农村低保乱象：表现、成因及治理对策



农村低保乱象：表现、成因及治理对策

何植民1，熊小刚1，李彦娅2

（1.江西财经大学财税与公共管理学院，南昌330013；2.南昌大学公共管理学院，南昌330031）

摘要：农村最低生活保障政策执行过程中出现了人情保与关系保、冒名保与挂名保、拼凑保与轮流保、安抚保与维稳保、养懒保与养恶保、养老保与养病保等乱象。这些乱象的发生既有政策本身的缺陷，也有社会环境和政治治理的问题，需要通过政策执行监督完善、政策信息公开与过程参与、农民意识与观念疏导等措施加以消除。

关键词：农村低保；最低生活保障政策；社会救济

一、引言

我国农村最低生活保障政策自20世纪90年代开始在部分地区试点，并于2007年7月11日国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》后，开始在全国范围推广和实施。最低生活保障政策属于社会保障政策中最低层次，是承接贫困人口的最后一道安全网。农村最低生活保障政策作为新时期国家推行的保障农村老弱病残孤寡等群体的新型保障政策，相对于传统的农村特困生活救助政策而言，在救助标准、救助覆盖面，以及财政保障、对象管理等方面都有了较大改进，对缓解贫困人口生活困难、缩小弱势群体社会差距等发挥了重要作用［1］。总体而言，作为一项反贫困的政策补救机制，我国农村最低生活保障政策自实施以来取得了瞩目成就。然而，当前农村最低生活保障政策的实施，也出现了一些不和谐的现象和问题，出现了政策执行的诸多乱象。

农村最低生活保障政策作为国家公共政策的一种形态，其运作也适用于公共政策的一般理论。而在公共政策分析中，政策失灵、政策规避、政策变通、政策异化、政策附加、政策替代、政策残缺、政策敷衍与政策截留等都是公共政策过程中的重要现象。对于政策执行中出现的乱象，目前学者从系统理论、博弈理论、组织理论、制度理论和网络理论等视角展开分析。政策系统理论认为，政策执行受到决策方案、执行机构、目标群体和环境因素的综合作用［2］，在多种因素作用下，公共政策执行往往并不顺利，会出现执行变异、变通等诸多现象；政策执行博弈理论认为，诸多政策执行主体对自身利益的最大化追逐及由此形成的博弈行动会改变政策原始设计，带来政策偏差式执行［3］；政策执行组织理论认为，政策需要一定组织载体，如果组织不能有效运转，即使政策设计再完美也不能取得期望的政策效果，这里的组织既包括政治和行政组织，也包括组织人员和组织间关系等［4］；政策执行制度理论认为，政策执行偏差与政府体制、权力配置、干部制度等密切相关［5］，政策规则本身与政策执行的制度背景融洽度的差异会带来政策执行的多种样态［6］；政策执行网络理论认为，政策执行嵌入于各种复杂的关系及其形成的网络之中，特别是在中国环境中，关系主导是中国公共政策的非正式执行结构的基本特征，政策执行绕不开人情和面子的影响［7］。在复杂的人情、面子关系网络中，政策执行偏差不可避免。

二、农村低保乱象的表现形式

在农村最低生活保障政策执行中，政策目标的定位方式、政策执行及其监督体制、嵌入政策过程的人际关系网络和交往机制、行政权力格局、村民自治组织运行等诸多层面都会成为政策执行的作用要素，由此出现了农村最低生活保障政策执行的各种乱象，具体表现在以下层面：

（一）人情保与关系保问题

人情保指乡镇政府干部、村社自治组织干部在确定最低生活保障对象时受到了基于血缘等的人情网络的影响，部分工作人员和村干部优亲厚友，没有让村民参与评议，直接把亲朋好友列为低保对象［8］，从而出现了偏向于亲属的现象或问题，导致了最低生活保障的亲属化、家族化问题，干部亲属与家族成员往往更容易得到低保保障。关系保是指乡镇政府的官员以及村社组织的干部在确定最低生活保障对象时往往偏向于熟人，或者与自己具有地缘、趣缘、业缘等各种关系的个人或群体，从而导致低保的关系化，以关系强弱、关系远近、关系层级等作为确定低保对象的准则或标准，如在有些地区距离村组干部居处较近的人群往往更容易获得保障，而距离村社组织、村组干部居处较远的自然村、村民组或家户往往难以获得低保的保障。

