重威胁。故此,加强海洋环境执法,完善有关立法才能保证航运安全性与防止海洋进一步被污染。

东京备忘录NIR对过往检查机制进行全面和彻底的修改,其实施使港口国监督制度更科学、合理和严格,达到降低低标准船舶数量的目的,对此次制度的改革,我国依旧实行直接引用的方法作为支持。低标准船舶,尤其是老龄船舶是海事事故发生的重要原因之一,严重地危害了海事安全和海洋环境。由于我国海事赔偿数额低,大量老龄船舶集中在我国海域和港口,造成了较为严重的安全问题。而我国的港口国监督制度参照的是对此问题未予重视的东京备忘录NIR,难以有效解决上述问题,因此我国应立足国情建立自己的港口国监督制度。故此,单纯直接引用东京备忘录NIR的主要内容作为我国港口国监督制度,不符合我国国情需要,为了配合我国航运时势之新要求,更好地维护船舶安全和海洋防污,应尽快修订相关规则与程序。以下笔者将对我国管理老龄船舶制度提出建议:

(一)界定外籍老龄船舶的标准

我国由于没有对外籍老龄船舶进行划分,导致在诉讼过程中存在界定困难,增加诉讼中不确定的因素。我国《老旧运输船舶管理规定》从船龄角度,对老龄海船和河船进行详细划分。船龄在10年以上的高速客船,属于一类老旧海船或河船;对船龄在10年以上的客滚船、客货船、客渡船、客货渡船(包括旅客列车轮渡)、旅游船、客船,划分为二类老旧海船或河船;船龄在12年以上的油船(包括沥青船)、散装化学品船、液化气船,为三类老旧海船或河船;船龄在18年以上的散货船、矿砂船,是四类老旧海船或河船;船龄在20年以上的货滚船、散装水泥船、冷藏船、杂货船、多用途船、集装箱船、木材船、拖轮、推轮、驳船等,属于五类老旧海船或河船。我国对老龄船舶实行分类,针对性地进行技术监督管理,务求提高船舶队伍的安全性,保障航运业健康发展。由于该规定只限于适用我国国籍的船舶,虽能大量减少我国老龄船舶的存在,降低事故发生,防止海洋污染,但是,由于规用适用范围有限,仍然无法杜绝外籍老龄船舶在我国沿海往返。同时,法院在审判外国籍船舶时,由于没有相关规定的标准作参考,导致界定存在不确定性,增加诉讼过程的困难。故此,《船舶安全检查规则》中应明确划分外籍老龄船舶的标准,对不同类型的老龄船舶进行针对性的监管,同时也为我国诉讼提供界定的标准。

(二)实行评级制度,限制老龄船舶进港

东京备忘录NIR对船龄参数的设置,认为通过保养措施可降低老龄船舶的破坏,但多种数据指出,老龄船舶的危害性是无可避免,维护措施只能有限降低老龄船舶的风险,却无法从根本上解决排放量大和安全标准低的问题。为了积极降低标准船舶进入我国港口的数量,对低标准船舶实行零容忍,我国应细化船舶风险评估中的船龄标准等级,把大于12年的类型船舶进行更细致的划分,对于船舶的船龄权重值应随着船龄递增。如把大于12年的类型船舶再一次划分为12年至18年、大于等于18年,并对18年的船龄船舶进一步关注,加大检查的力度。区分对待不同船龄的老龄船舶,实行分级制度,提高我国进港的门槛,实行更详尽的风险评估,更有针对性地检查船舶,加快降低低标准船舶进港数量。

