我国《职业教育法》的立法分析与建议

马丽莲

(山东大学法学院,山东济南250100)

我国《职业教育法》的立法分析与建议

马丽莲

(山东大学法学院,山东济南250100)

我国现行《职业教育法》自1996年颁布至今,未有过任何修改完善,存在诸多不符合时代发展要求的问题,甚至出现了有些环节无法可依的窘迫局面。对于现行《职业教育法》存在的问题,需要对其立法目的加以重新审视,并且从立法内容和立法技术两个角度进行分析。在强调明确主体责任的同时,关注各方法律主体的权利诉求。适当借鉴国外的有益经验,结合我国具体国情,尽快修订完善现行《职业教育法》。

《职业教育法》;立法目的;权利保障;法律责任

一、我国《职业教育法》立法目的不明确

立法目的不仅可以帮助我们深刻理解法律文本中的具体规定,也可以为法官从事审判活动时提供合理的指引,使判决实现法律效果与社会效果的统一。我国《职业教育法》在总则第一条中就明确了立法目的：“为了实施科教兴国战略,发展职业教育,提高劳动者素质,促进社会主义现代化建设,根据教育法和劳动法,制定本法”。从表面上看,我国《职业教育法》立法目的并无不妥。但通过对比其他相关法律,我们可以发现该法所表述的立法目的针对性不强。《中华人民共和国教育法》第一条规定：“为了发展教育事业,提高全民族的素质,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法,制定本法”。《中华人民共和国高等教育法》第一条规定：“为了发展高等教育事业,实施科教兴国战略,促进社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法和教育法,制定本法”。这三部相关的法律在立法目的的表述上都大同小异,并没有实质区别。如果将一部有着自己独特调整对象的法律用所谓放之四海而皆准的原则去指引,诚然在宏观方面是契合的,但却使司法者、执法者乃至普通公民在使用这一文本时不能深刻领会其要旨。在一些需要安排各项制度或者判断交叉利益优先性的场合下便会不知所措。某种程度上,立法目的的空泛性会减弱公民对于该部法律制定必要性的认知,也会影响到法律文本结构理应具有的严密逻辑。

我国《职业教育法》有着自身追求的独特价值,但《职业教育法》在总则部分并没有完整准确地将其立法目的阐述出来。首先,强调我国职业教育事业的重要地位是很有必要的。在我国一直以来过分重视学历、文凭的社会背景下,很多人秉持着“万般皆下品,唯有读书高”的偏执观念,从而使职业教育事业受到了不应有的歧视和抑制,我国《职业教育法》第一条中提到“根据教育法和劳动法,制定本法”,就在一定程度上反映出我国职业教育的边缘化地位。《职业教育法》和《劳动法》均由全国人大常务委员会制定,属于同一位阶的法律,且两者在调整对象上也没有过多的重合。“根据《劳动法》制定《职业教育法》”的表述有失偏颇,也不符合严格的立法规范。其次,我国《宪法》第十九条第二款就专门明确了职业教育属于我国众多教育类型之一。《宪法》是我国的根本大法,因此我国《职业教育法》应根据《宪法》的基本原则而制定。以《宪法》作为《职业教育法》的上位法,有助于《职业教育法》的顺利实施。最后,在我国现行《职业教育法》立法目的中提到要“提高劳动者素质”,用“劳动者”的概念来涵盖所有接受职业技术教育者未免过于宽泛,并不十分准确,建议将这一句修改为“提高职业教育教学质量”更为恰当。从根本上提高职业教育的教学质量,这也是《职业教育法》所应追求的重要价值之一。综上所述,笔者认为应将我国《职业教育法》的立法目的加以适当调整,表述为——为了发展和完善我国职业教育体系,提高职业教育教学质量,促进社会主义市场经济的繁荣,根据宪法和教育法,制定本法。

二、我国《职业教育法》的立法问题分析

1.立法内容问题分析。我国的职业教育实践在不断地发展创新,现行《职业教育法》颁布已有19年了,却没有对其中任何一个条款进行过修改。尽管法律具有一定的滞后性,但相比之下《职业教育法》的内容未免过于陈旧。因此,我国应尽快对《职业教育法》进行修改,以期能够适应当前的职业教育实践。国内外环境日新月异,许多国家的《职业教育法》也在不断地调整修改之中。以德国为例,“早在1182年颁布的《科隆车工章程》就确立师徒制职业培训雏形。与1969年《联邦职业教育法》配套性的相关法律有：1972年颁布的《企业宪法》、1976年颁布的《青年劳动保护法》、1972年颁布的《工商企业实训教师资格条例》等。20世纪90年代以来,为了应对经济结构性变革引发的职业教育世界性的变革趋势,德国又对1969年颁布的《联邦职业教育法》进行修订,将其与1981年颁布的联邦《职业教育促进法》合并,制定新的《联邦职业教育法》”[1]54。正是由于德国的职业教育立法一直处于合理的动态之中,因此其职业教育事业才愈加繁荣发达。

