论南宁-新加坡经济走廊的构建——基于区域公共管理与欧盟经验

李宜强

（广西财经学院财政与公管学院，南宁 53003）

一、引言

2009年12月，《国务院关于进一步促进广西经济社会发展的若干意见》明确提出：“进一步加大对泛北部湾经济合作的支持力度，推动合作平台和机制建设，构建南宁-新加坡经济走廊。”（1）根据区域经济学中的“点-轴”理论，南新经济走廊（以下简称“走廊”）具有十分广阔的合作空间和发展前景：“走廊”正逐渐形成三级产业分工梯队。第一阶梯是珠三角、曼谷、吉隆坡和新加坡，第二阶梯是广西、越南，第三阶梯是老挝、柬埔寨与缅甸。从产业发展的角度看，第一梯队的制造业和服务业已具有相当的规模和竞争力，呈现出向资本和技术密集型产业转移的态势；第二梯队处于经济快速发展期间，各项产业已初具规模，并正大量吸收第一梯队的劳动密集和资源密集型产业转移；第三梯队自然资源丰富，非常需要外来资金、人才与技术投入以进行基础设施建设和资源开发。

从经济学的角度看，虽然区域内的经济发展等级差异有利于促进各种资源和生产要素的跨区域、跨国流动，从而形成优势互补、区域分工，但是从实践的角度看，沿线各国的利益刚性，使得相互之间的利益交换或让渡很难实现，因此很难形成一种合作的激励机制（2）。那么，什么是决定“走廊”建设成败的关键？基于中国与东盟各国经济发展的结构性特点，“走廊”建设从根本上可以归结为两个难题：第一，如何打破沿线各国国界的自闭性。沿线各国的国界使本来应该流动的生产要素被分割成条条块块。这些大小不一的“条块经济”往往受到沿线各国地缘政治的影响，从而对沿线经济一体化带来诸多不稳定因素（3）。第二，如何建立激励机制使处于不同发展阶段的成员长期合作。“走廊”沿线地区发展的不平衡可能会促使沿线形成不同的产业链，有利于发挥各自产业优势。但是，不同的发展水平与阶段无疑会有不同的诉求与各自的利益，较易引起矛盾。同时，处于不同发展阶段的沿线地区有各自互不兼容的法律、法规，增加了进一步合作的成本。要解决这两个难题，关键在于建立全新的资源配置平台，促使各成员形成一个自我管理机制。

如何克服矛盾并形成有效的区域合作是区域科学研究中的重要领域。关于“走廊”的研究目前呈两个特点，第一，“走廊”虽然具有重要的战略意义（4），但在该领域尚未形成相关的研究社群。研究“走廊”的中国学者主要集中在云南、广西等与东盟关系较密切的省区，其他省区的学者对此罕有关注；第二，缺乏深入的纵向思考与横向的比较研究。从研究视角的选择来看，现有文献主要集中于以下三个方面：一是从中国-东盟经济合作以及泛北部湾经济区次区域合作的角度分析“走廊”的建设；二是从公共政策的视角分析“走廊”的构建；三是研究如何构建政府间的长效合作机制。这些研究把政府推动下的经济合作视为构建“走廊”的核心问题，在客观上推动了“走廊”的建设，但局限性也十分明显：首先，视野狭窄，即以“东盟研究东盟”，缺乏国际比较与实证研究，因此在理论与实践上难以有所突破；其次，缺乏对“走廊”区域治理的“复杂性”研究，即忽视了全球治理背景下“网络化治理”、“公民社会”等在推动“走廊”建设中不可替代的作用。因此，有必要从新的视角思考“走廊”的合作机制并进行理论创新，从而进一步厘清“走廊”建设的路径。