(三)建立我国的船舶黑名单制度

我国港口国监督制度严重滞后,导致我国港口成为外籍老龄船舶的避风港,对我国环境污染造成严重加损。为打破外籍老龄船舶的损害,杜绝低标准船舶的危害,打破被动局面,我国可借鉴美国的相关制度,建设自己的船舶黑名单制度。美国拥有自己的船舶黑名单,当发现进港船舶缺陷严重,不能满足美国严格的港口国监督制度的安全要求,会将船舶列入黑名单。对外籍低标准船舶拒进入港,是美国对低标准船舶特殊的做法,拒绝进港的船舶并不限于已列入黑名单的船旗国船舶,是面对全球任何低标准船舶,该方面与东京备忘录NIR和巴黎备忘录NIR有所不同。①2013年9月,美国海岸警卫队(UnitedStatesCoastGuard,简称“USCG”)发布了USCG政策信函(PolicyLetter13—01),该政策信函指出虽港口国监督制度已大力实行船舶安全管理和防止污染,但部分外籍船舶仍存在严重不符合或低于标准的状况,而且该状况可能无法合理地解决。故此,规定了以下制度:当船舶被USCG在12个月内重复滞留3次时,而且确定其导致滞留的低标准状况原因之一是没有有效地实施SMS,则将进入国际安全管理规则(ISMCode)扩张性的检查。若船舶能通过扩张检查,则无须采取进一步措施,相反,当船舶没有通过该检查,将被签发一封“拒入函”,拒绝该船进入美国的任何港口和地点,除非该船满足特别措施中的要求,才向船东和公司签发一封“接受函”,允许其进入美国港口。严厉的美国监督检查制度早已被视为世界上有名的港口国监督制度之一,其规定检查范围之广和监督程度严格和系统之完善,值得我国借鉴。

以消除低标准船舶,尤其是老龄船舶为目的,我国应建立自己的船舶黑名单,对20年以上的外籍老龄船舶在我国港口滞留的情况密切关注,若认为存在危害性应将其列入我国的船舶黑名单,签发拒入函,直到该船舶的危害性消除。我国坚决禁止外籍老龄船舶进入我国港口,只有让老龄船舶在我国海域难觅踪影,才能有效地保证我国海域航运的安全性以及海洋防污工作的健康发展。

(四)严格执行检查制度

配合严格的检查执行,可使健全和严密的检查制度更有效化。检查人员应拥有很高的专业素质,执行力强。澳大利亚的港口国监督制度开展十分成功,此成果归功于其强大的检查队伍。澳大利亚检查人员对船舶的检查是注重现实和实际,把检查程序分为初次检查、详细检查和扩大化检查。在检查的过程中,刻意注重老龄船的特点,尽量把老龄船舶设置进行彻底检查,确保船舶有效运行。我国的检查人员在检查老龄船舶时,应持严格态度,要坚持原则,才可准确、客观和针对性地发现外籍老龄船舶缺陷,并对其作出相应措施。

国际组织和各国越来越重视环境保护工作,同时也加大对海洋环境整治方面工作的投入,港口国监督制度被日益重视。东京备忘录是成员国之间的行政合作中的国际文书,没有强制性效力,对于监督检查中提出的要求只具有建议性。为使我国监督检查的实行具有强制性和法律性,应在参考东京备忘录NIR内容的基础上,依据国情需要,尽快修订相关的规则与规定。

五、结语

之所以将港口国监督制度视为行之有效的手段并纳入维护海上安全的重要防线,源于国际社会普遍认为符合越高标准的船舶发生事故的可能性越小,在确保海上安全方面的效果也就越好。高标准、低事故的技术性逻辑是维护海上安全相关公约缔结的逻辑基础,该逻辑不但符合科学规律和造船航海技术发展的趋势,更加符合社会意识和公众心理。①焦晓娇:《海上安全与贸易自由:港口国监控制度与海运服务贸易的冲突与协调》,载《法学杂志》第2013年第6期。低标准船舶作为航运安全的主要隐患,环境污染的重大污染源,落后于时代的要求,是经济市场的不正当竞争,我国应尽快修订相关规则,对老龄船舶实施严格、彻底和高效的港口国监督检查,使外籍老龄船舶从我国港口消失。

*作者系清华大学法学院2012级国际法学专业博士研究生。