深化司法改革基础问题研究——以人民法院为中心

高 翔

司法制度

深化司法改革基础问题研究——以人民法院为中心

高 翔*

司法改革研究是司法制度研究的显学,从近年司法改革的学术成果可见一斑。①从人民法院《第一个五年改革纲要》开始实施的1998年为起算点至2013年12月,在中国知网以“司法改革”为题名共搜索到核心期刊发表的论文329篇;以“司法体制改革”为题名共搜索到核心期刊发表的论文51篇;以“司法机制改革”为题名搜索未发现有核心期刊专门发表以此为题的论文,共计370篇论文。司法改革实践是中国政治体制改革相对活跃的内容,党的十六大以来,中央政法委统筹推动近十年司法改革,先后以两个中共中央文件下发《司法体制与工作机制改革的阶段性意见》②党的十六大后,2004年中央转发《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》;党的十八大后,2008年中共中央政治局通过中央政法委《关于深化司法体制和工作机制改革的意见》。这两个中央文件是对党的十六大以来司法改革的顶层设计,明确了改革任务和牵头部门。,国务院新闻办2012年发布的《中国的司法改革》白皮书首次向国内外全面介绍了中国司法改革的基本情况和主要成就。党的十八大之后深化司法改革的总体要求,为司法改革设计提供了新的场域和空间,党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》,以独立的三个条文对“确保依法独立公正行使审判权、检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度”改革作出了全面深入的部署,所涉范围之广、所言内容之细、所指问题之深均为空前。③习近平总书记在对《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》的说明中指出,司法改革是本次改革的重点。只有在把握深化司法改革的若干基础和前提之下,才能真正实现深化之效,最终破解长期困扰中国司法的地方化和行政化问题,建立公正、高效、权威的司法制度。本文以人民法院为中心,研究深化司法改革,既是对研究对象的限缩,亦指本轮司法改革应以法院制度改革为中心,后文将对此予以阐明。①此后所指深化司法改革,均指深化人民法院体制和机制改革。

一、深化司法改革的基础与前提

(一)深化司法改革的理论储备

尽管学界和实务界一直对司法改革理论持以很高的热情和关注,一些高校还成立专门研究司法制度的科研机构,法院系统内部的学术研讨活动也多次以司法改革为研究对象。②如北京大学司法研究中心、中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心、西南政法大学司法研究中心、中国政法大学司法理念与司法制度研究中心。司法改革理论研究成果虽汗牛充栋,但或给人不解渴之感,或给人水土不服之忧,或给人根基飘浮之惑。不解渴,体现在一直把依法独立审判宪法原则奉为圭臬,但尚未形成宪法原则统领下的依法独立审判理论体系,与检察监督理论体系上升为决策依据形成反差;水土不服,体现在一些研究仍然停留在域外借鉴、理念倡导等层面,尽管有的研究提出了详细的改革举措,但这些举措脱离了当下中国国情,缺乏可操作性;③比如有的研究成果提出设立中央与地方两个法院系统,这既与单一制的国家结构形式不符,也背离了我国的政治文化传统。根基飘浮,体现在研究内容的选择上丰富多元,涉及司法改革基本描述、比较研究、历史研究、方法研究以及具体领域研究,尤其是描述型研究和具体制度研究较多,对司法改革原理的本体性研究较少。④把检索到的760篇论文分为司法改革的基本原理研究、司法改革的基本描述、司法改革的比较研究、司法改革的历史研究、司法改革的具体领域研究、司法改革方法论6类。其中,司法改革的基本描述研究数量最多,共110篇,主要是对既有改革的评价、分析等;司法改革具领域体研究的共103篇,主要涉及量刑规范化、法律职业人培养、诉讼程序改革等具体制度改革;司法改革的比较研究共49篇,主要是当前全环司法改革趋势和法治发达国家司法改革的研究;司法改革的历史研究共33篇,主要是对晚清以来推进司法改革的研究;司法改革的方法论研究共31篇;而司法改革的基本原理为44篇,占比相对偏少。对司法改革原理的粗放式理解,将导致对司法改革中的矛盾问题束手无策,比如司法行政化与地方化的破解次序问题,是平行破解还是有所先后;公开合议庭少数意见是有利于还是束缚了合议庭独立审判等问题都无法得到解决。

原理即带有普遍性的、最基本的的基础性规律,堪称“规律之母”。谭世贵教授认为,司法原理的研究对象是司法基本规律,包含司法权的来源、性质,司法的价值,特别是司法运行应遵循的基本原理,如司法民主、司法统一、司法公正、司法效率、司法独立、司法权威原理等。①谭世贵:《中国司法原理》,高等教育出版社2004年版,第83页。深化司法改革必须遵循司法规律,陈光中教授和龙宗智教授认为,深化司法改革应立足于法治中国语境并参考世界法治国家经验,遵循“严格适用法律、维护法制权威”“严格遵守法定正当程序”“司法的亲历性与判断性”“维护司法的公信力和权威性”等司法规律。②陈光中、龙宗智:《关于深化司法改革若干问题的思考》,载《中国法学》2013年第4期。司法改革需要司法规律基础理论和司法改革原理的支撑,甚至需要一个独立的学科作为理论基点。崔永东教授认为,“司法改革学”是研究司法体制和机制改革、探索司法改革规律和司法理念更新的学问。③崔永东:《司法学原理》,人民出版社2011年版,第3页。在厘清司法改革的基本原则、价值取向、体系架构等原理的基础上,才可能按照公正司法与遵循司法规律的要求,深入研究司法去行政化、去地方化、司法职业化建设等改革项目。而与系统理论对应的是系统的顶层设计,唯有在系统理论的指引下,司法改革总体规划的设计才能具有体系性和持续性,而不是改到哪就是哪,理论上弄不清就绕道而行,实证上底数不明就踌躇不前。如果理论储备不足或者浅薄,那么司法改革理论研究不仅不能助力司法改革,反会成为改革的绊脚石。

(二)深化司法改革的文化根脉

“文化即是那一民族的样法”即文化是人生活的一种样态,一种生活方式。④梁漱溟:《东西文化及其哲学》,山东人民出版社1989年版,第5页。司法改革既应遵循这种样法,亦应因时制宜地改变这种样态。司法改革不可忽视法治文化根脉,以儒法两家为中心的传统司法文化对当代法治实践仍影响深远,西方法律文化是人类文化的重要组成部分,法治先行国家有益的经验传统需要我们吸鉴。但在中国传统司法文化和西方法律文化的夹缝中,并未真正形成时代性与历史性兼具、本土性与全球化互融的当代中国现代法治文化。深化司法改革的脚步踏下去,可能正好落入中国传统文化司法文化和西方法律文化的代际夹缝中。没有文化归依的改革必将是一场令人精疲力竭的苦旅,毋宁说以司法改革对法治的补强继而弥合代际夹缝,形塑当代中国法治文化。辨章学术,考镜源流,当代中国法治文化应在中西法律传统的夹缝中寻求具有法治中国气息的消弭之法,进而内化为深化司法改革的文化基因。

价值取向方面,中国司法文化强调无讼的价值取向,如同瞿同祖先生所言“法律的儒化”“母子相讼”“兄弟争田”“亲戚争财”乃地方乡邻之耻,地方司法官(行政官)之职是使其“终死不敢复争”,法律与司法总是以消极的面目出现。⑤武树臣:《中国法律文化大写意》,北京大学出版社2011年版,第135页。西方法律文化注重正义的价值取向,遵循自然正义—法律正义—司法正义—个案正义的法律思维方式。无讼的价值取向对司法制度的负向作用是过分强调秩序的稳定,视调解是解决纠纷的最好方式;中向作用是司法的温情主义;正向作用是对话型司法,可作为无讼观念的当代转型。