从区域合作的本质看，资源稀缺性的约束使得区域合作的各方必须相互依赖才能够在有限的资源下增进自身利益。中国与东盟各国构建 “走廊”的共同目标就是实现“走廊”沿线合作各方的利益最大化，实现中国与中南半岛的无障碍贯通，加强中国与东盟之间的海陆联动，促使其成为太平洋西岸新的经济增长带。但另一方面，也正是由于资源的稀缺性造就了不同利益主体单位之间利益冲突的一面。上文所提到的关于构建“走廊”的“两个难题”恰恰是利益主体单位之间矛盾冲突的体现。但是从哲学的角度看，各方在相互矛盾冲突的同时，又是相互依存与依赖的。按照亚当·斯密的观点，处于文明社会中的各个成员都离不开他人的活动，“随时有取得多数人的协作和援助的必要”［1］14，而且文明愈进步，人们之间的相互依赖性也愈大。但相互依赖的充分显现是需要条件的，这个条件是要有使相互依赖得以实现的“秩序”。亚当·斯密认为“秩序”是一个过程，这个过程不仅在政府缺席时能起作用，甚至当政府的政策不对时，这个过程还能消除错误政策的后果。这是西方学者首次将“秩序”运用于对社会变革和社会协作的综合分析。从区域科学的角度看，“秩序”在区域经济、社会、文化各项事业的发展中发挥着决定作用。这种决定作用既可以是“善治”，也可以是“恶政”，问题的根本在于区域发展中能否有一个良好的治理结构和制度。这个良好的治理结构和制度就是区域公共管理（5），即借助于科层制、合作机制、组织间网络、市场机制等混合机制对目标区域实施“多中心”治理，协调、合作、伙伴关系、共赢是这种混合机制的关键词。在这方面，欧盟一体化就是典型的区域公共管理案例。

二、欧盟一体化的制度基础与政策工具

经过逾60年的发展，欧盟成为世界区域一体化中最成功典范。它先后经历了欧洲煤钢共同体（ECSC）、欧洲经济共同体（EEC）、欧盟（EU）三个阶段。如今的欧盟已经成为由27个国家组成的、世界上发展水平最高、规模最大的区域一体化组织。欧盟区域一体化成功经验分析如下：

（一）构建网络状的区域治理机制

为打破行政区域分割，推动欧盟区域一体化的顺利发展，欧盟构建了网络状的区域治理机制。这个“机制”已经超越了“三明治”状的治理层次，形成了一个多层次、立体的、多中心的组织形式。

根据欧盟的基础文件《马斯特里赫特条约》精神，欧盟由欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院与欧洲审计院六个主要机构组成。欧洲理事会（European Council），是欧盟的最高决策机构与核心，由各成员国国家元首或政府首脑，以及欧盟委员会主席组成；欧盟理事会（Council of the European Union）是欧盟的主要决策机构，由欧盟成员国政府的部长组成；欧盟委员会（Commission of European Union），是欧盟的常设机构和执行机构，负责实施欧盟条约和欧盟理事会作出的决定，处理联盟的日常事务等；欧洲议会 （European Parliament），是欧洲联盟的执行监督、咨询机构，拥有部分立法权与预算决定权。欧洲法院是欧盟的仲裁机构；欧洲审计院则负责审计和财政管理。

此外，欧盟在组织机构及其成员国内还设置了三层专门的区域协调机构：

欧盟组织机构内部的协调机构是第一层次，包括：第一，欧盟委员会内设区域政策事务部，专门负责区域政策与欧盟成员国间聚合方面的事务；第二，欧盟理事会内设有区域政策委员会；第三，欧洲议会设有二十个常务委员会，其中交通与旅游委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会、区域政策委员会等三个委员会与区域政策问题密切相关。

欧盟成员国政府居于第二个层次，他们一般都拥有自身的区域政策，同时接受欧盟统一的区域政策协调和整合，其主要权力由中央政府或议会掌握，议会负责管理所有有关区域政策的法律，如批准或否决援助措施以及成立或取消特定管理机构等。

第三个层次是地方政府。地方政府参与欧盟区域问题的决策的渠道主要有：第一，在地方层次设立区域政策机构；第二，多数成员国地方政府在欧盟总部设有相应代表处和代表；第三，德国和比利时规定，部长理事会讨论的问题如属于其地方政府管辖范围，应由地方政府的领导人出席会议。