（二）冒名保与挂名保问题

冒名保是指一些乡镇干部、村组干部、村庄能人强人或家族领袖等往往以一些老弱病残者的名义申报低保，填写这些人的信息或资料，而以代领、代办等名义将低保对象的低保资金据为己有的现象或问题。冒名保在一些比较落后、偏远的行政村表现得比较明显，这些地区的普通农民往往难以知晓低保的具体信息，而村组干部也未将具体信息告知相关民众。有些村民虽然知晓村组干部冒名领低保，但慑于村组干部的权威而不敢声张。有些村组干部甚至冒领多达十余人的低保资金。挂名保是指有些地方由于农户经济水平的差异性不是特别明显，在低保指标的分配中往往存在着各种争议，于是，乡镇干部或村组干部为了避免矛盾或纠纷，不直接发放低保资金，而是集合本村或本组的低保指标确定的资金，然后将这些低保资金作为公益性资金，进行道路维修、水利改建等工作，而领取低保资金的个人或家户实际上只是挂名者，其领取的低保资金要上交村组作为公益资金。

（三）拼凑保与轮流保问题

拼凑保是指由于低保指标有限，而希望获得低保保障的人又较多，或者农民在不患寡而患不均思想下，互不相让，乡镇或村组干部为了化解问题，往往采取分而化之的办法，即将有限的低保资金实行内部二次分配或再分配，领取低保的人或农户要将低保资金贡献一部分出来给予没有获得低保的人。轮流保则是在一些个人、家族之间因为低保指标和资金的分配而产生了各种矛盾或问题，因为在不少地区的村组内，各个农户或各个人的收入差异不大，任何人获得低保往往都会招致其他人的不满，而乡镇或村组干部为了维护稳定，或者为了有效化解纠纷，而采取了轮流坐庄的办法，即今年将低保指标给予这些农户，而明年将低保指标分配给其他农户的办法。

（四）安抚保与维稳保问题

当前，随着新农村建设的推进，各种惠农政策不断面向农村、农业和农民推出。在此过程中，各地出现了各种惠农资金或项目分配不均的问题。有些人或群体往往获得了更多的惠农资金或项目，而另外一些人获取较少，在此情况下，利益获取较少的人往往会产生怨气，并不断缠扰乡镇或村组干部，乡镇或村组干部往往以低保指标作为安抚手段。有时则是在征地拆迁等事项中出现了损害部分农民利益的事项，乡镇或村组干部也会将低保指标作为补偿措施，于是形成了各种形态的安抚保。即一些地方政府为维稳，把低保制度作为乡村治理的一种手段，于是难缠户成了低保户甚至“低保终身户”［9］。维稳保是指当前村庄中因为各种纠纷产生的上访户、闹事者等，往往成为农村的不稳定因素，为了避免这些人上访或闹事，乡镇或村组干部往往将低保作为“花钱买稳定”的具体办法。

（五）养懒保与养恶保问题

养懒保是指村庄内那些“好吃懒做”的懒人、庸人往往更容易获得低保指标。乡镇或村庄干部为了避免懒人、庸人损害村庄的发展形象，于是将低保指标给予了懒人、庸人以保障其基本生存，于是在一些地方出现了谁懒惰，谁就能享受低保的问题，从而刺激或影响其他勤劳肯干的个人或群体。由此出现了部分人宁愿依赖政府每月发放的最低生活保障费来维持生计，也不愿谋取职业，依靠自己的劳动来获得收入的情况［10］。养恶保是指当前一些地区的村庄内部出现了诸如混混、游手好闲者、打架斗殴者等各种恶人，这些人在得知其他人享有低保指标时，往往以武力或以武力相威胁而索要低保指标，从而在一些村庄出现了恶人享受低保保障的现象，这种恶人得保障的现象会刺激其他不闹事、不惹事的普通民众。

（六）养老保与养病保问题

农村最低生活保障政策在保障对象确定方面采取了倾向于年老、多病、孤寡、伤残等群体的策略，而这种面向老弱病残的政策倾向却在现实中被部分民众加以利用。一方面，有些家庭的老人虽然存在日益衰老问题，但家庭子女较多，并且生活条件较好，不仅有照顾老人的时间，也具有照顾老人的经济基础，然而，有些子女实行名义上与老人分家策略，并以老人名义申报低保，由此造成了本该由子女负担的赡养义务转向了国家赡养和保障的问题。另一方面，有些人在某个时段会出现伤、病的问题，在伤病期间会申报低保，然而，一旦病好或伤愈，这些人不愿意自动或主动退保，以各种名义继续占据低保指标。

三、农村低保乱象的发生原因

农村最低生活保障政策出现各种偏离政策本身目标或初衷的情况，既有政策本身的问题，也因社会环境、政治生态等导致了政策的变异。具体而言，农村最低生活保障政策乱象的发生有如下层面的原因：

（一）政策本身层面的原因

一是政策目标的定位模糊。农村最低生活保障政策的设计初衷是保障特殊困难群体的基本生活。然而，随着最低生活保障面的扩大，一些村庄获得了比较多的低保指标，在低保指标的分配中，除了一些特别需要照顾的低保对象外，绝大多数农户的生活水平没有显著的差别，也基本达到了温饱水平，于是，除了需要保障的对象外，其他富余的低保指标在分配中面临着对象确定的难题。农村最低生活保障政策的设计目标是尽最大力度保障最大的困难群体，但这种面广的政策导致了分配的问题。