目的取向方向,中国传统司法文化强调管制,追求实质正义,司法工具论占据司法功能主义的主导地位。西方法律文化强调权利、秩序、个人自由三种价值,把权利和个人自由放在重要位置;①彼得·斯坦、约翰·香德:《西方社会的法律价值》,王献平译,中国法制出版社2004年版,第2页。管制型的目的取向对司法制度的负向作用是司法与政法的混同。司法被视为社会治理的工具、司法机关独立性的缺位以及法院内部运行的行政化管制;中性作用是能够在维护社会稳定方面起到一定效果;良性作用是实质正义是社会公平正义的组成部分,但应当警惕形式法治势微是法治的隐忧,应当重视法教义学在司法中的运用。

本位取向方面,义务本位是中国传统法律文化的品性,非平等性为外在表现。千年宗法家族等级制度以及费孝通先生所言“差序格局”即是例证。西方传统法律文化受自然法影响强调平等,体现权利本位的取向。义务本位取向对司法制度的负向作用是刑事司法的复仇主义成为民众一种普通的心理。商事裁判的相对弱小反映私法传统的养成不足;中性作用是在社会转型期的乡村治理中仍有作用;良性作用体现为民间法形成和发展的积淀之一。深化司法改革,应当摒弃劣性遗产,改造中性遗产,光大良性遗产。

(三)深化司法改革的路径选择

其一,司法改革在全面深化改革全局中的价值判定问题。在党总揽全局、政府主导推动的改革全局中,审判机关的审查监督与人大的权力监督、检察机关的法律监督、纪检机关的纪律监督、组织部门的人事监督等共同构成了中国特色的权力监督制约机制,每个环节都不可或缺且非常重要。只有把权力关进笼子里,改革才会是良善的改革。改革创新相比传统力量是脆弱的,传统力量过分迷信专政工具的强制力,忽略司法在公共政策形成、公共秩序引导方面的作用,这不仅使司法功能再度单一化,也为改革创新戴上枷锁。当侵害权利的主体是权力时,权利救济和权力制约是一致的。除了权力配置的优化制衡、权力运行的监督制约外,赋予公民或组织一定的权利来对抗权力,即以权利制约权力,也是规范权力运行的一种路径。权利制约权力,并不是单纯靠权利本身能完成的,主要是通过权利救济权的行使引发另一权力来约束,这另一种权力就是司法权。因此,建成独立公正的司法既是司法体制改革的重大成果,也是经济政治、经济体制改革成果的守护者。

其二,深化司法改革的中心选择问题。党的十六大以来,尤其是党的十七大提出优化司法职权配置的改革任务后,极大推进了政法各机关内部的职权配置改革,强化了检察机关的法律监督职责,并在《刑事诉讼法》《民事诉讼法》的修改中将这些内容转化为立法成果,这从某种意义来说,近十年司法改革可视为“检察中心主义”的司法改革。①《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》提出了改革和完善诉讼制度、改革和完善诉讼收费制度、改革和完善检察监督体制等10个方面35项改革任务。《关于深化司法体制和工作机制改革的意见》提出了60项改革任务,包括:改革现行民事行政案件执行体制、优化侦查权配置,切实加强对侦查活动的制约监督、完善检察机关对民事行政诉讼和民事执行的法律监督、强化检察监督的内容等均占重要位置。这种中心主义体现在:一方面,中央政策进一步明确检察机关与法院同为司法机关的定位,从而在司法职业保障上两院“一荣俱荣”;另一方面,在强化监督制约的总体改革导向下,检察机关巩固了强化诉讼监督的司法改革成果,突出体现是会同公安部制定《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》,对公安机关违法立案行为加大监督,在《刑事诉讼法》修订中增设了司法救济权,强化了逮捕审查的司法性,在《民事诉讼法》修订中将检察监督范围扩大到民事调解和执行领域,由事后监督调整为事中监督,明确检察建议为法定监督方式,两高三部会签《对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定(试行)》,明确检察机关对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为可采取调查、建议更换办案人等方式进行监督。在公安机关维护稳定是硬任务、硬责任的政策背景下,它继续担当维稳排头兵角色,继续保持政法格局中的强势地位,并通过中央文件将这种政法传统巩固和加强。②《中共中央关于进一步加强公安工作的决定》(中发[2002]11)明确公安机关作为刑事司法力量和武装性质治安行政力量的定位,地方各级公安机关主要负责人由同级党委或政府副职担任。自此之后,地方各级公安机关兼任党委常委、政法委书记的现象更加普遍,尽管党的十七大之后省级公安厅局长兼任政法委书记的现象开始减少,党的十八大之后进一步减少,如现省级公安厅局长兼任省级常委的仅北京市、浙江省、湖南省、宁夏回族自治区4 地,其他均由省级政府副职或省级政府党组成员、省(市)长助理担任,但公安机关在政法维稳格局中的强势地位依然明显。

一个不够独立的法院必然是公信不足的法院,不能成为法治国家的中坚力量。在不具备基本独立性的前提下,监督、制约与限权可能导致司法公正的更加孱弱。以法院为中心构建司法制度,是基于法院是最中立、最不具备侵略性的司法机关的性质,这个前提也是鉴于法院调整经济社会生活的广泛性和终局性这个条件。即使与我国国情相近的越南也在《司法改革纲要》中提出以法院为中心推进司法改革。①越共中央政治局第49-NQ/TW号《关于2005年至2020年司法改革战略的决议》中指出,司法改革的目标是:建立一个廉洁、健康、权威、民主、严谨、公平、维护正义的司法机关,并确保司法机关稳步地向现代化发展,确保以审判为中心的司法活动积极有效地服务于越南社会主义国家和人民,并在改革任务中指出,围绕人民法院的组织与职能,建立和发展司法机关的组织结构。有学者认为,将公检法的流水作业关系调整为公法检的权力制约关系,才符合宪法本意。②韩大元教授在《法院、检察院和公安机关的宪法关系》(《法学研究》2011年第3期)文中认为:“在1979年《刑事诉讼法》和1982年《宪法》颁布以前,三机关事实上形成了以公安机关为优先的分工、配合与制约关系,并共同接受政法主管部门的领导。”在理解《宪法》规定的“分工负责,互相配合,互相制约”原则时应当强调,该原则是一个完整的逻辑和规范体系。“分工负责”体现的是它们的宪法地位;“互相配合”体现的是工作程序上的衔接关系;“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。这一原则体现了两种服从关系:在价值理念上,效率服从于公平,配合服从于制约;在工作程序上,侦查服从于起诉,起诉服从于审判。现实中的三机关关系,应当根据《宪法》和立宪主义的价值理念合理调整。深化司法改革,应当落实宪法原则,在继续坚持法律监督、强调三机关配合制约的同时,走“法院中心主义”的改革路径,按照司法裁决权只能由法院行使的逻辑,根据法院作为人权保障和权力制约机构的定位,科学设计法院体制改革,同时配套设置其他政法机关的体制改革。在刑事诉讼领域由“侦查中心”转向“审判中心”,检察机关坚守客观中立立场,发挥“法律守护人”功能,实现控方角色超越;民事诉讼领域由利益纷争“信访终结”转向“司法终局”;行政诉讼领域由合力化解行政争议的过度运用转向监督为主辅之以合力化解争议。《决定》虽未明确提出建立以法院为中心的司法制度,但“探索司法管辖与行政区划适度分离”的改革设计可延伸理解为根据法院公正司法的需要设立司法辖区,其他司法机关则对应设立。而“改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系”均是针对法院相当具体的改革举措,因此可认为深化司法改革初步确立了以法院为中心的改革路径。