同时，欧盟横向的区域协调组织也较多，如各利益团体、工会、银行联盟、企业主联盟等在区域政策的制定、协调、执行和评估过程中担当着重要的角色，从而形成了由公共部门、第三部门与私营机构连接而成的网状结构。

（二）立体、多元的政策工具

欧盟是发达的经济共同体和成熟的法治社会，这与欧盟在一体化进程中所采取的区域协调政策工具密切相关：

1.多层次、统一的法律工具。从欧盟及其成员国关系看，欧盟的法律呈三个层次：第一层次是欧盟法，欧盟法是指欧盟各机构根据欧洲联盟条约（TUE）和欧洲联盟运作条约（TFUE）制订的规范。它具有模糊性和宽容的法律特性，是超国家性与局限性的统一，兼具国内法与国际法、公法与私法的特征［2］53-56。 如欧盟《欧洲经济共同体条约》，它规定了欧盟的政策目标、政策工具以及政策行为主体的组织架构。第二层次是各成员国的宪法。宪法是各成员国的根本大法，但“欧盟法的效力高于所有形式的国内法，包括国内宪法”［3］47。 因此，一旦各成员国宪法与欧盟法形成抵触就必须重新修订以适应欧盟法的规定。第三层次是各成员国的国内法。欧盟多层次、统一的法律促进了欧盟与其成员国在法律体系上的融合，并为其区域一体化进程提供了制度化、规范化的法律框架。

2.精细的基金与贷款工具。基金与贷款是欧盟的主要区域政策工具，主要解决不同发展水平的成员参与合作的激励问题。欧盟区域政策的基金工具主要包括聚合基金（Cohesion Fund）、团结基金（The European Union Solidarity Fund）、结构基金（Structural Fund）和入盟准备基金（Pre-accession aid），它们分别从不同的方面支撑着欧盟的区域政策：聚合基金是帮助欧盟成员国缩小经济与社会差距和稳定经济发展的结构工具；团结基金用于向欧盟成员国提供在遭遇特大自然灾害时所需的资金援助；结构基金的目标是改善欧盟成员之间发展的不平衡状况；入盟准备基金用于加快准备加入欧盟的国家的经济社会发展。通过以上基金的交叉组合，欧盟有效地推动了成员国的协调发展。

3.规范、高效的行政工具。以结构基金的使用为例，欧盟制订了科学的机制与步骤：第一步，欧委会决定结构基金的预算和基金使用标准，根据预算和基金使用标准，每个国家或地区制定相关计划，随后将计划提交到欧委会；第二步，成员国和欧委会协商各自的出资份额和其他相关内容，双方达成协议后，欧委会接受申请国的计划并提供预付款。此时，申请国或地区当局制定规划的具体内容，并提交欧委会备份；第三步，基金管理当局选择最符合欧委会基金目标的项目并通知项目的执行方。此时，被选中的项目执行者开始实施项目，并按时间表及时完成项目；第四步，基金管理当局在监管委员会的协助下定期监督项目的进程，同时告知欧委会项目的进度并提供证据表明基金得到合理的使用。

（三）多元的区域协调机制

欧盟的区域协调机制对欧盟的区域协调发展功不可没，主要有以下四点：

1.对落后区域的评估与帮扶机制。欧盟成员的发展差异过大成为阻碍社会稳定与发展的主要矛盾之一。对此，欧盟主要是通过聚合基金资助落后区域。各受援地区年度所获指导性的聚合基金数额是由一系列指标确定的，包括：国家财富、人口、失业率与区域财富等。该基金用于人均GDP低于欧盟人均GDP75%的成员，受援成员国在获得资金的同时必须接受相应条件，如把本国财政赤字必须控制在GDP的3%以内等［4］36。

2.跨流域区域治理机制。欧盟境内有众多国际河流，如伏尔加河、多瑙河、莱茵河，流域的协调发展和合作治理问题尤为突出。通过长期的摸索与实践，欧盟形成了一套成熟高效的流域治理模式：一是成立了跨国治理委员会，如1950年成立的“莱茵河保护国际委员会”（IKSR）；二是签订相关河流治理框架性协议，如奠定了莱茵河流域管理国际协调和发展基础的《伯尔尼公约》；三是吸收河流治理相关利益者特别是非政府组织的参加，它们以观察员的身份监督各国工作计划的实施。