二是政策执行的监督乏力。在农村最低生活保障政策的执行与落实中，一方面，低保指标往往由县级政府或乡镇政府掌握和分配。而低保对象的确定、低保对象材料的准备甚至低保对象金额的发放等都需要村组干部的支持。虽然不少地方为了避免低保资金被挪用、错用等问题建立了诸如专项管理、专帐核算机制，对低保对象确定采取了名义上协商、公示等，也采取了“村级评议，乡镇审核、县（市）民政部门审批，省级监督”等程序，但当前不仅存在着低保政策的监督体系不够充分，不够有力的问题，也存在着低保政策监督机制形式化、摆设化的问题，从而导致各种低保乱象的出现。

（二）社会环境层面的原因

一是熟人社会的关系网络。由于农村最低生活保障政策是面向底层社会的，于是这种触底性的政策往往难以摆脱熟人社会的干扰。在村庄内部，由于生活在熟人社会中，一方面，各个人对他者的情况比较清楚，另一方面则是各个人生活在了错综复杂的关系网络之中。在这种熟人关系网络中，熟人以及熟人关系在各种政策的执行中产生了影响，由此，低保指标在确定过程中受到了人情的影响：一方面，村组干部本能地会照顾熟悉的人，特别是亲友；另一方面，如果村组干部的亲友得不到照顾，则这些村组干部则会受到亲友的非议。在自我照顾与被迫照顾的环境下，形成了村组干部偏向家族、亲人的问题。而村民也认为低保是村干部的一项特权，有调查显示，近半数人认为农村低保是村长或是书记手中的一项特权，只有他们的朋友或是亲戚才可能是这项政策的受惠者［11］。

二是基层场域的面子比照。在村庄场域中，很多村民认为能够获得国家政策的支持是自我能力的体现，如果没有能够争取到相关的政策扶持，他们会感觉自己的面子遭到侵害。在面子思维作用下，各个村民都加入到低保指标的争取之中，并且将能否争取到低保指标作为自己是否有面子、有活动能力的表现。实际上，对于不少村民而言，几十元或者几百元的低保资金并不是不可缺少的补助，而只是别人在获得低保政策时，自己也必须获得低保指标，于是，低保的争夺附带了面子、能力等因素而显得日益复杂。

（三）政治治理层面的原因

一是行政权力的干扰。虽然村庄实施村民自治，但是县乡行政权力对村庄事务的干扰是非常明显的。在行政权力的作用下，村庄各种事项带有了行政干扰的印记。而在农村最低生活保障政策的操作中，一方面，县乡干部往往会遭到生活在村组的亲属的干扰，即干部亲属要求干部在低保指标确定中给予某种照顾，并且干部亲属把此作为考验干部权力和能力的方式，于是，大量的县乡干部因为亲情压力而不得不偏向亲属；另一方面，村组干部为了讨好县乡干部，也会刻意将低保指标给予县乡干部的亲属，因此表示观照之意。而村民形成了一种低保是恩赐的观念，即救助者认为救助是对低保对象的施舍和恩赐，受助者缺乏质疑并挑战这种不平等的机会与手段［12］，甚至在此观念下，还会出现刻意讨好权力以取得恩赐的现象。

二是村民自治的虚化。村民自治是指村民在村庄事务中具有参与、协商甚至决策等角色。然而，由于村民自治的虚化，村庄大量的事项往往由村组干部决定。在农村最低生活保障政策的执行中，虽然有诸如申请、确认、公示等诸多环节，但这些环节往往被虚化，村组有多少指标，往往需要村组干部凭借各种关系去争取，而对于村组低保指标的分配，村组干部往往具有决定权。不少地方的村民在低保指标等诸多政策事项上都没有直接的参与，而是听凭村组干部的安排。有调查显示，低保家庭中，通过自己申报审核通过者只占16.4%，不清楚或其他原因者占24.6%，有50%是村干部指定的［13］。村组干部掌握着低保指标的分配，加剧了低保亲属化、家族化、冒名挂名等诸多问题。

四、农村低保乱象的治理对策

农村最低生活保障政策作为保障农村弱势群体的基本生存政策，政策本身公平、公正与政策执行公平、公开是确保政策获得广泛认同的重要保证。因此，为了避免低保乱象的存在与蔓延，需要通过诸多的治理对策减少或消除低保乱象。