其三,司法公正的逻辑起点问题。是“先有独立审判后有司法公正”还是“先有司法公正才有独立审判”已经不是一个简单的逻辑判断问题,而是深化司法改革的基本路径判断问题。独立审判与司法公正的逻辑关系是新中国法治理论的争论焦点。①一些观点认为独立审判是司法公正的前提和基础。肖扬在2004年加强法院基层基础建设的讲话中指出,没有独立审判就没有居中裁判,没有居中裁判就没有司法公正。谭世贵教授在《论司法独立》(载《政法论坛》1997年第1期)文中认为,司法的公正性很大程度取决于是否具有和能否保持独立的地位。程竹汝在《司法改革与政治发展》论著中指出,司法独立是实现司法公正的条件,司法公正的内涵归根到底是保障人的基本权利。相反的观点认为,对司法机关进行有效的监督和制约,是司法公正的前提和基础。如高一飞教授在《司法改革方向应当重新调整》(载《经济观察日报》2008年8月4日)文中提到的,司法独立的前提是有效的司法制约,现行司法制度的最大问题是司法不受制约。近年,在提高公正司法能力水平方向的改革上不遗余力,独立审判被视为公正司法之后才应享有的“待遇”。纵观各国司法独立的历史与现状,尽管各国对司法机关独立性有不同的理解和实践模式,但绝大多数还是将这项“昂贵”的制度作为治理现代化的重要选项。独立审判与司法公正的逻辑关系具有复杂性,公正可能需要独立,独立也可能引导公正,但不一定存在必然关系。除了保持基本的独立性,司法人员的素质、政治系统对司法的态度、法文化传统和法治精神,都是司法公正的前提。但只有独立审判得到基本保障,才有持续依法审判的可能,才能实现稳定的司法公正;不够独立的司法也可能在个案上实现公正甚至在某个个案上公正尤甚,但不可能实现稳定的公正。就实现稳定的司法公正而言,独立审判就是其逻辑起点。另一个论题是,独立审判和司法监督系司法公正之两端,断不可偏执一端。近年来加强司法内外监督制约的机制改革已经无所不用其极,可以认为制度设计已经极致和穷尽。例如,为治理司法不廉,中央、最高法院以及地方法院在防止利益冲突、查处、规范审执权力等方面制定的司法廉洁制度体系不断扩大,就制度规模而言已臻完整,但司法不廉仍是社会最关注的领域之一,它甚至成为进一步深化司法体制改革的绊脚石。②在每年两会前人民网举行的“你最关注的十大问题”调查中,2010年“司法公正”以29045票位居第八;2011年“司法公正”以46150票居第二。在分项调查中近七成投票者认为腐败导致司法不公。面对社会对司法公正的质疑和司法公正评价标准的缺失,2010年在全国法院强力推进的审判管理取得了一定效果,但案件质量指数节节攀高并未换来对应的司法公信提升,反倒由于指标体系的不科学、一些地方法院的功利化取向以及管理行为对审判权的实质干预,一定程度加剧了审级关系的行政化和法院内部层级管理的行政化。独立审判的体制改革步履艰难,维系司法公正之两端严重失衡,造成司法公信难振、社会评价渐低、司法自信受挫、优秀法官频频另选他们的多难困局。①据统计,2008年至2012年全国法院共流失人员2万多人,经济发达省份江苏流失人数达到2402人,广东达到1600人。应当说,关于司法监督制约不足的担忧,我国已经通过上轮司法改革得到消解,深化司法改革,应当把独立审判作为公正司法的逻辑起点,建立法院独立于外部、审级独立、合议庭独立一体运行的制度体系。

其四,司法行政化与司法地方化的破解次序问题。司法行政化与地方化是困扰中国司法多年的难题,深化以依法独立审判为核心的司法改革,就是破解司法两化问题。那么对这两大疑难杂症的治理,是否存在位阶次序问题?从逻辑和实践看,司法行政化是首当破解的难题。缘由之一,司法行政化不除,司法地方化就有生存土壤。地方干预司法本就是一种行政思维,认为行政大于司法故可颐指气使,党政官员亦认为法院内部也是如此,因此在个案审判上,法官服从庭长、庭长服从院长、下级法院服从上级法院。只要法院内部个案审判的行政式管理仍然存在,地方干预司法就有了空间和可能;缘由之二,司法行政化不除,就难以抵制地方干预。高度行政化运作的法院没有缘由高呼驱除外部行政力量的干预,没有审级独立和审判组织独立为内核和支点,法院独立审判只能是空中楼阁;缘由之三,司法行政化不除,会使司法去地方化的改革成果付之东流。即便司法去地方化取得重大成果,法院摆脱对地方的人财物的限制,但如果司法行政化仍然大行其道,无疑将形成一个高度封闭的威权式管理的法院系统,甚至有可能成为最官僚化系统,较低审级和普通法官的独立性将荡然无存,这无疑是一场司法灾难。基于此,尽管司法去地方化的诉求相当迫切,任务更加艰巨,仍应将司法去行政化作为深化司法改革的重要考量因素,通过去行政化带动去地方化,以去地方化保障去行政化,最终保障依法独立审判宪法原则的实施。

二、司法行政化的破解之道

司法行政化的痼疾体现在法院层级管理行政化、审级关系行政化、法院考核评估行政化三方面。审级独立和审判组织独立已不是法院内部运行机制问题,而是独立审判体制改革的先决性条件。法院考核行政化的指挥棒效应,既会加剧审级关系行政化,又会将审级关系的行政化转嫁至一个法院内部形成层级管理的高度行政化。《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》提出以人财物统一管理破解司法地方化。尽管人财物统一管理并非垂直管理,但统管可能会对上下级法院关系、审级关系造成影响甚至有加剧司法行政化的担忧,因此破解审判运行机制行政化显得更加迫切。

(一)法院层级管理的去行政化与合议庭独立审判

院庭长审判管理与合议庭独立审判的关系问题,是人民法院三个五年改革纲要反复涉及的内容,制度变迁几起几浮,尤其是自2010年全国法院强力推进审判管理以来,院庭长审判管理呈现加强的趋势,典型模式如成都中院两权运行模式,而深圳福田法院等推进的审判长负责制改革又在做另一方向的探索。围绕法院层级管理的学术争议是近年司法制度研究的热点。有学者认为,中国法院存在“多主体、层级化、复合式”结构,同一案件在同一审级法院内往往需要经历多个主体和多个层级的复合评价;①顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,载《法学研究》2011年第4期。相反的观点认为,院庭长获得案件信息的渠道,介入案件的深度,进行行政指导的方式都是不确定的,因此参与案件的方式是不规范的。造成这种不规范的一个重要原因是没有法律程序进行约束,其管理行为是一种内部行为,外部很难进行有效的监督;②龙宗智:《审判管理:功效、局限及界限把握》,载《法学研究》2011年第4期。有更加鲜明的观点认为,就合议庭的本质属性而言,合议庭在案件审判方面就是法院的代表,院庭长对具体案件的审判质量负责是一个悖论,法院独立与法官独立的争论是根本不存在的问题,应改裁判文书审签制为合议庭成员签署制。③蒋惠岭:《合议庭的本质属性与改革路径》,载《法制资讯》2013年第9期。