3.跨界合作机制。跨界合作机制在欧盟国家区域整合中十分常见，分为跨国合作模式和跨行政区协作模式。跨行政区协作模式在欧盟诞生之前就已经出现。如法国的市镇联合早在1891年就已经出现。截至2005年，法国各级各类地方组合总数已达到2，510个，囊括了32，223个市镇，占法国市镇总数的88.1%，居民总数超过5，000万，占法国总人数的84.3%［5］149。它们有力地促进了行政区边缘区域的经济发展并且提升了核心区域和边缘区域的整体竞争力。欧盟跨境合作模式的典型代表则是“奥尔胡斯区域合作”（Oresund Region）。它被经合组织（OECD）称为“跨境区域合作的佼佼者”［6］8。奥尔胡斯区域合作之所以取得巨大成功，关键在于这种合作有成熟、健全的制度衔接机制，形成了包括两国中央政府间、区域各相关利益主体间和各级政府间的区域合作机制。

4.区域发展模式的创新。由于担心区域经济差异与“技术鸿沟”的扩大，欧盟从1994年开始实施区域创新战略（RIS），旨在帮助非核心区域在科研、技术开发和创新等领域进行赶超，以促进区域经济腾飞。2001年，欧盟根据区域创新评价指标体系的要求，制订了区域创新综合评价表，包括17个创新活动指标。近10年来，这些竞争激励机制与创新政策推动了约200个具有国际竞争力的科技与产业创新区的涌现。

总之，欧盟为打破国界阻隔、实现跨界区域协作治理，将中央政府、各民族国家间政府、地方政府及其联合体纳入区域治理的主体，这恰恰说明了区域公共问题的复杂性。从政治学角度看，区域公共问题的复杂性源于政治学中国家与公民的关系，即是“国家的公民”还是“公民的国家”这个问题之争［7］12。“国家的公民”意味着公民必须存在于国家之中，公民是国家的公民；“公民的国家”则与社会契约的思想一道，表明国家对公民的强制已经被大革命所废除，人民重新掌握了国家。在现代国家中，这个问题往往表现为整体主义与地方主义之争，秩序与自由之争。在西方国家，文艺复兴之前的整体国家即意味着整体治理，国家主义在政治学上拥有重要地位；法国大革命之后，人权在西方开始得到根本性的提升，政治学开始从公民权利的视角来反思社会公共生活。两股力量的相互冲击与交织，最终使得国家主义与人权自由、地方主义之间的贯通，成为西方政治与社会治理的一个主要特征。但在亚洲，由于各国缺乏公民权利的启蒙，国家的概念一直位于社会政治、经济生活的首位，因此治理无疑是国家性的。在单一政府体制下的亚洲国家，政府的存在是为了实现国家一体化而非地方化和区域化，所以亚洲国家的地方主义的崛起是有限的。近年来东亚区域一体化道路的坎坷在一定程度上恰好说明了这个问题。

三、“走廊”区域合作机制的创新：从简单化到精细化

借鉴欧盟经验并结合“走廊”沿线各地区的实际，目前应考虑构建如下合作机制。

（一）将“走廊”建设合作升级为大湄公河次区域合作（6）

将“走廊”建设合作升级为“中国-东盟‘10+1’框架”下的大湄公河次区域合作（以下简称GMS）项目，主要基于两个原因：首先，有利于从国家层面推进“走廊”建设。中国与东南亚各国传统的政府观侧重于国家主义，国家的整体性遏制了地方性，也扼杀了“走廊”建设合作的其他可能性，因此“走廊”建设的本质是整体国家之间的合作。GMS是一个由发展中国家联合的、互利合作的机构，拥有一个通过加强经济联系，促进次区域经济社会发展的务实的机制。将“走廊”建设置于GMS合作的框架内有助于其上升为国家层面的合作，从而加快它的建设步伐。