（一）减少低保名额与增加低保额度

从当前低保政策实施状况看，除了少量因为基本生活无法保障而确实需要低保外，大多数农户都是基于面子、关系而争取低保，实际上，低保对这些农户的功能和效用比较弱。一定程度上可以说，过多的低保指标反而加剧了低保政策执行中的乱象。因此，应该将低保完全定位于保障最需要最迫切群体的基本生活，可以考虑减少经济发达地区和村庄的低保指标。另一方面，虽然低保的标准在不断提高，但相比照经济社会发展，以及相比照城市最低生活保障而言，农村最低生活保障的标准过低，已经难以适应农村基本生存和生活的需要。有分析指出，农村最低生活保障标准基本只能满足最低收入户的食品支出，仅能满足其总消费支出的60%［14］，另外，在中西部地区，还存在着实际低保低于低保名义标准的问题［15］，只能做到“能保尽保”和“以钱定人”。

（二）推进信息公开与确保过程参与

当前低保出现各种乱象的重要原因是低保信息不够公开，从而导致民众的知晓度不够，在民众不知晓以及民众参与渠道不畅的情况下，低保政策实施中的过程参与显得不够。为此，需要在推进低保信息公开和确保过程参与方面有更大的作为。为了更大力度地推进低保信息公开，需要改变当前仅仅依靠乡镇和村社公告栏的形式，要通过乡镇政府网站，村庄公共事务群组、村庄固定或流动广播、村庄流动宣传车、乡镇驻村干部或村组干部进村入户等诸多媒介形式推动信息公开，让民众可以多渠道获得低保政策、低保名额等信息。另一方面，将农村低保作为重要的公共事务纳入村民议事体系之中，对于谁可以获得低保，为什么可以获得低保，要进行广泛地商议。对于部分行政村过大的情况，可以在村干部的监督下，依靠村民小组进行具体商议工作。

（三）增强监督力度与提升惩罚程度

由于监督弱化和惩罚缺位，不少政府干部敢于干扰低保执行，而村民在无惩罚的体系下也敢于基于关系、人情等争取低保。因此，避免低保乱象可以通过强化监督和增加惩罚来实现。实际上，低保政策赋予村委会很大实体权力的同时却缺乏相应的事中程序的规范，使其自由裁量权过大［16］，而过大自由裁量权容易导致执行乱象。从监督角度讲，一方面是政府内部形成的监督体系要介入低保政策的执行；另一方面则是村民的监督要实质性地发挥作用，如建立完善的村民投诉和质询机制，有研究者建议建立由工会、妇联、慈善机构、社会知名人士等组成民间监督委员会［17］。从惩罚角度看，一方面，对于部分县乡干部利用手中权力干扰低保政策执行的情况，要从严从重处罚，避免干部成为低保乱象的推动者；另一方面，对于普通村民利用不正当手段套取低保的情况，不仅取消低保资格，收回低保资金，还要在其他惠农政策上给予惩罚，提升农民套取低保的成本，减少低保套取行为。

（四）强化民众心理疏导与观念教育

在低保政策执行中，民众不正常的心理和观念是导致低保乱象的重要原因之一。因此，需要通过多元的宣教体系改变农民对低保政策不正常的预期和认知。一方面，对于某些自认为应该拿到低保而没有拿到低保的群体，要给予必要的解释、说服工作；另一方面，对于某些试图通过各种关系套取低保的村民，要告知其可能的成本和惩罚，避免机会主义行为。此外，在低保的宣传中，要让民众充分注意到低保是保障生活艰难群体的政策，要理解低保的定位和功能，避免一些不需要低保保障的人刻意获取低保指标。而对于民众中广泛存在的面子意识、攀比心理等，则要进行更为广泛和经常的宣教工作。特别是教导民众主动退保，即对超出标准线的及时停止保障，不搞“终身制”，最大限度地提高最低生活保障政策的效能。

五、结语

农村最低生活保障政策作为反贫困与底线性社会救济政策，政策本身以及政策操作的公平、公正与公开不仅影响底层民众对该项政策本身的评判，也会影响到民众对官员行为甚至政府作为的评判。如果该项政策存在各种违背政策初衷的乱象，会降低底层民众对官员与政府的预期，从而带来公信力甚至合法性危机等。由此，需要在认知农村最低生活保障政策存在各种乱象的基础上，分析其存在的政策性、社会性与政治性原因，并进行针对性地改革与优化。

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编辑：李学迎

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编辑：李磊

法治·社会

作者简介：何植民（1978—），湖南道县人，江西财经大学财税与公共管理学院副教授，管理学博士，硕士生导师，主要研究方向：公共管理；熊小刚（1982—），江西高安人，江西财经大学财税与公共管理学院讲师，管理学博士，硕士生导师，主要研究方向：公共管理；李彦娅（1982—），女，湖南宜章人，南昌大学公共管理学院讲师，管理学博士，主要研究方向：公共管理。

基金项目：国家社会科学青年基金项目（项目编号：12CSH088）。

收稿日期：2014-11-28

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.006

文章编号：2095-7238（2015）02-0032-05

文献标识码：A

中图分类号：C912.82