本轮司法体制改革已经明确了“审理者裁判,裁判者负责”的审判权运行机制改革路径,其核心是在明晰审判责任基础上实现合议庭独立审判。合议庭独立审判的一大隐忧是缺少院庭长等优秀法官的审查把关,审判质量有下降的可能、司法不廉有多发的趋势。事实上,“二五改革纲要”实施之后呈现的院庭长收权趋势,并无审判质量上升或下降的实证分析,只是一种逻辑的应然判断,而可能忽视了逻辑背景,即司法评价的高低起伏与社会环境有关,而且社会对司法的感观更多基于热点敏感案件,与院、庭长收权放权的影响无多大关系。根据权力越集中越有可能导致不廉的廉政定律,院庭长对审判结果具有一锤定音的能量,反而可能使权力寻租更为便利,只要找到庭长、分管副院长即可,影响审判结果的信息可以通过行政化的方式畅通无阻的运行。一些学者的研究成果表明,就全国范围看,在法官违法违纪案件中院庭长违法违纪占有相当高的比重,④蒋超博士在《三十年来中国法官违法犯罪问题:一个统计分析》(《宁夏社会科学》2010年第4期)文中分析道:“自上个世纪90年代后期到2010年,共有6名高院院长、5名高院副院长、10余名中院院长被查处,职务在其之下的不在统计之列。”一些地方的数据也印证了这种现象。⑤C直辖市2002—2011年10年间共立案查处法官违纪违法案件140件,涉案人数177人,厅局级干部6人,处级干部24人,处级以上干部占全部违纪人员的21.4%。根据直辖市法院法官的行政职级,处级以上法官的审判对应为基层法院副院长,以及高院、中院副庭长以上人员,基层法院庭长尚不在本数据之列。把司法公正廉洁寄希望于院庭长的独善其身和有效把关,本身就是审判运行机制中的一种人治思维。在科层式的法院层级结构中,合议庭基本对院庭长的审判管理没有反向制约,院庭长审判管理的强势地位极可能导致新的司法不公不廉。院庭长强力行使审判管理职责的另一恶果是,一旦与合议制的滥用结合起来,就会形成司法裁判中的利益共同体,进而形成司法不廉窝案之源。院庭长的审判管理职责和合议庭一定范围内的独立裁判权结合起来,就可能为合议庭在诉讼程序及事实和法律上做好基础。院庭长利用管理权限拍权认定,这无疑是用内部审判运行机制给非法裁判披上“合法外衣”。

在合议庭独立审判的图景中,各合议庭成员平等行使审判权,欲实现权力寻租必须付出三倍甚至更大的成本,对实现司法廉洁反而是有利的。制约合议庭审判权的不当行使,关键在于审判责任与独立审判的对等以及合议庭成员审判权的平等行使。审判责任与独立审判的对等依存于审判责任的明晰化,集体负责等同于人人无责,审判责任明晰化的关键在于构建结果控制式的权力制约机制。结果控制式权力制约机制可能的切入点是探索合议庭少数意见的公开。根据最高人民法院现有的规定,合议庭少数意见属于典型的审判工作秘密不得公开。①最高人民法院于1990年颁布《关于保守审判工作秘密的规定》,其中第3条规定:“合议庭、审委会对具体案件处理的讨论情况,上下级法院之间对案件处理的各种不同意见以及有关单位领导、党委的意见,一律不得向工作上无关人员和单位透露,尤其不得向缠诉不休的当事人泄露。”第6条规定:“合议庭评议案件的记录、审委会讨论案件的记录、案件情况以及向有关法院、单位征询对案件处理意见等书面材料,必须装订在副卷。副卷材料非因工作需要,未经本院领导批准,任何单位和个人不得查阅。”最高人民法院2009年实施的《违反五个严禁规定的处理办法》第6条规定:“泄露审判工作秘密是指违反规定泄露合议庭或审委会讨论案件的具体情况及其他审判执行工作秘密的行为。”但诉讼法及组织法均未规定合议庭少数不得公开,审判工作秘密不得公开的司法政策可以适时调整。然而,这些规定这不仅是司法实质性公开之需,更是实现审判权力与审判责任对等、实现合议庭独立审判的命门。尽管不同法系对合议庭少数意见有不同的传统,普通法系公开是惯例,大陆法系则视评议秘密为法院独立的守护神,但近年来呈现逐步融合的态势,公布少数意见已经成为一种司法趋势。②张泽涛:《判决书中公布少数人意见的利弊及其规范》,载《中国法学》2006年第2期。越来越多的大陆法系国家认为,评议保密原则是对评议过程的保密,而非对评议结果的保密。例如,德国联邦宪法法院准许法官提出不同意见,并在裁判中公布表决结果比例。③付悦余、宣海林、高翔:《合议庭少数意见公开:行走在价值与现实的结合点》,载《法律适用》2009年第2期。日本1947年制定的《法院法》第三者11条规定:“最高法院各法官必须在裁判书表示自己的意见。”①刘风景:《不同意见写入判决书的意见与方式——以日本的少数意见为背景》,载《环球法律评论》2007年第2期。台湾地区判决书虽不公布少数意见,但允许当事人及诉讼参与人在裁判后查阅法官评议意见。综合各国做法,大致有三种改革选项。第一种选择是在裁判文书中公开。不能形成一致意见的案件,裁判文书中可分别记明多数意见和少数意见,但不必具体言明“某某法官认为”,而使用“多数意见认为”“少数意见认为”的概说方式,这是明确法官裁判责任的依据,也可遏制其他合议庭成员消极履行审判职责,防止“形合实独”,同时可免去法官发表评议意见的后顾之忧;第二种路径是许可查询评议笔录。当事人及其诉讼代理人、辩护人可在判决作出后申请查阅合议庭笔录,而不在判决中阐明多数意见及少数意见;②龙飞:《合议庭的本质属性与改革路径》,载《法制资讯》2013年第9期。第三种选择是许可查询专门制作的合议庭意见书。法院在合议庭评议后制作统一样式的合议庭评议意见书,载明“多数意见认为”“少数意见认为”,不具体言明“某某法官认为”,合议庭评议意见书内容不载入判决书,当事人及诉讼参与人可以申请查询,但不得复制抄录,同时不得查询合议笔录。相较第一种路径而言,第三种路径将查询范围限定为当事人及诉讼参与人,相较第二种路径而言,查询对象由评议笔录变为评议意见书,最大限度地维护了评议保密原则,是相对现实的改革策略,第一种路径可在第三种路径的基础上逐步实施。当然,合议庭少数意见公开仍有极大争议,需要在深化司法改革中研究论证。

在合议庭少数意见公开还未形成共识的情境下,仍应以对合议庭评议过程的内部控制发挥合议制的内在制约功能。合议庭评议笔录是合议庭评议过程的客观记载,可围绕合议庭评议笔录建立发挥合议庭内在制约功能的系列制度。首先是合议庭充分发言制度。合议庭成员必须对案件事实、证据采信及适用法律等情况充分陈述意见,禁止仅作同意与否的简单表态,这种合议庭成员间的对话式评议,是审判权运行的内部公开,是合议庭成员间相互制约的重要体现。其次是合议庭笔录完整记录和内部评阅制度。合议庭笔录应当全面完整反映合议全程和细节,同时建立合议情况内部评阅和专项检查制度,庭长对合议笔录定期或不定期事后评阅,督促合议庭全面客观评议。最后是把合议庭笔录评阅情况作为合议庭绩效评估的重要依据,甚至将其置于同合议庭案件质量同等重要的地位,这无不是以程序公正促进实体公正的一种体现。