其次，有助于实现组织网络治理。“走廊”的建设合作意味着沿线各地区将打破国界，从行政区科层制管理转向跨国界联合管理，它有利于构建协作性区域公共管理模式，从而超越传统科层制管理模式的分割与局限。组织网络具有两个特征：第一，它拥有多元的决策主体，包括私人部门、地方团体和各种非政府组织；第二，它打破了国界的限制，可以降低官僚体制的成本，提高制度效率。GMS正符合以上两个特征：首先，它是由多元主体构成的、开放的次区域合作组织。其成员包括十多个国家、地区与国际组织，只要将新加坡和马来西亚纳入GMS合作，就能将“走廊”建设合作纳入GMS的合作框架下。其次，GMS多层次的决策、实践与协调机制也保证了其区域合作的顺利进行。在决策层面，GMS确立了领导人会议作为最高决策机构，以部长级会议为日常决策机构的主要机制；在实践层面，有司局级高官会议和包括交通、能源等各领域的论坛及工作组会议，并定期向部长级会议汇报；在协调方面，各成员都设置了负责参与GMS经济合作协调的具体职能部门。

（二）构建多中心治理机制

1.将“中国-新加坡合作”作为推进“走廊”建设合作的发动机。从欧盟一体化经验看，法德轴心发挥了关键作用。二战后，德法两国摒弃前嫌，从战略高度出发，使德国的经济力量与法国的政治、军事力量互相补充和平衡，从而带动了整个欧盟一体化进程。

东盟自1999年正式建立以来，区域一体化进程面临着一系列问题。如东盟成员国经济结构相似，各国之间的恶性竞争直接影响了东盟的经济一体机进程；东盟成员国政治制度存在较大差异，多元化的政治制度使东盟成员国缺乏相互的信任与向心力；在外交方面，东盟缺乏代表自身利益的核心大国，不但影响经济政治合作的基础，在发生区域性危机时更是无法整合内部力量来抵御和克服，易出现群龙无首的状态。因此，到区域外寻求稳定的、友好的战略合作伙伴是东盟一体化必须要解决的紧迫问题。在“走廊”沿线各国中，新加坡是经济最发达的国家，也是世界主要金融、航运和对外贸易中心之一。凭借自身发达的经济和优越的地理位置，新加坡在推动东盟内部一体化和扩大东盟与周边国家的合作中一直发挥着积极的作用。中国与新加坡在经济上互补，在文化、语言方面具有很多相通之处，并不存在重大利益冲突；因此，应当考虑将“中国-新加坡合作”置于中国-东盟合作关系中的首要地位，使其成为双方对外关系中的重大战略核心之一。这不仅能推动“走廊”建设，还对泛北部湾经济区次区域合作乃至整个中国-东盟“10+1”关系格局都将起到全局指导作用。

2.建立旨在缩小合作成员之间发展差距的基金。“走廊”沿线各国成员之间的发展差异很大，这不仅体现在经济发展的各项指标上，还体现为发展环境及发展目标上。如柬埔寨、老挝一方面要改善发展环境，如加强基础设施建设、建立健全法制，另一方面还要调整经济结构及培育经济增长点。“走廊”必须关注并有助于这些国家的发展需求，否则就很难使发展落后的成员对“走廊”有足够的向心力。要增强“走廊”的凝聚力，建立带有各种专项功能的基金以资助“走廊”沿线国家是一个可行办法。一是用于发展落后国家的基础设施，如改造东南亚国家铁路，将其“米轨”升级成为能直接对接我国的“准轨”；二是资助面临结构性困难的沿线地区经济转型。“走廊”沿线的荣市、他曲、那空帕农、孔敬、槟城都在努力实现产业转型，急需资金支持。三是支持沿线落后地区的人力资源培训。从现实情况看，发展资金可以来源于三个方面：其一，亚洲银行的资助。亚行是GMS项目的主要出资人和融资协调人。一旦“走廊”建设合作纳入GMS项目，亚行将自动履行相关出融资义务。其二，中国－东盟投资合作基金。中国在2009年设立了规模为100亿美元的“中国－东盟投资合作基金”及150亿美元的“东盟信贷基金”，并重点用于双方基础设施、能源资源等领域重大投资合作项目。有必要争取国家支持，通过与“走廊”沿线各国的沟通与协商，争取部分投资合作基金的用于“走廊”建设。其三，沿线相对发达地区的资助。“走廊”沿线较发达的城市有南宁、河内、曼谷、吉隆坡、新加坡，可考虑在各国中央政府的协调下由其履行一部分的出资义务，同时基金资助应附有条件，即接受基金资助者应该按照“走廊”总体规划做出相应政策配合，以激励发达地区。