从我国《职业教育法》第十三条的规定中可以解读出,在《职业教育法》制定之初还是以初等、中等职业教育为主要实施内容,高等职业学校教育则只是根据需要和条件实施。然而目前全国各地几乎不同程度地取消了初等职业学校教育,基本上仅实施中等职业学校教育和高等职业学校教育,并且高职院校的发展趋势更为明显。随着经济实力的不断增强和较为积极的教育政策,我国公民的受教育程度显著提升。有数据显示,在20世纪90年代公民接受中等专科教育后所获得的社会评价和市场价值,基本和如今接受本科层次普通高等教育后的社会评价和市场价值一致。在公民普遍有能力去追求较高层次的学历时,基于各种考量,在法律上最高层次定位为专科的职业教育已经逐渐不是初中毕业生的理想选择。一国的科学技术水平决定着该国职业教育的层次,某些发达国家甚至设置了硕士乃至博士层次的职业技术学位。我国也有必要探索实施本科乃至硕士层次的职业教育。另一方面,由于没有规定如何与其他教育沟通协调的实施细则,职业教育体系缺乏灵活性,其功能也得不到充分发挥。因此,从我国的实际国情出发,应当在保证中等职业教育与高等职业教育合理衔接的同时,根据具体情况为职业教育与在普通教育中呈现高相关性的理工类本科和更高层次的专业硕士等教育类型沟通交流提供科学灵活的通道。打造立交桥式教育,深层挖掘学生的可塑性,激发学生的学习热情。

2.立法技术问题分析。迄今为止,我国《职业教育法》仍没有一例在司法实践中被运用的案例。显而易见,是因立法技术存在明显缺陷,立法技术问题已经成为制约其有效实施的主要障碍。首先,在运用立法语言时务必做到准确严谨,而我国《职业教育法》法律规范的表达却较为模糊。“职业教育”“职业培训”等重要概念没有明确界定,而类似“鼓励”“可以”“适当”等词语却频繁出现,导致该法在形式上就暴露了其缺乏强制性和约束力。倡导性条文过多,内容空洞。在很多重要问题上,没有具体实施细则,因此可操作性很差。德国是职业教育发展最早的国家之一,立法技术十分成熟。于2005年正式生效的新《联邦职业教育法》设置七个部分共105条,分别对职业教育的目标及概念、教育时间的缩短与延长、受教育者和教育提供者的义务、教育关系的起始与终止时间、教育机构与教育人员的资质、考试、特殊人群职业教育、处罚规则等都做了明确的规定。仅在“考试”一节中就有结业考试、考试内容、考试委员会、组成任命、表决、结业考试评价、许可、时间分开的结业考试许可、特殊情况的许可、许可决定、考试条例、中期考试、附加资格、考试证书等值等十四条内容。

我国《职业教育法》在立法技术上另一个关键的不足,就体现在法律规则要素不全。不论是依照“旧三要素说”,假定-处理-制裁的结构模式,还是“两要素说”,行为模式-法律后果的结构模式,该法法律规则中基本都欠缺法律责任部分。《职业教育法》只有在最后附则部分提到了一些责任条款,但规定得过于粗陋,并未说明在司法实践中应当如何具体操作,形同虚设。笔者建议在对该法进行修订之时,一定要进行严密科学的论证,建立包括行政责任、民事责任以及刑事责任在内的完整法律责任体系。同时强化主体责任意识,将主体责任落实到位。尽量减少使用“有关部门”等词汇,避免出现各个主体之间相互推卸责任的情况。

3.从校企合作看《职业教育法》权利维度的缺失。由于我国《职业教育法》同《中华人民共和国教育法》一样被划分到行政法律部门体系之下,归属于公法范畴,从而导致法律主体的权利语境也相对缺失。因此我们有必要从权利维度展开分析《职业教育法》中各方主体的法律关系,使权利和义务得到基本的统一。笔者拟以校企合作制度为切入点,对《职业教育法》权利维度的缺失作初步分析。我国《职业教育法》第二十三条只对职业学校及培训机构规定了一些原则性的义务,但对校企合作各方的权利只字未提,此类问题是制约校企合作模式健康发展的重要瓶颈之一。因此需要对《职业教育法》的内容予以补充,使校企合作各方的权利得到充分保障。