合议庭负责制的另一个潜在威胁是承办人制度架空了合议庭制度。长期盛行不衰的“承办人”制度使得实质的裁判者被控制在一名“承办法官”手里,直接规避了合议制度,架空了合议庭的事实裁判和评议机制。①陈瑞华:《论彻底的事实审:重构我国刑事第一审程序的一种理论思路》,载《中外法学》2013年第3期。而法官人均结案数、量化到承办法官人头的改发率指标等以承办人为中心的审判质效指标,使合议制“承办人化”的趋势更加明显,承办人在合议庭运行机制中居于绝对的中心地位。通过对合议庭成员裁判意见适度公开的结果式控制,审判责任得以明晰,结果式控制会延伸到行为控制,形成一种倒逼机制,合议庭成员自然会审慎行使审判权,积极参与案件合议而非简单附和承办法官意见,再配之于规范的合议规则和裁判文书会签等制度,合议庭成员审判权就能平等行使,合议庭就会成为真正的实质裁判者,裁判权实际掌握在承办法官手里和院庭长手里而合议庭却呈现裁判权悬空的现状就会得到扭转。这种平等行使的审判权本身就是对合议庭滥用审判权的制约,就是合议庭独立审判的内核式保障。合议庭成为真正的审判责任主体,才会成为真正的独立审判的主体。结果控制式的合议庭审判权运行机制还有一个前提存在,就是不当裁判的认定。不当裁判并非等同于改发案件,改发案件是审级制度的正当产物。如果把改发案件作为确定合议庭审判责任的线索,无疑给合议庭独立公正审判戴上了枷锁。应当把改发率的考核从法院绩效考核中予以去除,进而从法官业绩考评中去除,代之以改发案件的甄别认定程序,可由审判管理机构对改发案件进行审查甄别,经审判委员会讨论后确定是否系不当裁判。经确定为不当裁判的,作为确定合议庭审判责任的依据,与裁判结果持相同意见的合议庭成员均应承担相应的审判责任,持少数意见的合议庭成员在合议时提出的意见及理由与审委会认定差错案件的理由一致的,该合议庭成员不承担审判责任。这可认为是淡化司法绩效考核后审判管理机构功能转型的选项。由此以往,审判绩效指标数据排位不再是审判管理机构的生命线,而改发个案的甄别评价问题成为审判管理机构的重要职责和司法问责制度的起点。同时在法官业绩评价体系中作出对应调整,改变以承办人作为考核单元的法官业绩评价模式,去除法官人均结案数等粗放式指标,建立以合议庭为考核单元的法官业绩评价体系,把参与庭审及评议数作为数量评价指标,把参与合议质量作为质量指标,结合现有针对承办人的评价指标,构建“合议庭+承办法官”的新型法官业绩评价体系。

合议庭独立审判可能带来的一个问题是:同一审判庭、同一诉讼领域的审判庭内包含的各合议庭之间可能出现审判信息尤其是法律适用信息的不对称,这恰是实现合议庭独立审判后院庭长的主要职责。最高人民法院于2013年10月8日颁布了《关于切实践行司法为民措施大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》,这是最高人民法院今后一段时期工作指针的总纲性文件,其中对院庭长审判管理职责的描述是“应集中在程序事项审核批准、综合性审判工作宏观指导、审判质效的全面监督管理以及排除不当干扰等方面”。最高人民法院对院庭长审判管理职责的定位具有综合性管理职责的特征。综合性审判管理职责与个案审判管理职责的本质区别在于:其核心应当是实现案件信息对称,而不是替代和影响合议庭独立作出裁判。①孙海龙:《实现审判信息对称:审判管理性质及功能的再认识》,载《人民法院报》2010 年8月25日理论版。应在三个层面实现对称:其一,个案信息对称。主要包括流程信息和质量信息。质量信息主要是被改判发回重审的具体情况、裁判文书差错情况等。院庭长需要以此作为优化审判指导监督的第一手资料;其二,类案信息对称。类案信息是对某类案件裁判规则的系统总结,院庭长需要在此基础上履行统一法律适用职责;其三,整体审判运行信息对称。整体审判运行信息包括指标数据走势及存在问题、案件质量评查情况、审限管理情况等综合性审判管理信息。院庭长需要在此基础上解剖案件瑕疵,解决普遍性问题,优化审判资源配置。同时,庭长应是合议庭与审判管理机构对称审判信息的桥梁和纽带,院长应是合议庭、审判庭与审判委员会对称审判信息的桥梁和纽带。也有专家认为:“应当以高度自治的法官会议制度行使法律适用统一职责,建立法官会议,阻止行政化的内部审核模式的蔓延,集广大法官之智慧,研究解决疑难法律问题,提高裁判水平。”尽管法官会议的决议对案件或具体承办法官没有法律上的拘束力,但仍能形成一种无形的力量指导法官的审判活动。②蒋惠岭:《合议庭的本质属性与改革路径》,载《法制资讯》2013年第9期。

(二)审级关系行政化的破解与审级独立的归位

审级关系行政化主要在围绕二审改发的非正式制度上。这些非正式制度包括一审法院的案件请示和二审法院改发前的沟通协调以及改发后的异议申辩。③案件请示自不待言,二审判前沟通协调是上级法院在拟改发前就案件事实认定、法律适用、处理结果等与一审法院进行沟通,并根据沟通结果作出不同处理。判后申辩式是二审程序终结后下级法院可通过个案判后申辩的方式向上级法院提出异议。一、二审法院为了短期、表面的利益最大化而制定的共同运营或默认的非正式制度,既有碍一审独立,又无形中损害了二审独立,究其原因是审级职能分层的缺位以及审级平等理念的缺失。我国未实行一、二审法院间的职能分层,各审级均可审查事实与法律问题,上下级法院的审理模式高度“同质化”。故而上诉审法院成了上级法院,各级法院的相互关系主要是政治和管理的,而不是功能和分工的关系。④苏力:《道路通向城市:转型中国的法治》,法律出版社2003年版,第149页。审级职能缺乏分层与二审对一审的单向控制模式是相生相伴的,这种圆桶形的审级职能配置模式赋予二审法院全方位、没有边界的权力。上下级法院针对降低改发率的案件请示、沟通协调,表面上影响了二审独立,但实则不是二审威权下降所致,而是高度二审威权之下的一种折服和变通。