3.构建完善的法律、法规框架。“走廊”建设跨境，并属于沿线各国中央和地方合作治理的范围，这就决定了区域立法的重叠性、交叉性与复杂性。“走廊”沿线地区存在着 “七国”、“两制”、“三法系”、“七法域”的现象，即两种社会制度：社会主义制度与资本主义制度；三种法律体系：中华法系、英美法系与大陆法系；七个法律领域：走廊沿线七国，进而发生极为复杂的法律冲突，分别表现为中华法系与大陆法系、英美法系之间的冲突；社会主义法与资本主义法的冲突；沿线七个法域之间的冲突。根据欧盟经验，可以从两个方面着手化解冲突：第一，沿线各国中央政府签署区域合作协议，如 《大湄公河次区域便利运输协定》、《GMS便利货物及人员跨境运输协定》等，中央政府间签订的协议主要集中在“走廊”的交通、通信、能源等行业方面的合作、制定宏观的经济与社会政策。二是沿线地方性法律或法规支持。地方立法的主体主要是沿线各地方政府，它们应当在各中央政府签订的区域合作文件的基础上联合制定一体化的区域政策和行业规范、区域市场准入规则、区域市场监管体系、区域产品质量安全标准等。

四、结语

欧盟一体化经验以及构建 “走廊”的路径表明，跨界的区域一体化的挑战在于需要我们摒弃传统的合作思维模式，因为单一固定的地方政府辖区是无法根据不同的公共物品的规模而做相应的调整的。现行的政府在区域一体化中“不仅变得太小以至于无法解决大的问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题”［8］9。 所以，必须建立一种更加宽广的视野去思考政府结构性的变革以 “重塑政府”，从而形成能够包容各种不同利益而且还能统一协调不同利益和参与者要求的游戏规则和制度框架。在这个框架内，无论是民族国家、国际组织还是民间自组织都只是其中的一层；“区域内的公民同时属于几个地方政府，他们取得公共物品的方式看上去有些复杂，但也不外乎如同在不同的商店购物，一些是综合百货店，另一些是专卖店。”［9］98这也许就是对区域公共管理的最恰当的比喻了。

注释：

（1）“南新经济走廊”是指从广西南宁南下，纵穿越南河内、胡志明市，柬埔寨金边，老挝万象，泰国曼谷，马来西亚吉隆坡直到3800公里外的新加坡，该走廊通过在建的南广高速铁路还可延伸连接广州、香港。

（2）中国社会科学院亚洲太平洋研究所研究员陆建人指出，“南新经济走廊”建设面临三座“大山”：第一，如何调动各方的积极性；第二，如何增进互信，理顺敏感关系；第三，如何多渠道融资，助解资金难题。

（3）2010年以来，中国与越南、马来西亚、菲律宾在南海问题上出现领土争端。越南等国有意将南海问题国际化的做法，为推进“南新经济走廊”建设带来了负面影响。

（4）“南新经济走廊”经由新加坡可以到达毗邻的马六甲海峡，是中国至东盟的“陆上马六甲”。因此，它具有维护中国国家经济与能源安全等重大战略意义。

（5）中山大学陈瑞莲教授在其著作《区域公共管理导论》中认为，区域公共管理是以区域政府组织和非政府组织为主体的区域公共管理部门，为解决特定区域内的公共问题，实现区域公共利益而对区域公共事务进行现代治理的社会活动。

（6）大湄公河次区域经济合作于1992年由亚洲开发银行发起，涉及流域内的6个国家（中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨和越南），旨在通过加强各成员国间的经济联系，促进次区域的经济和社会发展。

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