客观而言,在校企合作法律关系中,学生这一群体处于较为弱势的地位,权利保障状况堪忧。根据《国务院关于大力发展职业教育的决定国发〔2005〕35号》第十条规定,职业技术学校的学生在毕业之前需要到相关企业顶岗实习半年至一年的时间。学生参与顶岗实习的主要目的在于提升自己的实际操作技能,而实践中则存在着大量仅安排学生参与简单重复劳动的现象,将学生当做低廉甚至免费的劳动力使用,学生在学校辛苦花费时间与金钱所学习到的专业理论知识无法同实践相结合,导致毕业之后在就业市场上面临严重的竞争劣势,成为某些学校与企业间灰色利益的牺牲品。为了尽量防止这种现象,应当赋予学生在学校与企业制定实习计划过程中充分的协商权,形成三方的沟通协商机制;如果出现协商陷入僵局的情况,则由相关领域的专家研究讨论后,就岗位安排及训练强度等提出最终的专业意见,三方应当参照意见执行。期待通过这样一种良性机制,使三方的利益诉求达到可持续的平衡状态。值得注意的是,学生顶岗实习期间的身份在法律层面比较尴尬,工伤赔偿、医疗保险、工资报酬等重要权利无法得到切实稳定的保障。甚至在出现事故时,所在学校与实习单位都不愿承担责任。关于这一问题,还需要跟劳动法律规范中的理论与实践有效结合起来。很多学者对职业教育实习学生的权利状况有过大量的研究论述,同时提出了一些较为可行的解决方案。“相对国内对顶岗实习定性停留在学术研究层次上。西方发达国家对职业教育实习制度在立法上作了详细的规定,有力支持了本国职业教育的发展。”[1]176德国就通过制定诸如《青年劳动保护法》《职业培训法》等专门性的法律来保护学徒(即顶岗实习学生)的各项权利;法国则将实习学生与实习单位之间的关系视为一种特殊的劳动关系,纳入劳动法律规范的调整范围。基于法理视角客观分析,实习学生与企业之间的关系并不完全吻合劳动关系的特征。劳动关系具有不平等性,双方不仅具有经济关系,劳动者对用人单位还有着人身上的依附性。而实习学生虽然也会受到实习单位规章制度等的约束,但并不具有人身上的从属性,也不吻合劳动关系通常比较长期稳定的特征,将二者之间的关系直接定性为劳动关系并不准确。但从另一方面来看,顶岗实习学生基本都已符合《劳动法》的主体资格要求,并且在工作内容上与劳动者具有同质性。因此从维护实质正义等基本法律价值的角度出发,笔者建议在《职业教育法》中单独设一章就顶岗实习学生的法律权利做出专门规定。其中比较重要的内容可以参照《劳动法》中的具体规定,同时完善对学生权利救济程序规则方面的设计。

要想搞好职业教育“校企合作,产学结合”的教育模式,始终都离不开企业的参与。目前实际状况表明,校企合作中普遍呈现出“学校热,企业冷”的失衡态势。这是由多方面原因造成的,其中一个重要原因就是权利范畴中企业话语权微弱。由于企业相对学生等群体而言比较强势,所以在义务和责任的分配结构中屡被提及,而在权利范式的研究中则缺乏关注企业诉求的意识。针对此种情况,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》第15条中就提出“制定优惠政策,鼓励企业接收学生实习实训和教师实践,鼓励企业加大对职业教育的投入”,这是非常值得肯定的一条规定。对于在接受顶岗实习方面表现良好的企业,应当制定详尽的贷款优惠、资金支持等鼓励措施。一方面,有利于为企业减负,调动企业接受实习师生的积极性;另一方面,也能够促进职业教育的研究成果转化为实际的技术生产力。与此同时,在校企合作过程中还需强调对企业贵重设备、商业秘密以及商誉等法律权利的保护。

三、完善我国《职业教育法》的立法建议

为了提高职业教育整体质量,就必须从法律层面对我国职业教育事业中存在的各种问题加以解决。试提出以下几点建议：

1.要严格审查和定期监督职业技术学校及培训机构的办学资质。《职业教育法》第24条就已经对职业技术学校及培训机构的办学条件做了基本规定。对于违反此规定的情形,必须专门设置罚则：如果发现不符合要求的职业技术学校及办学机构,应当视具体情况责令整改或者坚决取缔;对直接责任人员也要做出相应处分,构成犯罪的须依法惩处。