尽管主张非正式制度现实合理性的观点认为,案件请示具有帮助一审法院抵制地方干预的作用,改发前沟通协调有助于优化审判指导,同时在司法业绩考核、差错案件责任追究等相关制度改革之前,非正式制度不能轻言废弃。但其不公开运行引发的信息不对称对当事人审级利益和审级独立的损害,是难以辩驳的事实。信息经济学观点认为:“解决信息不对称导致的逆向选择,最佳办法是通过有效的信息甄别和传递机制大量地获取或释放市场信号来平衡交易双方的信息不对称。”①陈钊编:《信息与激励经济学》,格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2012年版,第32页。但在人财物统管、司法地方化得到遏制的背景下,案件请示抵制地方干预的价值已经基本消失,因追求司法绩效指标而在改发前沟通协调也不具有正当性,且可通过矫正司法绩效体系得以解决。因此,应当考虑废止案件请示制度,禁止二审法院与一审法院就改发与否沟通协调,保障审级独立,保护当事人审级利益。在非正式制度革除之前,首当实现案件请示、判前沟通等非正式制度对当事人的公开。从司法公开对审判运行最本原的价值看,应通过对裁判形成过程及结果的公开实现当事人诉讼信息的对称和对等,从而让当事人在诉讼活动中有效实现程序权利和实体权利。根据这个本原价值,非正式制度对一、二审裁判结果产生了实质性影响,所以理应向当事人公开。

对一审法院就法律适用问题向二审法院做的书面请示,请示时应告知双方当事人;无论二审法院是否同意移送,相关信息应反馈双方当事人;二审法院作出答复的,一审法院应告知双方当事人;上级法院的书面答复载入一审正卷而不归入副卷,供当事人及代理人查阅。

关于二审改发前的沟通协调,沟通节点应当限定在二审合议庭初次评议之后、二审决定改发之前,弱化一审法院意见对二审裁判结果的干预;沟通主体应限定于两审审判组织之间,避免两级法院交换意见导致的法院内部新的行政化;沟通内容应从全面沟通转向了解一审裁判背景和思路,从关注二审裁判结论转向获取二审裁判需要的信息资料,即二审合议庭经初步评议与一审裁判结果存在重大分歧的案件,应先行与一审审判组织进行吸纳式对话,将对话中获取的信息资料作为再次评议或提交审委会讨论的参考依据。②陆晓燕:《二审监督之解困路径:以权威的建立、传送与扩展为构造》,载《建设公平正义社会与刑事法律适用问题研究》,人民法院出版社2012年版,第353页。如果二审法院从一审法院获取的案件信息资料对二审裁判产生了影响,二审审判组织应当告知当事人两级法院沟通意见的基本情况。沟通意见直接影响判决结果的,法官应在判决书中予以阐明。

一审认定事实是否正确和清楚,是主观性较强的命题,二审以认定事实不清改发是很容易甚至是随意的事情。①根据笔者所在高院民商事审判条线的改判分析报告反映:2010—2012年,因事实认定不清被改发的占48%,因法律适用错误被改发的占38%,既事实认定不清又法律适用错误的占5%,因新证据被改发的占9%。而要降低二审的随意,实现一审对二审的反向制约,构建一、二审双向制约关系,根本之策是强化一审事实审职能,让案件事实主要在一审查明和确定。假使下级审能发挥功能,则上级审的需要程序将相对减低。②邱联恭:《民事诉讼审理方式之检讨:从审理集中化方案如何加强事实审功能》,载《民事诉讼法之研讨》(一),台湾三民书局1986年版,第354页。中国审级制度是“柱形”构造,一审和上诉审不区分事实审和法律审,对案件事实可反复审理;无论是英美法系国家还是绝大多数大陆法系国家是“金字塔形”审级结构,在初审阶段实行“彻底的事实审”,上诉审除限制案件数量外主要实行法律审。我国之所以高度重视事实复审问题,正是因为一审法院在事实认定方面存在着不同程度的问题,担心出现差错案件,所以希望二审在事实上把关。③陈瑞华:《什么是“彻底的事实审”》,载《人民法院报》2010年4月30日第5版。审判活动本质上是一个发现和判断的实践性行为,这一过程通常来说是下级法院比上法院更接近案件事实。④顾培东:《人民法院内部审判运行机制的构建》,载《法学研究》2011年第4期。一审程序距离争议发生的空间和时间最近,一审程序中调查收集的证据材料最为鲜活可靠,是查明案件事实最理想的场所。应当树立“一审是基础和关键,二审是救济和保障,再审是例外和补充”的诉讼理念,通过严谨的一审事实审查为案件公正审理和裁判奠定坚实基础。⑤胡夏冰:《构建一审中心主义的审级格局》,载《人民法院报》2011年9月22日第2版。审理各类案件均应尽力在一审查明事实,为二审创造基础条件,也对二审的恣意改发形成制约。尤其是新《刑诉法》《民诉法》实施后,更为构建一审中心主义提供了契机。刑事一审程序应用好庭前会议制度和证人出庭制度,强化一审庭审功能和效果。⑥蒋惠岭:《重锤夯实事实审之迫切期待》,载《人民法院报》2010年3月5日第5版。民事一审程序应探索审前程序的具体运行之道,做好证据交换和争点整理,提高庭审效率和效能,努力使案件事实能在一审彻底查明。

(三)司法考核评估的去行政化与结果过程并重型评估模式的构建

寻求相对客观的司法业绩评价标准,一直是司法改革的重要内容。①《二五改革纲要》首次提出“建立科学、统一的审判质量和效率评估体系”。《三五改革纲要》进一步提出“研究制定符合审判工作规律的案件质量评查标准”。2008年最高人民法院颁布《开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》,在上海、江苏、四川等11个高院开展案件质量评估试点工作,2011年在全国法院正式施行。为使案件质量评估更符合审判规律,最高人民法院于2013年6月印发《案件质量评估指数编制办法(试行)》,要求根据审判工作实际设定指标满意区间、警示区间,解决案件质量评估存在的功利化问题。到目前为止,各级法院已基本能够熟练运用多指标综合评价的方法、技术及量化模型。基于案件质量评估对审判的可量化功效,司法绩效考核伴随案件质量评估体系的兴起成为影响法院、法官的重要管理行为。最高人民法院建立案件质量评估体系的目的是对全国各级法院案件质量进行整体评判与分析,而并未将案件质量评估与绩效考核等同视之。但地方法院都有优化指标的愿望和“竞位排名”的动机,捷径是将案件质量评估与司法绩效考核对接。司法绩效考核重在对结果的关注和运用,而结果导向的案件质量评估体系无疑暗合了司法绩效考核的需求,使得两者自然而紧密地一体运行。

传统行政管理模式是以对规则负责为特征的,重过程轻结果。②纪杰:《基于结果导向的公共部门绩效评估探析》,载《商业时代》2009年第22期。20世纪70年代以来,受新公共管理和新公共服务运动的影响,结果导向的管理模式迅速兴起。③张强:《美国联邦部门绩效管理:观察与思考》,载《西北师大学报(社会科学版)》2010 年7月第47卷第4期。无论是结果导向的管理还是过程导向的管理,广义上都属于行政管理。鉴于司法机关与行政机关在权力属性、运行机制上的根本区别,结果导向或过程导向的管理方法,并不能完全运用到法院管理当中。

追求正当的法律程序,实际上就是对“过程”的关注。结果导向的评估模式,更注重追求结果与效果。结果导向的案件质量评估方式与程序公正存有天然的价值背反,使法院管理者、法官将主要精力放在司法效果上,导致重实体轻程序,忽略程序公正的独立价值。比如,改发率、上诉率与司法公正、司法效果并非总是正相关。上诉是当事人的权利抑或抗诉是检察院的权力,对检察院而言抗诉还是检察监督的重要职责之一。相反,也可能有部分对裁判不满的当事人基于各种原因选择不上诉。上诉率受案件性质影响很大,④据唐应茂博士等人调查,上诉率受案件性质影响很大,被调查法院四年的平均上诉率为22.18%,其中合同案件上诉率17.59%,侵权案件38.43%,而合同案件中无形资产案件上诉率最高(占56.41%),侵权案件中侵犯知识产权案件上诉率最高(占51.69%)。案件性质的差异,实际上就是查明事实难易程度、法律关系复杂程度的体现。过度追求上诉率、改发率会虚置二审终审并削弱审级监督,可能导致冤假错案。①“抗诉”对被考察法院的评估分数而言是严重“威胁”:一方面,直接反映为抗诉率提高,服判息诉率降低;另一方面,抗诉案件改发的可能性更大。在这种压力下,可能导致一审法院在裁判结果上“迁就”检察院,甚至与检察院形成利益交换共同体,法、检两院只有“合作”没有“制约”。再加上二审终审在一定程度虚置,上级法院的监督功能被削弱,法院内部纠错机制不畅,冤假错案发生的可能性会大大增加。

过程导向的管理方法,在强调对法律规则、法律程序严格遵守的同时,也可能导致结果偏离实体公正,可能存在法律事实与客观事实的矛盾。一方面因为法律程序本身并非完美,没有一种总能保证达到正确结果的程序②[美]罗尔斯:《正义论》,何怀宏等译,中国社会科学出版社1988年版,第85～87页,转引自孙笑侠:《法理学》,高等教育出版社2007年版,第233页。;另一方面,即使在机会平等情况下,由于双方当事人在举证能力、法律知识上的差别以及查明客观事实的困难等原因,都可能导致实体公正得不到有效实现。

过程公正与结果公正同样重要,应当促使并保障法官既重视司法过程又注重司法结果。因此,就应当改变结果导向的单一评估模式,构建结果与过程并重的案件质量评估体系。比如,上诉率和改发率评估的改革,鉴于上诉是当事人的权利,为保障该项权利,上诉率不应作为评估指标予以考察,可作为对策研究、改进工作的参考依据。上级法院审判管理部门可通过发布《上诉案件分析报告》,分析原因、研究对策,指导审判。为保障下级法院的独立判断,必须放宽改发率的不允许值、降低其权数,设置合理的满意区间。就整个案件质量评估体系而言,应高度关注案件质量评估结果的运用,明确禁止将案件质量评估与司法业绩评价、法官绩效考核简单对等处理,发挥案件质量评估“评”的功能,弱化和去除“比”“考”的色彩,倡导评估指数不排名,仅将指数分别通报被评估法院。

法院的公共性质及其承担的社会责任,以及司法的民主性,决定了法院评估不能仅由自身来进行,社会信息的获取、反馈和司法效果的提升都需要外部参与。③姜晓萍、马凯利:《我国公务员绩效考核的困境及其对策分析》,载《社会科学研究》2005年第11期。把社会公众评价与法院内部评价相结合,及时把握社会动态,努力消弭内外评价间的差别。具体而言,首先要求评估主体多元并适度独立,吸纳第三方参与,以保证结果的中立性和独立性;其次要求评估对象广泛,当事人、律师、政府工作人员、法学教授、上级法院等均可作为信息来源;最后要求评估方法多样,可以通过社会调查、民意测验等多种方式,定期了解社会大众对相关法院的满意度。

司法活动由法官的一系列行为主导,对司法过程的考察就是对法官行为的考察。考察监督法官在具体案件审判过程中的行为,主要针对法律程序适用、司法廉洁以及审判礼仪。法律程序适用主要看法官能否熟练驾驭庭审、有无程序违法;司法廉洁主要看法官及其利害关系人在案件中是否谋取利益;审判礼仪主要看法官能否守时,能否保持必要的礼仪与耐心等。法律程序适用与司法廉洁是司法公正的重要基础,可作为公正指标予以考察,审判礼仪可根据具体内容纳入司法效率或司法效果指标。对法官行为的内部监察,主要通过随机抽访、旁听庭审、日常检查的方式实施,还可建立法官行为投诉制度,受理个人或组织对法官行为的投诉。在指标设计上,可区分为正向指标和负向指标。正向指标作为加分项可以参考“司法满意度”调查的正面评价,而负向指标作为减分项,其数据主要来源于内部监察与行为投诉调查。

三、司法地方化的破解之道

(一)司法辖区与行政区域的适度分离:司法去地方化的根本式改革方案

人财物统管后司法地方化应在很大程度上得到遏制,但不排除以其他变异方式出现,比如寻求省级行政机关协调省级法院等。彻底去除司法地方化,仍应进行更进一步的改革探索。司法管辖与行政区划适度分离较之人财物统一管理,是防止地方干预司法更为根本的策略。无论单一制还是联邦制国家,司法区与行政区分离是较为普遍的做法。①车传波:《论我国法院体制改革的路径》,载《当代法学》2011年第4期。设置司法辖区多年来一直是学界和实务界关注的司法改革论题。笔者梳理后将改革方案分为五类:(1)小司法区模式。基层法院设置打破行政区划,基层法院管辖一个以上行政区划内的案件,高院、中院建制不变。②何帆:《论上下级法院的职权配置以四级法院职能定位为视角》,载《法律适用》2012年第8期。(2)中司法区模式。在小司法区模式基础上,接合中央渐次推进省直管县改革,中级法院不再对应地级市或地区,高院建制不变。③赵兴洪:《重庆市司法区域划分制度研究》,载《西南政法大学学报》2009年第1期。(3)整体模式。最高法院在全国设若干分院,在辖区代行最高法院职权,受理部分高级法院上诉案件。全国划分若干大司法区,每个大司法区设一个高院,作为普通案件的上诉法院。高院辖区内划分小司法区,设中院并设置派出法庭作为一般案件的初审法院,基层法院改造为简易法院,主要受理简易小额案件。④章武生、吴泽勇:《司法独立与法院组织机构的调整(上)》,载《中国法学》2000年第2期。(4)国家地方法院双体模式。国家法院系统设最高法院、上诉法院和初审法院,地方法院系统由高级法院、上诉法院和初审法院组成。①王振民:《关键在司法改革》,载《人民法院报》2013年5月6日第6版。(5)以设立行政法院为突破口探索司法区的设立,大致有两种方案:一是参照海事法院的设置模式,在每个省内结合地域面积、人口总量、案件数量等因素设置若干个中级法院级别的行政法院,专门负责若干个省辖市(州、专区)区域内受地方干扰严重的特定类型行政案件的一审和所有行政案件的二审,中级法院行政庭全部撤销,其他各级法院行政庭继续保留。其人事由省级人大常委会任免,财政经费由省级财政保障,审理管辖区域内受地方政府干扰程度较大的土地房屋征收案件、政府信息公开一审案件和国家赔偿案件以及所有的二审行政案件;②二是在最高法院之下设置作为专门法院的行政法院,不按行政区域设置,几个区县设一个初级行政法院,几个地市设一个中级行政法院,几个省、自治区、直辖市设一个高级行政法院,最高法院为实际的最高行政法院。高级行政法院的法官由全国人大常委会任命;初、中级行政法院的法官由省、自治区、直辖市的人大常委会任命;各级行政法院的经费均由国家预算(而非地方预算)开支。姜明安教授认为:“此方案可为司法体制改革探路,如果行政法院脱离行政区域运作顺利,转型成功,整个法院体制即可通过修宪和修改组织法依此路径全面转型。”③姜明安:《设置脱离地方行政区域的行政法院》,载《法制日报》2013年9月4日9版。