2.在具体制度设计上可以借鉴国外尤其是职业教育强国——德国的成功经验。一方面,职业技术学校必须高度重视师资队伍的建设。德国为了保证职业教育的教学质量,教师在进入职业教育岗位之前都需要进行激烈的竞争。“德国职业学校理论课教师最低学历为大学本科(有的学校教师中有博士学位的占50%),至少有两年从事本专业实际工作的经验,经过两次国家考试合格,到学校任教还需两年试用期,两年试用合格后,政府终身雇佣。”[3]59同时,为更好地检验教学质量,增强学生的危机意识和竞争能力,德国还建立了严格统一的考核制度。鉴于此,我国也应鼓励吸收既具有教学科研能力又具备较强专业技能的教师人才,使教师队伍朝着双师型目标迈进。在学生的培养和考察方式上,摈弃以往由学校单方制定考核办法的传统,适当参照行业、企业等就业市场供给方的标准,建立教学培训与考核相分离的考核办法。

3.必须切实规范职业资格证书的发放管理工作,建立健全就业准入机制。我国《职业教育法》第八条规定：“国家实行劳动者在就业前或者上岗前接受必要的职业教育的制度”,很多企业对这一条并不满意,认为对于职工仅仅只是在上岗前接受必要职业教育的要求过低。职业资格证书是证明职工合格掌握了某一项技能的重要凭证,但让企业颇为失望的是,由于职业资格证书的发放管理极其混乱,乱办班、应付式培训、甚至买卖证书等现象并不鲜见。导致企业仅凭职业资格证书招收职工时往往凤枭同巢,不得不花更多的成本去筛选那些真正能满足用工要求的技术人员。为了解决这一问题,相关的行政管理机关应该明确职责、采取措施,收紧口袋集中力量查处那些违规发放证书甚至买卖证书的行为,确立提高职业教育教学质量的倒逼机制。这种倒逼机制能够达到双赢甚至多赢的效果：一方面,可以督促职业技术学校想方设法提高办学质量;另一方面,也有利于学生树立正确的就业观,努力学习基础课程和专业技能;也能够在一定程度上节省企业筛选合格职工的成本。国务院于2010年印发的《中长期教育纲要》第十七条中就提到“积极推进学历证书和职业资格证书‘双证书’制度,推进职业学校专业课程内容和职业标准相衔接。完善就业准入制度,执行‘先培训、后就业’、‘先培训、后上岗’的规定”,这说明我国职业教育准入制度已经在政策层面有了良好的开端,建议结合实践情况将其补充到现行《职业教育法》第八条之中。

另外,现行《职业教育法》在结构板块上,对学校职业教育规定较多,而对其他方面则较少涉及。如果不久之后《职业教育法》能够得以修订,建议适当充实残疾人职业教育以及失业人员就业培训等特殊领域的法律条款。

[1]李煜,雷俊华.《职业教育法》的边缘化反思与重构[J].甘肃政法学院学报,2011(9).

[2]谢传兵.中德两国职业教育法比较[J].江苏教育研究：理论版,2008(5).

[3]吴志先,许少波.大学生顶岗实习法律关系分析：以福建某职业技术学院学生顶岗实习纠纷案例为切入点[J].福建论坛：人文社会科学版,2013(7).

The Legislative Analysis and Suggestions of Vocational Education Law of the People's Republic of China

MA Lilian
(Law School,Shandong University,Ji'nan 250100,China)

The Vocational Education Law currently in force in China has not been revised and updated ever since its enactment in 1996,so there are many issues which do not conform to the requirements of current development,or even there have appeared some predicaments of shortage of legal system in education.For the existing problems in the Vocational Education Law, its legislative objective should be reviewed,and the legislation content and legislation techniques should be analyzed.While stressing and specifying the entity responsibilities,attention should be paid to the claims for the rights of various legal entities. The current Vocational Education Law should be revised and updated as soon as possible by properly referencing the foreign experiences and combining our own special national conditions.

"Vocational education law";the legislative purpose;guarantee of rights;the legal responsibility

D922.16

A

1009-4326(2015)04-0076-04

(责任编辑 王先霞)

2015-05-11

马丽莲(1993—),女,东乡族,甘肃东乡人,山东大学法学院2014级法律硕士研究生。研究方向：教育法。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.04.019