整体模式改革需要相当巨大的改革决心和成本,而且需要事实审与法律审的分离与其对应,是对现行审级制度的颠覆性改革,国家地方法院双体模式改革力度更大,需要进一步论证合理性与可行性。相对而言,中、小司法区模式和在行政法院设置上先行试验可以作为突破司法地方化的改革探索。

(二)以借鉴改造“法庭之友”制度为基点:司法去地方化的简易式改革方案

“法庭之友”发轫于古罗马法,发展于英国普通法,后被移植到美国法中并得以繁荣。④PadidehAla’,lJudicialLobbyingattheWTO,FordhamInternationalLawJournal, Vol.24,November-December,2000.“法庭之友”制度是指法院审理案件时当事人以外的个人或组织向法院提供案件相关的证据事实及法律问题的意见,以帮助法院公正裁决。⑤陈桂明、吴如巧:《法庭之友制度及其借鉴》,载《河北法学》2009年第2期。在1823年的GreenV.Biddle案件中,美国联邦最高法院通过判例方式确认了“法庭之友”制度。作为“法庭之友”介入诉讼的主体,一类是联邦或州政府,另一类是个人、社会组织或者利益集团。法庭之友既可保持中立,也有的与一方当事人存在利益关联。⑥张泽涛:《美国法院之友制度研究》,载《中国法学》2004年第1期。由政府担任“法庭之友”的,通常是由联邦司法部副部长或其他司法部官员、各检察总长代表政府参与诉讼,主要目的是为了维护社会公众利益。①张泽涛:《美国法院之友制度研究》,载《中国法学》2004年第1期。

美国“法庭之友”制度的兴起,主要是为了弥补强对抗诉讼模式的不足并暗合司法民主传统,我国并无完整移植“法庭之友”制度之必要。联邦或州政府作为“法庭之友”参与诉讼,往往也持一方当事人立场,同我国行政机关、社会团体及个人介入干预法院审判有几分类似。在遵循中国司法制度运行规律以及本土法律文化前提下,以中国化的“法庭之友”取代外部干预,未尝不是革除积弊的路径选择。政府作为“法庭之友”参与诉讼一定程度体现了现代行政权的膨胀,然而“法庭之友”是公开的行为,不当干预必会遭到非议,这样可约束并保障政府作为“法庭之友”的公正。②邱星美:《制度的借鉴与创制——“法庭之友”与专家法律意见》,载《河北法学》2009年第4期。对外部干预进行“法庭之友”化改造,将变越俎代庖为“法庭之友”、变行政指令为意见陈述、变幕后推手为公开建言,既为法院全面掌握案件信息提供途径,又可遏制不当干预行为。

首先,以体现公共理性为原则。行政机关等作为“法庭之友”在裁判过程中进行意见陈述,应当基于公共理性的需要。公共理性是公民在讨论何种正义原则和公共政策可以接受时体现出来的理性。③吴英姿:《司法的公共理性:超越政治理性与技艺理性》,载《中国法学》2013年第3期。亦即公共理性的判断主体不是公权力机关,而是公民,其直接体现形式是维护公共利益。行政机关等充当法庭之友是为了维护公共利益,是一种公共政策考量。行政机关等作为“法庭之友”支持一方诉讼,表面是为了支持当事人的私利,但其主观系基于公共理性考虑,客观上案件裁判结果对公益有重大影响。法官应当严格审查和把握表面私利和深层公益的内在联系,对行政机关出于公益目的、排除私利驱使的陈述意见应予以尊重,对以维护公益名义实则维护地方利益、部门利益或者个人利益的意见,应当根据法律精神、原理和规则审查后不予采纳。

其次,以阐释纠纷背景为准则。司法与党政应当有基本的权能分野,这是现代政治文明和社会进步的基本规律。相对于党政机关,司法之长在于处理微观主体的微观权利及利益问题,事实认定与法律适用不是行政机关的专长,介入司法个案裁判不仅干预独立审判,也是以己之“短”比人之“长”。然而,社会转型时期一些复杂纠纷的解决,离不开党政机关发挥作用。有的案件诉至法院前已经过党政机关多次处理和多方协调,有的纠纷源于政府公共政策的调整,是政府对资源重新配置的产品,有的纠纷形成于政府招商引资过程中,行政机关对纠纷的前因后果最为清楚。这些信息对公正裁判和矛盾化解必不可少,但法院并未完全掌握。为法院公正裁判提供纠纷背景信息、纠纷形成信息、先期处理信息,是行政机关等作为“法庭之友”应当重点关注的内容,而不是对事实认定、法律适用和裁判结果指手画脚。

最后,以纳入诉讼程序为规则。正当程序原则是公共理性实现最基本的要求,没有严格的程序就难有公正的结果。实现行政机关等作为“法庭之友”的公共理性,最重要的是把参与过程纳入诉讼程序,以程序理性保障公共利益,以程序公开实现公共理性。(1)启动程序阶段。借鉴美国联邦或州政府作为“法庭之友”的做法,行政机关等基于公共理性陈述意见无须双方当事人同意,但必须不迟于法庭辩论终结前向法院提出书面申请,法院初步审查认为具有公共利益属性的予以接受。行政机关随后应在一定时限内提交记载陈述意见的书状。书状在庭审前提交的,法院应当送达双方当事人。(2)庭审阶段。法官当庭公开书状全部内容,双方当事人可对书状发表意见,尤其应当尊重对方当事人答辩、质询的权利,法庭应对质询意见记录在案,对“法庭之友”意见是否采纳享有最终决定权。(3)裁判文书制作阶段。将行政机关等提交书状的内容及当事人质询情况写入判决并纳入裁判说理环节,阐明法院如何处理行政机关等的陈述意见,最终判决是否考虑了陈述意见的内容。不当陈述意见被采纳影响判决结果的,可作为上诉审改判的理由。

在地方司法实践中,对人民法院审判活动具有实质性影响可能的主体有党委政法委、行政机关、社会团体、新闻媒体和对司法资源具有影响力的个人。引入“法庭之友”制度可以为淡化和取消地方党委政法委协调案件创造条件,基于政法委协调案件的主要理由是维护社会稳定,可由政府信访部门以“法庭之友”身份就社会稳定与公共利益的关系向法庭提出陈述意见;其他行政机关认为正在审理的案件与所主管经济社会文化领域的公共利益相关的,可以以“法庭之友”身份参加诉讼活动。社会公益组织同样可以提出“法庭之友”意见。

结 语

党的十八届三中全会之后,人、财、物统管改革将成为重点,应当回应可能加剧上下级法院的行政化,回应宪法和法院组织法对上下级法院间审判指导关系的定位的质疑。人、财、物统管不是改审级指导为审级领导。加剧上下级法院关系行政化的可能,可通过坚定的去行政化改革得以消解。因此,要采取去除刚性的法院绩效考评制度、扩大上下级法院间审判权运行的公开力度、引入社会外部力量评价司法、一审法院更稳定的事实认定权等措施,建立高度公开、权力制衡的上下级法院关系等去行政化改革就显得弥足重要,更为重要的基础性要素是合议庭权责任一致的独立审判。而做好人财物统管自身制度设计,尤其是法官任免、人事管理方面,建立符合司法特点、确保审级独立的法官选任制度,探索设立有关部门和下级法院法官代表参加的法官选任委员会,仍将是相当艰巨的改革任务。

*作者系西南政法大学法学院博士研究生,重庆市高级人民法院研究室副主任。